Majątek komunalny powinien przynosić dochody

Do takich wniosków prowadzi dyskusja zorganizowana przez Dziennik Gazetę Prawną, która odbyła się w trakcie obrad Kongresu XX-lecia Samorządu Terytorialnego w Poznaniu.

@RY1@i02/2010/054/i02.2010.054.193.0002.001.jpg@RY2@

prof. Michał Kulesza, z Uniwersytetu Warszawskiego

W skali europejskiej polski samorząd ma dużo majątku. W porównaniu z innymi państwami został on wyposażony dość obficie, ale nierównomiernie. Jest to efekt dwóch fal transferu majątku do samorządu terytorialnego.

Pierwsza wielka fala komunalizacji majątku nastąpiła w roku 1990. Była ona bardzo obfita. Nie wszędzie, oczywiście, bo zależało to od terytorialnej lokalizacji, ale zasadniczo było tak - kto na czym siedział, to dostał. Druga fala komunalizacji nastąpiła 1 stycznia 1999 r. Ta fala była już znacznie skromniejsza, związana była wyłącznie z instytucjami użyteczności publicznej. Była ona tak skromna, że niektóre powiaty nie otrzymały wówczas nawet swoich siedzib.

Dziś sytuacja samorządów nie jest jednakowa. Mamy gminy miejskie, zwłaszcza duże, które dysponują bardzo poważnym zasobem nieruchomości gruntowych i budynkowych. Obok nich jest bardzo wiele gmin, które prawie nie posiadają majątku nieruchomego. Jeśli chodzi o pozostałe piętra systemu samorządowego, właściwie jest to prawie wyłącznie majątek administracyjny (urzędy) oraz mienie użyteczności publicznej. Warto jednak zwrócić uwagę, że nawet te gminy, które niby mają poważne zasoby majątkowe, w znacznym stopniu posiadają coś, co jest nie do ruszenia. Tą kłopotliwą pozostałością po przeszłości jest komunalny zasób mieszkaniowy. Czy to jest aktywum czy pasywum, nie wiem, ale jest to straszny garb, z którym trzeba coś zrobić, a kłopot z tym wielki, bo tam mieszkają przecież ludzie.

Kluczem jest wiedza, ile dokładnie majątku gminy posiadają, jaki to jest majątek i ile wart. Mam gdzieś w domu książkę zatytułowaną: Inwentarz majątku komunalnego miasta Łodzi, z roku bodaj 1937. To bardzo gruba książka, w której jest wszystko po kolei opisane, budynek po budynku, działka po działce, z podaniem wartości i przeznaczenia. Nie sądzę, żeby dzisiejsze polskie samorządy dysponowały spisami inwentarzowymi.

Z prawem nic nadzwyczajnego się nie dzieje. Mamy kodeks cywilny, parę ustaw, m.in. ustawę o gospodarce nieruchomościami. Najlepsza pewnie ona nie jest, ale też nic strasznie złego w niej nie widać. Są oczywiście problemy z sądami, z hipoteką. O prawie ani specjalnie nic dobrego, ani specjalnie złego moim zdaniem powiedzieć się nie da.

@RY1@i02/2010/054/i02.2010.054.193.0002.002.jpg@RY2@

Ryszard Grobelny, prezydent Poznania, prezes Związku Miast Polskich

Zgadzam się z profesorem Kuleszą, że majątku komunalnego jest dużo i że sytuacja samorządów jest zróżnicowana. Majątkiem są drogi, mosty, szkoły, urzędy, nieruchomości komercyjne, szpitale. Jak się jednak bierze pod uwagę dochód, jaki tworzy ten majątek, bilans wychodzi ujemny.

Drogi kosztują, ale nie dają dochodu, szkoły tak samo. Jest kilka elementów majątku, tak jak mieszkania, które kosztują, ale dają dochód. Per saldo bilans jest jednak ujemny.

Pytanie brzmi: co chce osiągnąć miasto. Jeżeli będzie wyprzedawało majątek, który przynosi dochód, a nie będzie poprawiało dochodowości majątku, który kosztuje, będzie miało coraz gorsze bieżące wyniki. Dlatego z tą wyprzedażą trzeba postępować ostrożnie. Majątek powinien zacząć przynosić przychody. Szkoły, drogi też powinny generować dochód. Są pod tym względem dobre przykłady i gdyby je upowszechnić, być może znalazłoby się więcej odważnych naśladowców.

Jeśli chodzi o wykorzystanie majątku, kluczowa jest odpowiedź na pytanie, do czego mają prawo władze samorządowe. Prawo i jego interpretacja zmierza ku temu, żeby samorząd mógł wykorzystywać majątek tylko i wyłącznie na cele samorządowe. W grę więc wchodzą takie zadania administracyjne i usługi publiczne, jak oświata, komunikacja. Jeśli miasto ma wodociągi, to majątek ten powinien być wydzielany i wykorzystywany na zasadach czysto gospodarczych, a więc powinien być poza samorządem.

