Właściwa realizacja projektu unijnego zabezpiecza przed cofnięciem dofinansowania

Zawarcie umowy o dotacje ze środków programów operacyjnych to tylko pierwszy poważny krok do otrzymania dofinansowania ze środków UE. Ważną sprawą jest rozliczenie się z zobowiązań, jakie wynikają z zawartej umowy, wniosku i opisu projektu, przyjętego do dofinansowania.

Co prawda, jeszcze nie są znane przypadki cofnięcia dotacji w ramach programów operacyjnych 2007-2013, bo jest jeszcze na to za wcześnie, ale w okresie aplikacji o pomoc unijną w latach 2004-2006 takie przypadki się zdarzały. W przeważającej mierze wynikały one z błędów i uchybień w przeprowadzaniu procedur przetargowych. Niekiedy zdarzały się przypadki, że podczas kontroli niektórych kosztów nie można było zaliczyć jako kwalifikowane. Wielkość niewypłaconych dotacji nie była zbyt duża, ale trzeba wziąć pod uwagę, że i budżety programów unijnych w latach ubiegłych były o wiele mniejsze niż obecnie. Groźba niewypłacenia przyznanej dotacji istnieje, jeżeli beneficjent popełni znaczące błędy, których nie da się poprawić. Odmowa wypłaty dofinansowania to środek ostateczny.

Ostateczną decyzję o wypłacie dotacji podejmuje instytucja zarządzająca (IZ) konkretnym programem operacyjnym. To ona, albo instytucja pośrednicząca (IP) w przypadku wykrycia błędów i uchybień, będzie zwracała się w określonym terminie o naprawienie wykrytych błędów. Dopiero po takim wezwaniu i braku pozytywnej reakcji ze strony np. gminy, która ma zawartą umowę o dofinansowaniu, wypłata dotacji może być cofnięta lub ulec zdecydowanemu opóźnieniu aż do wyjaśnienia sprawy i okoliczności powstania uchybień oraz ich naprawienia.

Aby uniknąć takich nieprzyjemnych sytuacji, należy przede wszystkim stosować się do wytycznych, katalogu kosztów kwalifikowanych oraz zapisów w umowie o dofinansowanie. Trzeba też pamiętać o przedstawianiu raportów z harmonogramu realizacji projektu. W razie wątpliwości trzeba pytać i oczekiwać odpowiedzi najlepiej na piśmie od przedstawicieli instytucji, z którą podpisana jest umowa o dofinansowanie.

Z organami skarbowymi należy wyjaśniać kwestie, kwalifikowalności podatku od towarów i usług. Ponadto właściwie trzeba opisać przedmiot zamówienia, tak aby kontroler nie miał wątpliwości, że określone koszty związane z realizacją projektu zostały faktycznie poniesione.

Podpisując umowę o dofinansowanie przedsięwzięcia, beneficjent pomocy unijnej zobowiązuje się jednocześnie do poddawania się kontroli w trakcie realizacji projektu. Może ona odbywać się w np. w gminie, na miejscu realizacji projektu oraz w siedzibie instytucji, z którą została zawarta umowa o dofinansowanie. Osobom z zespołu kontrolującego należy przedstawić wszystkie stosowne dokumenty związane z projektem. W przypadku odmowy poddania się kontroli lub utrudniania jej przeprowadzenia może to skutkować wypowiedzeniem umowy oraz odmową całkowitej wypłaty dotacji.

Należy pamiętać, że kontrolować inwestycji nie będą tylko instytucje związane bezpośrednio z realizowanym projektem, np. instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca. Projekt, trafność przeprowadzania przetargów i prawidłowość wydatkowania pieniędzy unijnych mogą kontrolować przedstawiciele samorządu województwa, przedstawiciele Urzędu Zamówień Publicznych, Najwyższa Izba Kontroli oraz regionalne izby obrachunkowe.

Podczas przeprowadzanych kontroli sprawdzane są:

● dokumenty i materiały finansowe i techniczne,

● poziom osiągniętych wskaźników, które zostały założone we wniosku o dofinansowanie,

● sposoby promocji projektu wraz z zamieszczeniem logo konkretnego programu operacyjnego.

