Poręczenia i gwarancje udzielane przez jednostki samorządowe

Aby odpowiedzieć na pytanie: czy jednostka samorządu terytorialnego przestrzega granic dopuszczalnego zadłużenia, należy wziąć pod uwagę m.in. dane nieobjęte ewidencją w księgach rachunkowych. Dotyczy to wielkości potencjalnych spłat z tytułu udzielonych przez jednostki samorządowe gwarancji i poręczeń, którą ustala się na podstawie umów kredytowych i pożyczkowych oraz harmonogramów spłat rat i odsetek będących załącznikami do tych umów.

W myśl art. 876 par. 1 ustawy – Kodeks cywilny, przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik nie wykonał zobowiązania. Oświadczenie poręczyciela powinno być pod rygorem nieważności złożone na piśmie.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji.

Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego powinna określać m.in. wydatki bieżące przypadające do spłaty w danym roku budżetowym, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządową. Poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty.

Pod względem finansowym poręczenia i gwarancje należy traktować tak, jakby musiałyby być zapłacone, chociażby obowiązek spełnienia świadczenia w ogóle nie powstał. Z brzmienia art. 86 ustawy o finansach publicznych wyraźnie wynika, iż są one objęte zasadą uprzedniości budżetu, co oznacza, że przed ich udzieleniem konieczne jest wprowadzenie stosownych postanowień do budżetu wraz z określeniem łącznej sumy z tego tytułu w uchwale budżetowej, z uwzględnieniem limitów wynikających z art. 169 ustawy o finansach publicznych (15 proc. lub 12 proc. planowanych dochodów).

Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, czynności prawnych polegających na m.in. udzielaniu poręczeń i gwarancji dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Czynności, o których mowa, w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące udzielonych poręczeń i gwarancji, z wymienieniem podmiotów, których gwarancje i poręczenia dotyczą, należy podawać do końca maja.

15 proc. planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie mogą przekroczyć:

● spłaty rat kredytów i pożyczek, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek,

● wykup papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych,

● potencjalne spłaty kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji (art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Ograniczeń, o których mowa wyżej, nie stosuje się do poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków pochodzących z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej.

Łączna kwota długu jednostki samorząd terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 proc. wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym (art. 170 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Ponadto w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 proc. planowanych w danym roku dochodów.

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do opracowania prognozy łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i na lata następne, wynikających z planowanych i zaciągniętych zobowiązań (art. 180 ustawy o finansach publicznych). Zarząd przedstawia prognozę długu Regionalnej Izbie Obrachunkowej celem zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu samorządu do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Regionalna Izba Obrachunkowa przedstawia opinie w sprawie prawidłowości dołączonej do budżetu prognozy długu jednostki samorządowej, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów lat następnych.

Zawieranie przez jednostki samorządu terytorialnego umów, na mocy których udzielają one poręczeń cudzych długów, wymaga spełnienia przez jednostkę samorządową określonych warunków. Najważniejszym z wymogów jest podjęcie uchwały o ustaleniu maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy danej jednostki w roku budżetowym.

Organy stanowiące nie mają umocowania do podejmowania uchwał o udzieleniu poręczenia określonego długu imiennie oznaczonego podmiotu. Organ stanowiący ustala górną granicę sumy poszczególnych poręczeń i pożyczek udzielanych w roku budżetowym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czy zarząd powiatu lub województwa.

Udzielenie poręczenia określonego długu imiennie oznaczonego podmiotu przez powiat czy województwo wymaga podjęcia przez zarząd uchwały w tej sprawie, przy czym taka uchwała powinna m.in. wskazywać dwóch członków zarządu upoważnionych do udzielenia poręczenia. W gminie konieczne byłoby przyjęcie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia o udzieleniu poręczenia.

Zasadniczą kwestią jest to, na rzecz jakich podmiotów jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń. Przyjmuje się, że poręczenie musi mieć związek z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty.

I tak dla przykładu, do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Samorząd województwa wykonuje zadania m.in. w zakresie promocji i ochrony zdrowia, kultury i ochrony zabytków czy transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Dlatego też, sejmik województwa może podejmować uchwały w sprawach majątkowych województwa dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym na rzecz takich osób prawnych jak: samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury czy wojewódzkie osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych, np. wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego. Są to jednostki organizacyjne województwa, nadzorowane przez samorząd województwa.

Poręczenia mogą być również udzielane innym jednostkom samorządowym, związkom i stowarzyszeniom tych jednostek.