Samorząd powinien mieć również prawo do wykorzystywania majątku nie tylko do celów administracyjnych, nie tylko do prostego czerpania dochodów, np. poprzez dzierżawę, ale również do uczestniczenia w obrocie gospodarczym. Dzisiejsza interpretacja jest taka, że miasto może kupić nieruchomość, ale tylko na cel publiczny. Jeśli cel jest gospodarczy, związany np. ze scaleniem nieruchomości, to już nie bardzo. Obrót jest więc ograniczony. W moim przekonaniu przepisy powinny jasno mówić, że miasto może to robić.

Znane są dobre przykłady, np. budowa Centrum Haffnera w Sopocie, gdzie grunty miejskie zostały wykorzystane po to, by wygenerować rozwój gospodarczy i zmienić oblicze całego fragmentu miasta. Przecież tego właśnie oczekują od władz samorządowych mieszkańcy miast, by generowały rozwój gospodarczy. A przedstawiciele władz coraz częściej mówią, że nie mogą tego robić, bo przepis prawny nie pozwala im wchodzić w obrót gospodarczy.

Najważniejsza jest praktyka stosowania przepisów, bo przepis to nie tylko twarda litera prawa, ale przede wszystkim praktyka, potem oceniana np. przez instytucje nadzoru.

@RY1@i02/2010/054/i02.2010.054.193.0002.003.jpg@RY2@

Krzysztof Iwaniuk, wójt Terespola, wiceprzewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP

Zróżnicowanie samorządów jest ogromne. Pod względem powierzchni gminy wiejskie rzeczywiście mają najwięcej majątku komunalnego, ale pod względem jego wartości już tak nie jest.

Co do konkretów - nie rozumiem chłodu ze strony agend rządowych do przekazywania gminom terenów, np. pod budownictwo mieszkaniowe. W trakcie rozmów z potencjalnymi inwestorami zagranicznymi okazuje się np., że agencja gotowa jest oddać samorządowi jedynie te tereny, których zagospodarowanie wymaga poniesienia kosztów na uzbrojenie, sobie natomiast pozostawia działki na sprzedaż. Tereny leżą odłogiem, ale samorządy, które nawet chciałyby je zagospodarować, nie są partnerami dla agencji.

Problemem jest też majątek obciążony różnymi zastrzeżeniami własnościowymi. Gdybyśmy cokolwiek z nim zrobili, będziemy, jako samorząd, stroną do wyrównywania wszelkich ewentualnych szkód. A takie sprawy ciągną się latami. Jest to problem wymagający rozwiązania ustawowego. Nierozwiązany problem reprywatyzacji hamuje często jakikolwiek rozwój.

Jako miasta postulujemy, aby w prawie pojawiło się określenie terminu, do którego można wnosić roszczenia. Dzisiaj nie jest to określone, roszczenia można więc wnosić w każdym czasie, mogą być one więc zawsze wnoszone. Nie chodzi o to, aby termin ten był bardzo nieodległy, ale żeby w ogóle istniał. Wtedy, nawet w odległym czasie, państwo i samorządy mogłyby się stać rzeczywistym dysponentem składników majątku.

@RY1@i02/2010/054/i02.2010.054.193.0002.004.jpg@RY2@

Stanisław Jurewicz, senator

Nasz projekt dotyka ustawy o gospodarce komunalnej i dwóch szczebli samorządu - powiatowego i województwa. Dziś sytuacja samorządów jest zróżnicowana nie tylko ze względu na wielkość posiadanego majątku, ale także ze względu na możliwości dysponowania nim. Gmina ryzykuje oczywiście, że wzbudzi zainteresowanie instytucji nadzorczych, ale jak będzie bardzo zdeterminowana, to może wejść w każdą spółkę. Powiat możliwości takiej nie ma. W prawie jest wyraźny zakaz przystąpienia powiatu do spółki, jeśli nie dotyczy to działalności publicznej. Trzeci szczebel samorządu - województwo - może uczestniczyć w spółkach poza sferą działalności publicznej ograniczoną jedynie do promocji, edukacji, i wydawniczej.

Nasza inicjatywa zmierza do tego, aby na płaszczyźnie prawnej dać takie same możliwości tworzenia spółek wszystkim szczeblom samorządu - gminom, powiatom i województwom.

Drugi istotny punkt tego projektu dotyczy tego, o czym mówił prezydent Grobelny, to znaczy stworzenia możliwości tworzenia spółek poza sferą działalności publicznej.