Osoby z zespołu kontrolującego mają prawo wejść na teren, gdzie realizowany jest projekt, w tym do określonych budynków i pomieszczeń.

Ważny jest czas kontroli i jej miejsce. Kontrola projektu i beneficjenta może być przeprowadzona tylko w okresie realizacji przedsięwzięcia. Istnieje jednak możliwość kontroli po zrealizowaniu projektu, jeżeli niektóre okoliczności związane z przedsięwzięciem zostały np. zatajone.

Po pomyślnej dla beneficjenta kontroli na zakończenie realizacji projektu oraz po pozytywnej weryfikacji wniosku o płatność końcową można uznać, że dane przedsięwzięcie zostało pomyślnie zakończone. Po ocenie wniosku o płatność, beneficjent otrzymuje przelew środków na swoje konto.

Beneficjent pomocy unijnej musi zwracać baczną uwagę, by realizowane prace w trakcje trwania projektu były zgodne z harmonogramem i opisem projektu, a także z treścią wypełnionego wniosku o dofinansowanie. Instytucja odpowiedzialna za kontrolę i monitoring projektu może sprawdzać w zasadzie wszystko, co jest związane z przedsięwzięciem. Będą sprawdzane wydatki, które beneficjent będzie zaliczać jako koszty kwalifikowane w poszczególnych etapach prac.

Nie powinno być odstępstw od harmonogramu i samego projektu. Chyba że na terminową realizację nie pozwalają nadzwyczajne sytuacje, jak np. warunki atmosferyczne, klęski żywiołowe, nieszczęśliwy wypadek.

Liczy się rzetelność przygotowanego wniosku i wykonalność planowanego projektu. Treść wniosku o dofinansowanie składanego przez jednostki samorządu terytorialnego, tak jak w przypadku każdego innego beneficjenta, musi być zgodna z celami programu operacyjnego. Ważne jest, żeby realizacja projektu była dobrze przemyślana, również pod kątem trwałości, a planowana inwestycja była częścią szerszej wizji rozwoju danej gminy czy powiatu.

Dla przykładu, samorządy gmin wiejskich, w ramach np. Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, są bezpośrednimi beneficjentami takich działań jak: osi 3 - Odnowa i rozwój wsi i - Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej oraz - Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju osi 4 Leader.

Nadrzędnym celem wspierania rozwoju regionalnego poprzez fundusze Unii Europejskiej jest wyrównywanie istniejących dysproporcji gospodarczych i społecznych pomiędzy poszczególnymi regionami. Pomoc, co do zasady, jest kierowana, do regionów biedniejszych, borykających się z problemami społecznymi i strukturalnymi. Dlatego w gminach biedniejszych (wiejskich) procedury wypłaty dotacji mogą okazać się łatwiejsze, co nie oznacza, że błędy i uchybienia niedające się naprawić będą tolerowane.

Prawie każda inwestycja w ramach programów operacyjnych jest realizowana etapowo. Etapy te oraz rozpoczęcie i zakończenie realizacji przedsięwzięcia muszą być zgodne z harmonogramem czasowym oraz zgodnie z planem inwestycyjnym i planem wydatkowania funduszy.

Każda inwestycja lub inne przedsięwzięcie realizowane w ramach programów unijnych 2007-2013 będzie kontrolowane pod względem wydatków finansowych, ich zasadności i wielkości.

Jednostki zarządzające, pośredniczące oraz inne instytucje uprawnione do kontroli będą sprawdzały przestrzeganie prawa w trakcie realizacji przedsięwzięcia, na wszystkich etapach jego realizacji. Szczególna uwaga będzie zwracana na przestrzeganie przepisów prawa zamówień publicznych (PZP), w tym zgodności wyłonienia dostawców i usługodawców oraz podmiotów bezpośrednio realizujących prace. Zwracana będzie uwaga także na odpowiednią jakość wykonywanych robót.

Wszystkie wykonywane prace muszą mieć bezpośredni związek z realizowanym przedsięwzięciem, by osiągnąć końcowy efekt, zakładany w projekcie. Ponadto wszystkim robotom związanym z przedsięwzięciem dofinansowanym ze środków unijnych musi przyświecać główny cel, jaki został zdefiniowany w opisie projektu.

