Jak realizować zlecenia i umowy o dzieło na rzecz gminy czy powiatu

Przedsiębiorcy, którzy realizują na rzecz samorządu terytorialnego np. określone zlecenia lub umowy o dzieło, muszą brać pod uwagę to, że władze samorządowe obowiązują pewne szczególne zasady wyboru kontrahentów i gospodarki finansowej. Każda jednostka samorządu terytorialnego związana jest przepisami ustawy o finansach publicznych. W związku z tym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, jak również w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialny jest zaś za całość gospodarki finansowej. Kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kontrola taka obejmuje przede wszystkim przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Dotyczy to również umów podpisywanych z przedsiębiorcami prywatnymi. Do zadań gmin należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców w zakresie wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą listę dwudziestu kategorii zadań własnych gmin. Ponadto gminy mogą wykonywać inne zadania na podstawie porozumień z zakresu administracji rządowej, a także te należące do właściwości powiatów lub województw. Podobne uregulowania funkcjonują w zakresie zadań własnych powiatu. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym wyszczególniają listę ponad dwudziestu kategorii zadań powiatów, które mają charakter ponadgminny. Zbliżone regulacje, chociaż w mniejszym zakresie, uregulowane są również w ustawie o samorządzie wojewódzkim. Są to podstawowe zadania, a zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych danej jednostki samorządu terytorialnego.

Z żadnych przepisów prawa nie wynika obowiązek bezpośredniego wykonywania przez daną jednostkę wszystkich przypadających jej zadań publicznych.

Gmina może w sposób jak najbardziej ogólny zorganizować wykonywanie zadań publicznych, kupując je na rynku lub powołując podmioty gospodarcze działające w warunkach rynkowych. Jednostka samorządu terytorialnego może wykonywać zadania samodzielnie lub za pomocą podmiotów, o których mowa w ustawie o gospodarce komunalnej, ale może także wykorzystywać procedury wynikające m.in. z ustaw: prawo zamówień publicznych, o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie czy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Oczywiście konieczność stosowania którejś z tych regulacji nastąpi dopiero wtedy, gdy dana jednostka zdecyduje się na konkretny sposób realizacji zadania. Innymi słowy, jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać przypisane im zadania nie tylko za pośrednictwem ich organów i powołanych przez nie jednostek organizacyjnych, ale też przez zlecanie wykonania tych zadań innym podmiotom, w tym jednostkom niepublicznym, jeśli zapewnia to zracjonalizowanie wydatków budżetowych. W tym celu dana jednostka samorządu terytorialnego musi przede wszystkim na bieżąco rozpoznawać problemy społeczności oraz wdrażać racjonalne systemy finansowania usług i gromadzenia funduszy rozwojowych. Jednostki samorządu terytorialnego powinny również wspomóc kształtowanie się podaży w zakresie wykonywania usług przez sygnalizowanie popytu: ogłaszanie przetargów na zadania kontraktowane, konkursów na samorządowe dotacje itp.

W sektorach usług komunalnych wykorzystywana jest szeroka gama możliwości prawnych oferowanych przez kodeks cywilny czy kodeks spółek handlowych. Najczęściej samorząd z daną firmą wiąże się kontraktem. Kontraktem jest zarówno zwykła umowa zlecenia na najprostszą usługę wykonywaną na rzecz gminy przez prywatnego rzemieślnika, jak i partnerstwo publiczno-prywatne z udziałem wielu podmiotów sektora publicznego, prywatnych firm komercyjnych i instytucji działających nie dla zysku.

Powierzanie zadań jednostkom niepublicznym łączy się z udzielaniem im dotacji w sposób przewidziany przepisami prawa. W praktyce jednostki samorządu terytorialnego udzielają dotacji w zakresie niektórych tylko kategorii zadań, w szczególności z dziedziny edukacji, kultury, pomocy społecznej, ochrony zdrowia oraz kultury fizycznej i turystyki. Wniosek o dotację może złożyć na przykład właściciel prywatnego przedszkola czy szkoły. Jeśli placówka jest zgłoszona do kuratorium i spełnia wszystkie przesłanki szkoły publicznej, ma szansę na otrzymanie od jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych. Wysokość dotacji będzie zbliżona do tej, jaką otrzymuje szkoła publiczna funkcjonująca na terenie danej jednostki. Jeśli założymy fundację na przykład promującą gminę, to od władz dostaniemy pieniądze na realizację konkretnego projektu związanego z promocją. Gmina może nas również zwolnić na przykład z lokalnych podatków.