Inicjatywa senacka jest oceniana przez różne gremia jako krok we właściwym kierunku, ale jeszcze niewystarczający. Dlatego po zrównaniu praw samorządów, w zakresie możliwości tworzenia spółek, być może trzeba będzie pójść dalej w kierunku możliwości uaktywnienia majątku samorządów. W procesie legislacyjnym rząd zajmie stanowisko w tej sprawie. Myślę, że dobrą płaszczyzną do oceny inicjatywy oraz formułowania propozycji w tej dziedzinie powinna być Komisja Wspólna Rządu i Samorządu.

@RY1@i02/2010/054/i02.2010.054.193.0002.005.jpg@RY2@

Sławomir Najnigier, b. wiceprezydent Wrocławia, b. prezes Urzędu Mieszkalnictwa

Bez jasnych decyzji politycznych do przodu się nie posuniemy.

Po pierwsze, jest to kwestia reformy najmu w komunalnych zasobach mieszkaniowych. To, co mamy w tej dziedzinie, jest utrwalonym socjalizmem. Wszystkie wskaźniki pokazują, że majątek ten jest przez gminy przejadany. Gminy próbują się ratować, uciec od tego mienia poprzez dość chaotyczną prywatyzację, sprzedaż mieszkań na sztuki. Temat jest politycznie bardzo drażliwy, ale jego nierozwiązywanie niszczy cały sektor mieszkalnictwa komunalnego w małych i dużych miastach.

Drugi problem z kategorii politycznych dotyczy prawa uwłaszczeń. Mienie komunalne było traktowane jako mienie niczyje, nawet po powołaniu samorządu. Takim najbardziej spektakularnym przykładem uwłaszczeń, wbrew konstytucji, są ogródki działkowe. Tych uwłaszczeń jest coraz więcej i szykują się następne. Uważam, że to trzeba zamknąć i zastanowić się, jak z tych wszystkich uwłaszczeń wyjść, bo problem niezakończonych postępowań uwłaszczeniowych będzie narastał.

Trzecia rzecz - trzeba zamknąć sprawę reprywatyzacji i różnych roszczeń historycznych. W niektórych gminach dobry menedżer nie pomoże, tam trzeba wynająć superkancelarie prawne. Zwłaszcza w Polsce centralnej i wschodniej, gdzie proces zaboru mienia przez komunizm był bardzo duży. Warszawa jest tu szczególnym przykładem.

Czwarta rzecz - trzeba wprowadzić w planowaniu przestrzennym pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jeżeli w aglomeracji powstaje potencjalna podaż na budowę 200 tys. domków, a aglomeracja ma 1 mln mieszkańców, to nie ma najmniejszych szans, żeby kiedykolwiek te nieruchomości zostały zagospodarowane. A za tym idą zobowiązania o charakterze infrastrukturalnym.

I po piąte - trzeba wprowadzić kataster jako system ewidencji nieruchomości. Był pewien minister, który zniszczył jedną swoją wypowiedzią temat katastru, na kilkanaście lat. A tu chodzi o proste rozwiązania, które będą nie tylko źródłem informacji o tym, co jest, a co nie jest zabudowane, co jest infrastrukturą techniczną, ale przede wszystkim jest to podstawowe narzędzie pomiaru wartości. Dlaczego teraz mamy konflikty na tle naliczania opłat za użytkowanie wieczyste. Mechanizm naliczania opłat jest chory. Opiera się na jednostkowych wycenach robionych w dowolnym czasie, po dowolnym okresie przerwy. I stąd skoki opłat o kilkaset procent.

Żadna nowa ustawa nie zapewni jednak sprawności zarządzania. Nie ulegajmy złudzeniu, że wydanie ustaw natychmiast wiele zmieni. Ustawowo można dać narzędzia, ale to, czy ktoś tym widelcem czy nożem będzie się sprawnie posługiwał, to już jest sprawa umiejętności.

System jest niestabilny, wszystko jest ciągle w ruchu. Obserwując politykę wielu rządów w ostatnich 20 latach, nie umiałbym powiedzieć, jakie są polityki publiczne rządu w wielu dziedzinach, bardzo silnie dotyczących samorządu. Także w sferze majątkowej. Nie wiadomo, jak ostatecznie rozwiązana zostanie kwestia ogródków działkowych. A co z mieniem zabużańskim, z pożydowskim, poniemieckim? Nie wiadomo, czy można tam inwestować, nie wiadomo, czy można sprzedawać. Istnieje wielki zasób majątkowy, co do którego są wątpliwości. A mienie wymaga pewności obrotu.