Największa odpowiedzialność spoczywa na inwestorze, czyli np. na jednostce samorządu terytorialnego. To gmina lub inna jednostka samorządu będzie odpowiadać za całość wykonania i za poszczególne etapy. Od tego m.in. zależy wypłata dofinansowania. Dlatego, choć nie jest to obowiązkowe, jednostka samorządowa, działająca jako inwestor, powinna powołać osobę lub zespół osób, które by nadzorowały i monitorowały postęp prac.

Należy pamiętać też o studium wykonalności, które obok umowy jest jednym z głównych dokumentów, który jest analizowany podczas kontroli przedsięwzięcia, kontroli inwestora oraz wykonawcy oraz podczas monitoringu. Studium powinno być tworzone na miarę posiadanego kapitału inwestycyjnego oraz na miarę potrzeb, a nie po to tylko, by umowa o dofinansowanie została zawarta.

Ostateczne nieprzyznanie dofinansowania mimo zawartej wcześniej umowy o dotacje to poważny cios dla budżetu niedoszłego beneficjenta. Sytuacja taka może zachwiać finansami gminy. Beneficjent w wyniku ostatecznego cofnięcia dofinansowania będzie musiał zwrócić wszystkie wypłacone wcześniej zaliczki i płatności transzowe.

Aby nie dopuścić do takiej sytuacji, należy aktywnie reagować na wszelkiego rodzaju zapytania, uwagi i spostrzeżenia osób, które w imieniu np. instytucji zarządzającej czy pośredniczącej będą kontrolować realizację prawidłowości przeprowadzanych prac. Najgorzej, gdy uwagi i zastrzeżenia pojawią się na zakończeniu np. inwestycji, gdy najtrudniej jest naprawić nieprawidłowości wynikające np. z użycia niewłaściwych materiałów budowlanych.

Gmina może finansować zakupy związane z realizacją projektu w różny sposób. Wkład finansowy może pochodzić zarówno ze środków własnych, jak i ze środków pozyskanych np. z emisji obligacji lub kredytu bankowego. Wkład własny może być wniesiony również w postaci obrotowych aktywów rzeczowych (towary, materiały, wyroby gotowe itp.) lub pracy osób zaangażowanych w projekt: urzędnicy, eksperci zatrudnieni przez urząd gminy, woluntariusze. Wniesienie takiego wkładu (zarówno w formie finansowej, jak i niefinansowej) podlega ewidencji w dokumentacji finansowej projektu.

W przypadku gmin finansowanie mogą zapewnić:

● wkład z wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej,

● wkład z krajowych środków publicznych, będących w dyspozycji ministra kultury i dziedzictwa narodowego w ramach Programu Promesa Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego,

● wkład z krajowych środków publicznych będących w dyspozycji ministra sportu i turystyki,

● środki budżetu jednostek samorządu terytorialnego,

● kredyty, pożyczki, emisja obligacji komunalnych, leasing komunalny.

Zaciągnięcie zobowiązania finansowego (kredyt bankowy, pożyczka) przez podmiot zobowiązany do stosowania przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych (art. 3 ust. 1 ustawy), w tym przez jednostki samorządu terytorialnego, stanowi zamówienie publiczne.

Podstawowymi trybami udzielania zamówienia publicznego są: przetarg nieograniczony i przetarg ograniczony (art. 10 ust. 1 ustawy PZP). Tym samym w przypadku tych zamówień zamawiający również będzie zobowiązany do zastosowania jednego ze wskazanych trybów przetargowych, chyba że w określonych przypadkach przepisy przewidują wyjątki.

Realizując projekt unijny, gmina, jako beneficjent pomocy, powinna zwracać szczególną uwagę, by wszystkie koszty były kwalifikowane, tj. zaliczały się do pokrycia w ramach refundacji wydatków lub w ramach zaliczek, które są przewidziane, w programach operacyjnych. Podczas realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego lub nieinwestycyjnego, które trudno było przewidzieć w trakcie tworzenia projektu i wypełniania wniosku o dofinansowanie. Z takimi sytuacjami może być problem. Takie nieprzewidziane wydatki nie będą brane pod uwagę przy wypłacie dofinansowania.

