Dialog konkurencyjny pomaga wybrać najkorzystniejszą ofertę w ramach PPP

Do dużych inwestycji należą przede wszystkim projekty hybrydowe, czyli te współfinansowane ze środków unijnych. Co ciekawe, ich przygotowanie i realizację pozytywnie oceniła Najwyższa Izba Kontroli w ramach kompleksowej kontroli dotychczasowych przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Wysoką notę otrzymały dwie inwestycje - park wodny w Solcu-Zdroju i system gospodarki odpadami w Poznaniu. Ta ostatnia inwestycja stawiana jest samorządom za wzór, nie tylko w sektorze odpadowym. Wszyscy zainteresowani PPP powinni się jej przyjrzeć i skorzystać z doświadczeń i rad tych, którzy wzięli udział w przygotowaniu tego pilotażowego projektu.

Prymus z Wielkopolski

Koszt realizacji systemu gospodarki odpadami w Poznaniu oszacowano na 1,041 mld zł, w tym dofinansowanie ze środków UE wynieść ma 352 mln zł. Miasto zdecydowało się na współpracę z Sita Zielona Energia Sp. z o.o., której oferta została uznana za najkorzystniejszą. Budowa spalarni odpadów sfinansowana będzie przez partnera prywatnego z kredytów bankowych i środków własnych. Planowane jest także częściowe jej sfinansowanie z dotacji unijnej, która przekazana zostanie partnerowi prywatnemu jako podmiotowi uprawnionemu do ponoszenia wydatków kwalifikowanych w imieniu beneficjenta, czyli miasta Poznań.

- Finansowanie hybrydowe powoduje, że projekt PPP, który już z natury jest projektem trudnym, staje się jeszcze bardziej złożony i czasochłonny. Niemniej jednak wart jest większego nakładu pracy, ponieważ dzięki środkom unijnym projekt będzie tańszy dla miasta i jego mieszkańców. Projekt poznański pokazuje, iż taki wariant finansowania możliwy jest do zastosowania, mimo że niezmiernie rzadko występuje nawet w Europie, a w Polsce jest to pierwsze tego typu rozwiązanie - ocenia Andrzej Dębiec, partner, doradca podatkowy w kancelarii Hogan Lovells.

Miasto rozpocznie płatności na rzecz partnera prywatnego po zakończeniu okresu budowy, który planowany jest na 43 miesiące, i ponosić je będzie przez cały okres eksploatacji planowany na 25 lat. Po zakończeniu okresu eksploatacji instalacja powróci do miasta. Partner prywatny współpracować będzie z podwykonawcami, tj. dostawcą robót budowlanych i technologii na etapie budowy oraz z operatorem na etapie eksploatacji. Dodatkowe przychody czerpać będzie ze sprzedaży energii elektrycznej i cieplnej produkowanej przez instalację w ramach procesu spalania odpadów. Przychody te zmniejszą wynagrodzenie płacone przez miasto na rzecz partnera prywatnego.

Niezbędna redukcja

Polskie gminy zobowiązane są do redukcji ilości odpadów biodegradowalnych trafiających na składowiska. Miasto Poznań zdecydowało się na partnerski projekt z biznesem, wybrało przy tym PPP, a nie model koncesji. - Model koncesji nie może zostać zastosowany w projektach z sektora gospodarki odpadami. Nowe przepisy odpadowe powierzyły bowiem władztwo nad odpadami jednostkom samorządu terytorialnego. W konsekwencji to miasta przywożą odpady do spalarni i płacą opłatę na bramie partnerowi prywatnemu - tłumaczy Andrzej Dębiec.

Ekspert podkreśla, że nie ma możliwości, aby ryzyko ekonomiczne zostało przeniesione w większej części na partnera prywatnego, a to warunkuje zastosowanie koncesji. - Z kolei realizacja analizowanych inwestycji w trybie zamówienia na roboty budowlane pozbawia podmiot publiczny wielu korzyści, np. powierzenia kompleksowej realizacji jednemu podmiotowi, który buduje dla siebie, ponieważ to on eksploatować będzie później instalację. Nie ma zatem wątpliwości, że dołoży należytej staranności na etapie budowy, aby potem zapewnić sobie niezakłóconą eksploatację i nie ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań na wcześniejszych etapach - dodaje Andrzej Dębiec.

Partner prywatny zapewnia pełne finansowanie inwestycji, a zatem miasto nie musi martwić się o pozyskanie środków. Po rozpoczęciu eksploatacji miasto zapłaci partnerowi prywatnemu w ratach z opłat za śmieci.

Co sprawiło, że projekt w Poznaniu się udał? Wybrano doradców prawnych, finansowych i technicznych, którzy wspierali miasto na wszystkich etapach projektu. Poznań wraz z doradcami przed ogłoszeniem przetargu przeprowadził konsultacje rynkowe, wysłuchał wskazówek potencjalnych partnerów i tak przygotował projekt, że do pierwszego etapu zgłosiło się aż 11 zainteresowanych firm. Przetarg prowadzony był w formie dialogu konkurencyjnego.

