Partnerstwo wypada pozytywnie - takie są wyniki kontroli NIK

Pod lupę kontrolerów trafiły 43 postępowania zmierzające do wyboru prywatnego partnera (14 z nich nie zakończono), w wyniku których zawarto 17 umów. Celem pierwszej ogólnopolskiej kontroli NIK partnerstwa publiczno-prywatnego była ocena pod względem legalności, rzetelności i gospodarności inwestycji, w których prywatny przedsiębiorca podejmuje się realizacji zadania publicznego, sam wykładając często olbrzymie pieniądze, które mają mu się po latach zwrócić.

Największą grupę przygotowywanych inwestycji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) stanowiły: przedsięwzięcia dotyczące parkingów i garaży z towarzyszącą im infrastrukturą handlową (21 proc.), obiektów o charakterze sportowo-rekreacyjnym (19 proc), dworców kolejowych (12 proc.) i dróg (12 proc.). Siedmioprocentowe udziały miały przedsięwzięcia dotyczące: obiektów służby zdrowia, oszczędności energii, transportu publicznego oraz zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Najmniejsze grupy (po 5 proc.) stanowiły przedsięwzięcia dotyczące usług pogrzebowych i gospodarki.

PPP - szybciej i taniej

Tylko cztery przedsięwzięcia oceniono negatywnie. Pozostałe wypadły dobrze, i NIK nie zgłosił żadnych zastrzeżeń lub co najwyżej wykrył nieznaczne nieprawidłowości.

- Pozytywna ocena NIK cieszy całe środowisko związane z PPP. Warto zauważyć, że NIK nie tylko akcentuje finansowe aspekty przedsięwzięć publiczno-prywatnych, lecz także zaleca sektorowi publicznemu dostrzeżenie i przeanalizowanie innego rodzaju korzyści z angażowania się w tego typu współpracę - mówi dr Rafał Cieślak, radca prawny z Kancelarii Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz.

Chodzi na przykład o to, że PPP stanowi często szybszy i tańszy sposób realizacji inwestycji publicznej, zapewnia lepszej jakości zarządzanie oraz bardziej efektywną eksploatację obiektów. NIK dostrzegła, że formuła PPP jest szeroka i elastyczna. Przedsięwzięcia tego typu mogą być realizowane na podstawie różnych przepisów, nie tylko samej ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm.).

- Ponieważ każdy projekt PPP będzie wcześniej czy później oceniany pod kątem przygotowania, realizacji i poprawności działań podjętych przez administrację, to dobrze, że kompleksowa kontrola była przeprowadzona na etapie otwarcia rynku PPP. - uważa Bartosz Korbusa z Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, koordynator projektu systemowego PARP "Partnerstwo publiczno-prywatne".

Wnioski pokontrolne są optymistyczne dla rozwoju rynku. Po ich lekturze nie można podnosić dłużej argumentu, że są to projekty obarczone jakimś szczególnym ryzykiem uwag pokontrolnych. - Nie stwierdzono większych uchybień, niż ma to miejsce w formule tradycyjnej - dodaje ekspert.

Potrzebne fachowe doradztwo

NIK wytyka tylko, że kontrolowane samorządy były bardzo różnie przygotowane do tego typu przedsięwzięć. Ocenia, że najlepiej radziły sobie te, które korzystały z fachowego doradztwa i analizowały przyczyny wcześniejszych nieudanych postępowań. Nieprawidłowości ustalone przez NIK wynikały głównie z nierzetelnego przygotowania niektórych przedsięwzięć PPP na wczesnym etapie. Część gmin próbowała podejmować PPP bez uprzednich analiz lub ignorowała ich wyniki. Takie podejście mściło się później. Problemy pojawiały się na kolejnych etapach - przy wyborze przedsiębiorcy czy przy zawieraniu umowy na warunkach niekorzystnych dla strony publicznej. Negocjowane umowy nie dochodziły w niektórych przypadkach do skutku, bo strona publiczna chciała przerzucać maksymalnie ryzyka na partnera prywatnego.

- Po raz kolejny przekonaliśmy się, jak ważna jest rola analiz przedrealizacyjnych, które stanowią podstawę do rzetelnego przygotowania postępowania PPP - ocenia dr Rafał Cieślak.

Bez wcześniejszego przeprowadzenia jakichkolwiek udokumentowanych analiz zawarto 6 z 17 umów. Niepełne lub wadliwe analizy skutkowały podpisaniem dwóch umów na warunkach niekorzystnych dla podmiotu publicznego. Ze względu na brak analiz lub z powodu nieuwzględnienia w postępowaniu wniosków wynikających z analiz niepowodzeniem zakończyły się negocjacje w 10 spośród 43 skontrolowanych postępowań.

