Przetarg na odbieranie odpadów komunalnych

Uważa się powszechnie, że nowelizacja ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 152, poz. 897) wprowadza rewolucję w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, m.in. nakazując wszystkim gminom zorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Realizacja ustawy ma zapewnić, jak wielokrotnie podkreślali legislatorzy, kompleksowe rozwiązanie problemu gospodarki odpadami w gminach, przede wszystkim spełnienie obowiązujących w Unii Europejskiej przepisów, które stanowią, iż do 16 lipca 2013 r. zgodnie z Dyrektywą 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane zredukować odpady komunalne ulegające biodegradacji, tak aby nie było składowanych więcej niż 50 proc. odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w stosunku do ich masy wytworzonej w 1995 roku, a po roku 2020 wskaźnik ten nie powinien przekroczyć 35 proc. Czy rzeczywiście założenia ustawodawcy się spełnią w zakresie osiągnięcia przez gminy odpowiednich poziomów odzysku odpadów biodegradowalnych?

Dotychczas przy niezmiernie niskim poziomie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych u źródła odbierane zmieszane odpady komunalne, poddawane najczęściej jedynie sortowaniu, podlegają unieszkodliwianiu na składowiskach. Sprzyjają temu dość niskie, w porównaniu z innymi sposobami zagospodarowania odpadów, opłaty związane ze składowaniem. Poza tym wytwórców odpadów najczęściej nie interesuje, co się stanie z odebranymi odpadami. W obecnym stanie prawnym gminy, ogłaszając przetarg na odbieranie odpadów komunalnych, powinny określać w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) i dalej w umowie w sprawie zamówienia publicznego obowiązki wykonawcy pozwalające na realizację opisanych obowiązków związanych z redukcją odpadów składowanych. Ustawa co prawda wskazuje, iż w SIWZ określa się wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, jednak katalog ten ma charakter otwarty. Oznacza to, że gmina może wprowadzić w przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów inne wymagania dotyczące odzysku odpadów, w szczególności biodegradowalnych. W mojej ocenie nie stoi temu na przeszkodzie art. 9e ustawy, który nakłada na przedsiębiorcę dwa generalne obowiązki: (1) przekazywanie odpadów do regionalnych instalacji, przy czym obowiązek ten obejmuje wprost jedynie zmieszane odpady komunalne, odpady zielone i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych; (2) przekazywanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami określoną ustawą o odpadach. Innymi słowy, nowy system będzie funkcjonować zgodnie z oczekiwaniami, jeżeli przedmiotem przetargu będzie nie tylko logistyka (transport), czyli jak najtańsze odebranie odpadów i wrzucenie ich do dołu, ale redukcja masy odpadów trafiających na składowiska. A to musi kosztować więcej niż dotychczas.

Rynek spodziewa się bitew cenowych, w szczególności gdy w przetargu jedynym kryterium oceny ofert będzie najniższa cena. Czy gmina może się zabezpieczyć przed oferowaniem cen dumpingowych? Jak pokazuje bowiem historia zamówień publicznych w Polsce, często najtańszy wykonawca nie daje rękojmi należytego wykonania umowy, co w przypadku sankcji grożącym gminom za niewykonanie założeń dyrektyw i ustaw dotyczących zagospodarowania odpadów komunalnych może być szczególnie dotkliwe. Gmina może oczywiście odrzucić ofertę na podstawie art. 89 ust. 1 p.z.p., gdy oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. Zgodnie z orzecznictwem za ofertę z rażąco niską ceną można uznać ofertę z ceną niewiarygodną, nierealistyczną w porównaniu z cenami rynkowymi podobnych zamówień. Oznacza to cenę znacząco odbiegającą od cen przyjętych, wskazującą na realizację zamówienia poniżej kosztów wytworzenia usługi, dostawy, roboty budowlanej. Niestety w orzecznictwie przyjmuje się także, że sprzedaż poniżej kosztów własnych nie wystarcza do zakwalifikowania jako czynu nieuczciwej konkurencji, gdyż konieczne jest wykazanie, że doszło do niej w celu eliminacji innych przedsiębiorców, a nie w innym celu (np. próba wejścia na rynek). Zamawiający mając wątpliwości w tym zakresie, powinien zastosować instytucję przewidzianą w art. 90 ust. 1 p.z.p., tj. wezwać wykonawcę do złożenia wyjaśnień. Dopiero ocena tych wyjaśnień może stanowić podstawę dokonania ustaleń w przedmiocie rażąco niskiej ceny. Jednak punktem odniesienia, czy zaoferowana cena jest rażąco niska, jest szacunkowa wartość zamówienia. Podstawą ustalenia tej wartości jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez VAT, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością.

Dla większości zamawiających usługa odbioru odpadów komunalnych będzie usługą nową, a co za tym idzie gmina nie będzie mogła ustalić jej wartości w oparciu o wartość zamówienia tego samego rodzaju udzielonego w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym. Wskazówką będą ceny podmiotów odbierających obecnie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, choć, co należy podkreślić wyraźnie, zakres usług nie będzie tożsamy. Tym samym w pierwszej kolejności gminy muszą przy ustaleniu wartości zamówienia pochylić się nad cenami rynkowymi wszystkich obowiązków wykonawcy szeroko i precyzyjnie opisanych w SIWZ. Istotne jest także żądanie wraz z ofertą szczegółowej kalkulacji cenowej odnoszącej się do wynagrodzenia należnego wykonawcy zgodnie z SIWZ (liczonego np. od mieszkańca, pojemnika o określonej pojemności). Pamiętać bowiem należy, że przyjęte w ustawie zasady ustalenia opłaty za zagospodarowanie odpadów pobieranej od mieszkańca nijak się mają do rozliczeń pomiędzy gminą a wykonawcą odbierającym i zagospodarowującym odpady. Rozwiązanie tego problemu mogłaby ułatwić proponowana zmiana p.z.p., m.in. obciążająca wykonawcę ciężarem dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny (projekt poselski, druk sejmowy nr 4451). Rząd propozycję zmian ocenił negatywnie, nie sposób więc przewidzieć dalszych losów tej pożądanej społecznie i gospodarczo zmiany.

@RY1@i02/2011/164/i02.2011.164.167.002a.001.jpg@RY2@

Anna Specht-Schampera

Anna Specht-Schampera

radca prawny, wspólnik Kancelarii Prawnej Schampera, Dubis, Zając i Wspólnicy