Kwalifikowane będą przede wszystkim te wydatki, które zostaną poniesione między 1 stycznia 2007 r. a 31 grudnia 2015 r. Wyjątek stanowi program Kapitał Ludzki, dla którego datą początkową jest 12 grudnia 2006 r. W momencie gdy dane koszty podlegają zasadzie pomocy publicznej, to ramy czasowe kwalifikowalności wydatków są określone w odpowiednim programie pomocowym.

- Ponadto wydatek, który kwalifikuje się do współfinansowania, musi być zgodny z postanowieniami danego programu operacyjnego, niezbędny do realizacji danego projektu i zostać poniesiony w związku z realizacją projektu w terminach jego realizacji określonych w umowie o dofinansowanie. Planowane wydatki kwalifikowane podlegają ocenie, jako jeden z elementów wniosku o dofinansowanie, zatem nie jest możliwe przedstawienie do rozliczenia wydatków wykraczających poza katalog wydatków kwalifikowanych przedstawiony we wniosku o dofinansowanie. Wydatek taki musi być również w odpowiedni sposób udokumentowany, czyli należy przedstawić fakturę lub inny dokument o równoważnej wartości dowodowej. Przez pojęcie wydatku rozumiany jest zatem wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku bankowego beneficjenta. Wyjątek stanowią m.in. odpisy amortyzacyjne oraz wkład niepieniężny - informuje Ewa Wnukowska, dyrektor Departamentu Koordynacji i Wdrażania Programów Regionalnych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Realizując projekt współfinansowany z funduszy strukturalnych, należy pamiętać o wymogach związanych z informacją i promocją projektu. Tego typu wydatki także można zaliczyć jako koszty kwalifikowane. Niektóre z projektów wymagają również przeprowadzenia audytu zewnętrznego, w zależności od zaleceń w tym zakresie instytucji zarządzającej programem operacyjnym. W zasadzie to także wydatek kwalifikowany.

Aby uniknąć przykrych niespodzianek w trakcie realizacji projektu lub po jego zakończeniu, niezbędne jest dokładne zapoznanie się z zapisami umowy o dofinansowanie projektu oraz z wytycznymi instytucji zarządzającej programem operacyjnym, które zazwyczaj ujęte są w specjalnie przez nią opracowanych podręcznikach dla beneficjentów.

Istnieją dwa pojęcia związane z kwalifikowalnością. Jest to kwalifikowalość projektu i kwalifikowalność wydatków w ramach projektu. Projekt realizowany w ramach dofinansowania z programów operacyjnych 2007-2013 jest kwalifikowany, jeżeli przy jego realizacji spełnione są takie warunki, jak:

● projekt powstał zgodnie z zasadami prawa zamówień publicznych, ma charakter proekologiczny, stosowane były zasady zdrowej konkurencji,

● projekt jest spójny z założeniami konkretnego programu operacyjnego, jego konkretnym priorytetem, działaniem i poddziałaniem,

● projekt spełnia wymogi dofinansowania funduszami strukturalnymi.

Przy realizacji przedsięwzięcia występują dwa rodzaje kosztów inwestycyjnych lub pozainwestycyjnych. Koszty inwestycyjne to wydatki związane ściśle z realizacją przedsięwzięcia, których poniesienie jest niezbędne, aby osiągnąć zakładany cel. Tego typu wydatki podlegają częściowej refundacji. Niekiedy mogą pojawić się inne koszty, tzw. niekwalifikowane. Nie podlegają one refundacji, bo według instytucji zarządzającej lub pośredniczącej określone koszty nie były niezbędne, aby osiągnąć cel przedsięwzięcia.

Kwalifikowalność projektu i wydatków jest badana przed zawarciem umowy o dofinansowaniu. Także przy wniosku o płatność inwestycja będzie sprawdzana pod względem zasadności wydatków i ich kwalifikowalności. Wszystkie koszty zachowują cechy kwalifikowalności, gdy:

● zostały poniesione zgodnie z przepisami prawa, szczególnie były zgodne z prawem zamówień publicznych,

● są udokumentowane i faktycznie zostały poniesione,

● są potwierdzone fakturami lub dokumentami o podobnych cechach dowodowych,

● są konieczne przy realizacji przedsięwzięcia.