Pokonać przepisy

- Już na etapie prekwalifikacji formalnych staje się oczywiste, że prawo zamówień publicznych nie jest dostosowane do projektów PPP. Spółki projektowe, które tworzone są do udziału w tego typu projektach, nie mają wymaganych zasobów, dlatego konieczne jest pozyskanie tego potencjału od innych spółek grupy. Tymczasem nie jest na przykład jasne, czy w ogóle na gruncie polskich przepisów dopuszczalne jest udostępnienie wykonawcy potencjału ekonomicznego - zwraca uwagę Andrzej Dębiec. Różne są zaś w tym zakresie stanowiska Krajowej Izby Odwoławczej oraz komentarze doktryny.

Po zaproszeniu do dialogu Poznań prowadził negocjacje z pięcioma firmami. Po zakończeniu negocjacji miasto opracowało specyfikację istotnych warunków zamówienia i zaprosiło wszystkich wykonawców biorących udział w postępowaniu do złożenia ofert. Po wyjaśnieniu przez miasto wszelkich kwestii złożone zostały trzy oferty. Tylko dwie nie podlegały odrzuceniu. Wraz z ofertami partnerzy zobowiązani byli do przedstawienia wiążących warunków sfinansowania projektu.

WAŻNE

Partner prywatny zapewnia pełne finansowanie inwestycji, a zatem miasto nie musi martwić się o pozyskanie środków. Po rozpoczęciu eksploatacji miasto zapłaci partnerowi prywatnemu w ratach z opłat za śmieci

Ewa Ivanova

ewa.ivanova@infor.pl

TRZY PYTANIA

Kluczowe jest zapewnienie finansowania

Czy miasto powinno odpowiadać za uzyskanie koniecznych zezwoleń przy takiej inwestycji jak spalarnia w Poznaniu?

Podstawowe, prawomocne decyzje - środowiskową czy lokalizacyjną - miasto powinno uzyskać jeszcze przed rozpoczęciem procedury przetargowej. W trakcie dialogu konkurencyjnego miasto, na podstawie wytycznych uzyskanych od oferentów, powinno wykonać np. badania gruntowo-wodne. Również inne wymagane uzgodnienia winny być przygotowane przez stronę publiczną przed składaniem ofert końcowych, gdyż bez odpowiednich informacji, np. na temat warunków przyłączenia do sieci energetycznej, sieci ciepłowniczej itp., nie jest możliwe przygotowanie precyzyjnej oferty przez podmioty prywatne.

Czy wymaganie od oferentów gwarancji sfinansowania 100 proc. wartości inwestycji na etapie składania ofert to dobry pomysł? Jak uniknąć sytuacji, że wyłoniony w przetargu partner prywatny nie jest ostatecznie w stanie zapewnić finansowania?

Przygotowanie procedury przetargowej zajmuje miastu minimum 12 miesięcy. Potem partner publiczny poświęca na proces przetargu nie mniej niż 18 miesięcy (do złożenia ofert końcowych), a następnie kolejne 3 miesiące na ich ocenę. W przypadku gdy nie zażąda złożenia ofert wraz z zapewnieniem pełnego finansowania, naraża się na sytuację, w której wyłoniony wykonawca nie będzie w stanie zapewnić finansowania. W takim przypadku cały proces trzeba by powtórzyć. Dotyczy to również konieczności uzyskania niezbędnych decyzji, ponieważ stare się przedawnią. Poza tym, gdy już na etapie składania ofert miasto ma zapewnione finansowanie całej inwestycji, nie pojawi się zagrożenie dla realizacji projektu, gdyby np. nie otrzymało zakładanych dofinansowań.

Jakie znaczenie ma ustalenie właściwego mechanizmu wynagradzania i podziału ryzyk?

Właściwy mechanizm wynagradzania jest jednym z elementów określających podział ryzyk. Decyduje on o sposobie kwalifikacji zobowiązań po stronie partnera publicznego i prywatnego. Drugim, nie mniej istotnym elementem, jest kwestia akceptacji projektu przez instytucje finansowe. Banki bez wiążącej informacji na temat mechanizmu nie podejmą się finansowania inwestycji, a jeżeli będą to informacje tylko w ograniczonym zakresie, to finansowanie będzie bardzo drogie. Przykładem wagi tych zapisów jest umieszczenie ryzyka braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę pomimo prawidłowego przygotowania wniosku po stronie miasta, a ryzyka budowlanego (opóźnienia rozpoczęcia robót, złego zarządzania, pozabudżetowych kosztów, niewystarczających rezerw) po stronie partnera prywatnego. Są to oczywiście tylko pojedyncze przykłady, jednak zarysowują wagę problemów, jakie należy przewidzieć przed rozpoczęciem współpracy, gdyż ich odpowiednie opisanie umożliwia płynne prowadzenie robót (współpracy) bez konieczności negocjowania nowych warunków w każdej nowej sytuacji.

@RY1@i02/2013/137/i02.2013.137.08800030a.803.jpg@RY2@

Jan Szczygielski dyrektor ds. rozwoju, Energia z Odpadów, SITA Polska Sp. z o.o.

Rozmawiała Ewa Ivanova