Inżynieria prawna i statystyczna. Czy to remedium na opóźnienia w Krajowej Izbie Odwoławczej?

Choć w roku obecnym, w stosunku do lat poprzednich, widać znaczną poprawę i czas oczekiwania na orzeczenie się skraca (przynajmniej w przypadku odwołań nowych), to nie może umknąć uwadze to, że proponowane w projekcie (nr wykazu UD 409) zmiany do ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 793; dalej: PZP) – choć w części zasadne co do istoty – pozostają kontrowersyjne w zakresie szczegółów i motywów ich wprowadzenia. W świetle opublikowanego uzasadnienia projektu rodzi się naturalne pytanie o to, czy brak wydolności KIO należy naprawiać inżynierią ustawową mogącą prowadzić do pozbawiania uczestników rynku zamówień publicznych prawa do rozpatrzenia ich sprawy przez niezależną instytucję.

Wyższe wpisy od odwołań. Brakuje danych i prostych zasad

Zgodnie z projektem remedium na rosnącą liczbę odwołań mają być: (1) zmiany wysokości wpisów wnoszonych przez wykonawców od odwołań oraz (2) zmiany przepisów dotyczących rażąco niskiej ceny, które w istocie pociągają nałożenie kolejnych obowiązków na pracowników zamawiających. Podniesienie wysokości wpisów, obok waloryzacji, zgodnie z treścią uzasadnienia do projektowanych zmian, ma tylko jeden cel – ograniczenie liczby wnoszonych odwołań, a to poprzez ustanowienie zapory finansowej umożliwiającej skorzystanie przez wykonawców z przysługującego prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez niezależny organ. Rzeczywiście, wobec doświadczanej w ostatnich latach inflacji, zmiana wysokości wpisów może być uzasadniona. Niemniej jednak w przypadku ingerencji w prawo do sądu uzasadnienie wprowadzenia takiej zmiany powinno być szersze. Zabrakło w nim twardych danych ekonomicznych, co wpływa znacząco na negatywny odbiór proponowanych rozwiązań. Tymczasem uzasadnione jest oczekiwanie, że każda zmiana nakładająca ciężary finansowe będzie poparta jasną (w tym matematyczną) argumentacją, a przynajmniej znajdzie odzwierciedlenie w przejrzystych i mierzalnych danych pokazujących logikę projektodawcy. Ponadto nowa regulacja zakłada wieloetapowy sposób ustalania wysokości wpisów, który dla małych podmiotów, niekorzystających z pomocy profesjonalnych pełnomocników, może prowadzić do problemów i dużego stresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem braków fiskalnych. Możliwość ustalenia wpisu od odwołania powinna być

• prosta
• jasna
• przejrzysta
• oparta na jednym przepisie

Wnoszący odwołanie nie powinien prowadzić wieloetapowej dedukcji co do aktualnej wysokości, w tym być zmuszony do poszukiwania najnowszych komunikatów określających taką wysokość.

Na marginesie warto odnotować, że projekt (w wersji z 11 sierpnia 2026 r.) dotyka również kwestii kosztów postępowania w zakresie wynagrodzenia pełnomocników – zwiększono kwotę, od której ustala się wysokość zwrotu. Praca pełnomocnika strony sporu zamówieniowego wymaga bardzo często znacznego nakładu pracy, którą należy wykonać w krótkim terminie. Jest to czas nie tylko analizy dokumentacji, ale także przygotowywania i weryfikacji materiału dowodowego, a wiedza pełnomocnika strony sporu zamówieniowego wykracza często poza wiedzę ściśle prawną. Wniesienie odwołania wymaga zaznajomienia się z przedmiotem zamówienia i niuansami technicznymi czy technologicznymi, a w przypadku rażąco niskiej ceny (RNC) w sporach dotyczących robót budowlanych jest to często praca nad ogromną liczbą dokumentów projektowych.

Rażąco niska cena. Likwidacja progu 30 proc. nie wystarczy

Ponadto w projekcie trafnie zaproponowano usunięcie progu 30 proc. obligującego do wezwania wykonawcy do wyjaśnienia RNC. Eliminacja tego rodzaju automatyzmu jest krokiem w stronę nowoczesnego myślenia o wydatkowaniu środków publicznych. Nie rozwiązuje to jednak wszystkich problemów – a czasem wręcz rodzi nowe.

Od wielu lat mówi się o tym, że próg 30 proc. został przyjęty w oderwaniu od realiów rynkowych. Niemniej jednak wpisał się w świadomość uczestników rynku, na którym uznaje się, że o ile oferta mieści się w tym progu, to ryzyko, że zawiera RNC, jest raczej marginalne. Brak progu spowoduje zaś, że każda zaoferowana cena odbiegająca nawet o kilka czy jeden procent od założeń może stanowić podstawę do dowodzenia, że oferta taką rażąco niską cenę zawiera. Dodatkowo wobec grożących zamawiającym zarzutów o niegospodarność brak ustawowego odniesienia może sparaliżować proces decyzyjny. Nie można pozostawać w złudnym założeniu, że osoby badające RNC mają szeroką wiedzę z zakresu ekonomii i funkcjonowania rynków cenowych poszczególnych przedmiotów zamówień.

W wyniku projektowanych zmian podstawą do badania RNC ma zatem pozostać wyłącznie art. 224 ust. 1 PZP. To przepis, który w obecnej praktyce orzeczniczej KIO pozwala na uchylenie się przez izbę od merytorycznego orzekania, czy doszło do zaoferowania RNC. Podstawą do wezwania do wyjaśnienia ceny z art. 224 ust. 1 PZP jest to, że zaoferowana cena lub koszt „budzą wątpliwości zamawiającego”. Niejeden spór upadł tylko dlatego, że uznano, iż nie wykazano zaistnienia „wątpliwości” po stronie zamawiającego, czyli zajścia subiektywnego stanu. Brak udowodnienia takich wątpliwości prowadził do uznania, że nie zaszły podstawy do wezwania wykonawcy do wyjaśnienia zaoferowanej ceny. Co więcej, udowodnienie powstania u kogoś wątpliwości jest niezwykle trudne z uwagi na wysoką ocenność takiej sytuacji. Projekt był szansą na sprecyzowanie ww. przesłanki lub wprowadzenie zmiany standardu jej dowodzenia (np. na uprawdopodobnienie zamiast udowodnienia). Ponadto, myśląc o alternatywnych rozwiązaniach usprawniających pracę KIO, godne rozważenia mogłoby być np. umożliwienie orzekania na posiedzeniach niejawnych o odwołaniach oczywiście bezzasadnych oraz takich, które dotyczą postanowień specyfikacji warunków zamówienia oczywiście sprzecznych z PZP – takich propozycji jednak nie przedstawiono.

Więcej odwołań do KIO. Sama zapora finansowa nie pomoże

Podsumowując – problem, który powstał z liczbą odwołań, jest realny i poważny. Jego podłoże jest jednak znacznie głębsze niż „za niskie” wpisy. W konsekwencji wprowadzanie rozwiązań mających poprawić statystyki poprzez – w istocie – utrudnianie skorzystania ze środka zaskarżenia nie rozwiąże problemu u podstaw. Tymczasem PZP nie powinno być pisane jedynie pod rozwiązywanie problemów zarządczych i poprawę statystyk, ale z uwzględnieniem praktyki jego stosowania przez uczestników rynku (w szczególności mając na uwadze, jak dużą odpowiedzialność za swoje działania ponoszą podmioty udzielające zamówień). ©℗