Jednym z przyczyn cofnięcia dofinansowania może być sytuacja, gdy inwestor i wykonawca nie przestrzegali przepisów prawa ochrony środowiska. Chodzić może o nieprzestrzegane normy ekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju.

Unia Europejska przy realizacji programów operacyjnych 2007-2013 zwraca baczną uwagę na ekologię i ochronę przyrody. Jeżeli nie będą dochowane zasady, o których mowa, to wniosek o płatność może zostać odrzucony, a wypłata dotacji będzie cofnięta mimo wcześniej zawartej umowy.

Inwestycja nie może dopuścić do pogorszenia stanu środowiska. Powinna raczej przyczyniać się do jego poprawy. O ile to możliwe, inwestycja powinna poprawić stan zdrowia mieszkańców gminy. Istniejące zasoby naturalne powinny być wykorzystywane racjonalnie, oszczędnie i zgodnie z unijnymi zasadami zrównoważonego rozwoju. W przypadku gdy dojdzie do ewentualnego zanieczyszczenia środowiska, trzeba naprawić błąd i szkodę ekologiczną.

Stosowana jest przy tym żelazna zasada: zanieczyszczający płaci. O tej zasadzie muszą wiedzieć i inwestor, i główny wykonawca, jak i podwykonawcy.

Koszty, harmonogram prac oraz wszystko, co było związane z realizowanym przedsięwzięciem, będzie ponownie weryfikowane przy ocenie o płatność albo przy ocenie wniosku o wypłatę zaliczki, tak jak jest to przewidziane np. w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko.

Oceny wniosków będzie dokonywał zespół ekspertów w instytucji zarządzającej konkretnym programem operacyjnym lub instytucji pośredniczącej I lub II stopnia. Wykrycie ewentualnie nieprawidłowo zakwalifikowanych wydatków jako kosztów kwalifikowanych może doprowadzić do cofnięcia decyzji o przyznanie dotacji, przesunięcie wypłaty w czasie albo zebranie dodatkowych dokumentów zaświadczających o poniesionych kosztach.

W celu prawidłowego zakwalifikowania wniosku należy jeszcze raz przeanalizować zawartość treści umowy o dofinansowanie. Trzeba także dokładnie zapoznać się z zawartością wniosku o płatność i o zaliczkę, jeżeli beneficjent ma możliwość występowania o wypłatę tej zaliczki. Przestrzegana będzie zasada, by koszty kwalifikowane, które występowały we wniosku o dofinansowanie, były takie same, co we wniosku o płatność.

Środki unijne mogą nie trafić do beneficjenta, jeżeli zespół oceniający wniosek o płatność wykryje nieprawidłowości w realizacji przedsięwzięcia oraz stwierdzi niezgodność z postanowieniami zawartymi w umowie o dofinansowanie. Oczywiście od ostatecznej decyzji przysługuje odwołanie na drodze administracyjnej.

Przy opracowaniu dokumentów, m.in. załączników o płatność, należy pamiętać o całkowitych kosztach i nakładach inwestycyjnych. Chodzi o takie pozycje rachunkowe jak: nakłady inwestycyjne, zapotrzebowanie na kapitał i ewentualnie zmiany w zapotrzebowaniu na kapitał oraz tzw. wartość rezydualna.

Koszty tego typu to przede wszystkim nakłady finansowe i pozafinansowe, które inwestor musiał ponieść, by zrealizować zadania wynikające z konkretnego przedsięwzięcia. Do tego typu kosztów można zaliczyć: wartości prawne i niematerialne, nowe i używane wyposażenie, instalacje, nieruchomości, w tym budynki, budowle oraz grunty inwestycyjne.

Należy przy tym pamiętać, by tzw. wartość rezydualna nie pomniejszała nakładów inwestycyjnych. Powinna ona z reguły powiększać wartość przychodów netto.