Jako negatywne doświadczenia NIK wskazał dwie inwestycje - koncesję na budowę Term Gostynińskich oraz koncesję na zaprojektowanie i wykonanie na koszt i ryzyko koncesjonariusza kotłowni w gminie Piecki. Zabrakło w ich przypadku analiz wskazujących na optymalną formułę realizacji przygotowywanych przedsięwzięć. Doszło do podpisania dwóch umów na warunkach niekorzystnych dla podmiotu publicznego, były problemy z ich realizacją.

Jeżeli chodzi o termy, umowa została podpisana dopiero w wyniku powtórzonego postępowania. Miasto nie zapewniło rzetelnego przygotowania przedsięwzięcia mimo wydania na analizy i doradztwo 887 tys. zł. Przedsięwzięcie przygotowano na podstawie nieudokumentowanych i nieuzasadnionych założeń, a jego skala nie odpowiadała "Planowi Rozwoju Lokalnego Miasta Gostynina".

Dworce i szpitale na plus

Wybierając formułę koncesji na roboty budowlane term, dla realizacji tego projektu miasto nie przeprowadziło analizy porównawczej opłacalności różnych form jego realizacji. Nie dokonano nawet właściwego rozpoznania geologicznego terenów przeznaczonych pod budowę Term Gostynińskich. Tereny te z powodu bardzo wysokiego poziomu wód gruntowych wymagały palowania lub wymiany gruntu, co zwiększyło planowane koszty realizacji projektu o ok. 15 mln zł.

Z kolei wójt gminy Piecki podpisał w 2010 r. umowę koncesji na zaprojektowanie i wykonanie na koszt i ryzyko koncesjonariusza kotłowni opalanej biomasą także bez uprzedniego sporządzenia analizy i podziału ryzyka pomiędzy koncesjodawcę i koncesjonariusza. Zabrakło nawet opinii radcy prawnego urzędu.

Oprócz negatywnych w kontroli stwierdzono także pozytywne przykłady, takie jak inwestycje z udziałem partnerów prywatnych w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - dotyczące budowy fragmentów autostrady A1 i A2 (mimo że do zakończenia kontroli nie została przez Ministerstwo Infrastruktury podjęta decyzja o konkretnej formie partnerstwa) oraz w PKP SA - dotyczące dworców w Katowicach, Poznaniu i Warszawie (Warszawa Zachodnia), Starannie przygotowano także przedsięwzięcie polegające na zagospodarowaniu terenów w Sopocie. Rzetelnie prowadzono przygotowanie do realizacji przedsięwzięć dotyczących wiat przystankowych, parkingów podziemnych oraz oświetlenia ulic w urzędzie m. st. Warszawy. Także projekt szpitala w starostwie powiatowym w Żywcu, w ocenie NIK, był przygotowany prawidłowo.

Z raportu NIK wynika, że tryb wyboru partnerów prywatnych nie budził wątpliwości i co do zasady zachowano reguły konkurencyjne, które narzucają przepisy.

Ciekawe jest to, że kontrola wykazała, iż niektóre podmioty publiczne nie traktowały umów koncesji jako przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego. W konsekwencji nie stosowały ustawy o PPP w postępowaniach zmierzających do wyłonienia koncesjonariusza. NIK kwestionowała takie podejście, jeśli zawierane umowy koncesji spełniały ustawową definicję partnerstwa publiczno-prywatnego, polegały bowiem na wspólnej realizacji przedsięwzięcia z podziałem zadań i ryzyk.

Ewa Ivanova

ewa.ivanova@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/103/i02.2013.103.08800030a.802.jpg@RY2@

Marcin Bejm, adwokat Clifford Chance Janicka, Krużewski, Namiotkiewicz i Wspólnicy sp. k.

Raport NIK potwierdza, że istnieje ścisła zależność między sukcesem projektów PPP a możliwością korzystania przez podmioty publiczne z fachowej wiedzy doradczej. Ze względu na stopień skomplikowania i koszty pracy analitycznej, którą trzeba wykonać, aby rzetelnie przygotować projekt PPP i należycie zabezpieczyć interes publiczny, nie ma sensu realizować w formie PPP małych projektów. Koszty ich przygotowania będą bowiem często konsumować oszczędności związane realizacją projektu w formule PPP.

Z raportu NIK wynika, że udały się te projekty PPP, w których podmioty publiczne mogły korzystać z profesjonalnego doradztwa. Potrzebujemy w Polsce wyspecjalizowanej rządowej agendy ds. PPP, która zapewni odpowiednie wsparcie i wiedzę podmiotom publicznym chcącym realizować takie projekty. Zapewni to należytą ochronę interesu publicznego w projektach PPP, obniży koszty ich przygotowania, w tym doradztwa, oraz przyspieszy ścieżkę realizacji. Rynek PPP potrzebuje określonej przez rząd strategii rozwoju oraz stworzenia scentralizowanego systemu umożliwiającego wykorzystywanie przez sektor publiczny zasobów wiedzy z zakresu przygotowania, finansowania i realizacji projektów PPP.