Przy udzielaniu przez samorządy dotacji jednostkom niepublicznym, zlecaniu usług - tak jak przy ponoszeniu przez samorządy innych wydatków - obowiązują zasady gospodarki finansowej i wykonywania budżetów określone przepisami ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów, jak również w sposób umożliwiający terminową realizację zleconych (powierzonych) zadań.

Zlecanie usługi prywatnym firmom odbywa się również w ramach ustawy - Prawo zamówień publicznych. Jednostka samorządu decyduje się na taki sposób, gdy sama nie ma możliwości wykonania obowiązków, przykładowo nie opłaca się jej zakup specjalistycznych maszyn. W tym celu jednostka korzysta z procedur przetargowych, w wyniku których wyłaniana jest firma do realizacji określonego zadania. W takiej formie możliwe jest wybranie przedsiębiorcy, który odśnieży drogi czy wyremontuje obiekt użyteczności publicznej.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą również zlecać pewne inwestycje publiczne w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego lokalnym przedsiębiorcom. Idealnie nadają się do niego szkoły, drogi, autostrady, a także lotniska. Samorządy powinny korzystać z tej możliwości w przypadku braku środków finansowych na zrealizowanie dużej, strategicznej inwestycji dla regionu. Dzięki takiemu partnerstwu firma prywatna buduje publiczne obiekty za swoje pieniądze, w zamian pobiera potem opłaty za ich użytkowanie. Samorząd natomiast zyskuje w niedługim czasie kolejną inwestycję, nie obciążając w ten sposób swojego budżetu.

Partnerstwo publiczno-prywatne polega na współpracy pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a sektorem prywatnym. Jest to realizacja wspólnego przedsięwzięcia, w trakcie którego samorząd i prywatny przedsiębiorca dzielą się zarówno zyskiem z inwestycji, jak i odpowiedzialnością za podejmowaną działalność. Zasady i tryb współpracy podmiotów sektora publicznego, w tym w szczególności gmin, i partnera prywatnego określano w ramach ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100). Współpraca jednostek samorządu i prywatnych przedsiębiorstw powinna opierać się na odpowiedniej umowie. Przykładowo istnieje możliwość zawiązania specjalnej spółki. Zgodnie z przepisami umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, że w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, spółkę komandytową lub komandytowo-akcyjną. Warto pamiętać, że w takiej sytuacji podmiot publiczny nie może być komplementariuszem. Z kolei cel i przedmiot działalności spółki nie może wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym.

W przypadku gmin działanie w ramach PPP ma na celu częściową prywatyzację sektora użyteczności publicznej. Jej konsekwencją jest przekazanie podmiotom z sektora prywatnego niektórych zadań związanych z rozwojem lokalnej infrastruktury. Chodzi głównie o budowę, zarządzanie i utrzymanie dróg i mostów, linii kolejowych, szkół, budownictwa komunalnego czy oczyszczalni ścieków. PPP opiera się na założeniu, że gminie nie jest potrzebny np. własny basen czy mieszkania, ale usługa polegająca na możliwości korzystania z tych obiektów.

Przy udzielaniu przez samorządy dotacji jednostkom niepublicznym, zlecaniu usług, tak jak przy ponoszeniu przez samorządy innych wydatków - obowiązują zasady gospodarki finansowej i wykonywania budżetów określone przepisami ustawy o finansach publicznych

Najczęściej gminy zlecają prywatnym firmom:

● administrację targowiskiem, cmentarzem

● wywóz nieczystości

● dbanie o miejski porządek

● przewóz osób na trasach lokalnych

● budowy, remonty obiektów użyteczności publicznej

Umowa koncesji określa:

● przedmiot koncesji,

● sposób wynagrodzenia i podział ryzyka pomiędzy samorządem a partnerem prywatnym,

● warunki przedłużenia lub skrócenia okresu obowiązywania umowy,

● normy jakościowe, wymagania i standardy stosowane przy wykonywaniu przedmiotu koncesji,

● warunki i sposób rozwiązania umowy koncesji,

● warunki i zakres odpowiedzialności stron z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy koncesji,

● tryb i warunki rozwiązywania sporów związanych z realizacją umowy koncesji.

● termin wykonania i okres obowiązywania umowy.

Hanna Wesołowska

gp@infor.pl

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100).