Nie chodzi o prostą zmianę przepisów, poprawienie tej czy innej ustawy. Potrzebna jest nowa filozofia w stosunku do majątku będącego w gestii władzy publicznej, nie tylko majątku służącego celom publicznym. Jeżeli ktoś jest właścicielem, a więc np. miasto, musi wiedzieć, na czym siedzi. Może tą własnością w różny sposób rozporządzać, ale musi sprawozdawać przed mieszkańcami, którzy są poniekąd akcjonariuszami spółki zwanej miastem, co z tą własnością robi, jaki jest z tego publiczny pożytek.

Jest wreszcie strona praktyczna. Zarządzanie mieniem jest dzisiaj w Polsce bardzo ryzykowne. Wystarczy podjąć decyzję, która w niejasnym stanie prawnym komuś nie bardzo się spodoba i otwiera się droga postępowań ad personam, prowadzonych przez sporą liczbę tzw. trzyliterowych instytucji, które są jak nasi biatloniści - dużo biegają, ale słabo strzelają. Z tego wynikają dramatyczne sytuacje dla poszczególnych samorządowców. Kiedy mamy do czynienia z represywnym systemem nadzoru, podstawą zarządzania publicznego zaczyna być nie dobro wspólne, tylko strach.

Potrzebne jest zespolenie publiczne wokół polityk rozwojowych, a ja widzę zespolenie wokół szukania dziury w całym.

Jeden z podstawowych problemów polega na tym, że nie wiem. W wielu przypadkach nie wiem, czy mogę wykonać pewien ruch, czy mi nie wolno. Czy uchwała nie zostanie uchylona? Nie wiem, jak odniosą się do tego instytucje kontrolne. O ile ja jako prezydent świadomie decyduję się na podjęcie ryzyka, o tyle potwornie trudno jest mi do takiej decyzji przekonać zwykłego urzędnika. Obawiając się nadzoru, zwleka, szuka wielu zabezpieczeń, wydłuża procedurę. Jestem mimo wszystko optymistą, bo nawet w takich warunkach samorządy wiele takich decyzji podejmują.

Dobrych przykładów jest wiele. Szkoda może jedynie, że media tak niewiele o nich informują. W efekcie w odbiorze społecznym funkcjonują jedynie złe przykłady, co ma wpływ na nastawienie mieszkańców do samorządowców.

Wrócę jeszcze do aspektu prawnego, chociaż w innej dziedzinie. W przepisach prawa finansowego powinien być wprowadzony obowiązek ujmowania wszystkich kosztów nieruchomości czy kosztów majątkowych w statystyce. Jeżeli dziś jako miasto wynajmujemy szkołę od prywatnego właściciela, to ta szkoła kosztuje. Jeżeli mamy własną szkołę, to ona miasta nic nie kosztuje. A to przecież nieprawda. Ona jest często gorzej zarządzania niż prywatna, a przez to kosztuje więcej, ale my tego nie widzimy. Podobnie jest w przypadku domu opieki społecznej.

Skutek jest taki, że w tej dziedzinie nie możemy zbudować partnerstwa publiczno-prywatnego, ponieważ wówczas trzeba byłoby za tę usługę zapłacić. Skoro dziś nie płacimy (chociaż kosztuje) wydanie choćby jednej złotówki będzie pozornie droższe.

Prawda oczywiście jest jednak też taka, że samorządy nie są za bardzo zainteresowane pokazywaniem efektywności wykorzystania posiadanego majątku. Trudno jednak mówić o efektywności nie wiedząc, ile kosztuje wykonywanie różnych funkcji przez samorząd.

Wpływ działania służb trzyliterowych na paraliż zarządzania mieniem publicznym jest ewidentny. A poziom kompetencji - żenujący. Prezydentowi Wrocławia zarzucono, że przy wyborze partnera do projektu PPP nie zastosował ustawy o PPP. Pech jednak chce, że ta ustawa weszła w życie w rok po wyborze partnera. W normalnym kraju szef tej służby powinien natychmiast podać się do dymisji.

Skutki takiego działania służb są daleko idące. Miastom nie opłaca się obniżyć ceny po to, żeby sprzedać jakąś nieruchomość, nie opłaca się rozebrać ruiny, ponieważ to tworzy problem. Problemu nie ma, kiedy utrzymuje się daną nieruchomość. Wszystko dlatego, że nie ma systemu ewidencyjnego, który by pokazywał, ile kosztuje utrzymanie tego bałaganu. Przy obecnych technologiach można bardzo szybko wprowadzić czytelne systemy liczenia kosztów. Tylko najpierw trzeba tego chcieć.

Jest to właśnie jedna z tych rzeczy, w przypadku których miasta, szczególnie duże, nie powinny już czekać na to, co zrobi rząd. Nie trzeba żadnych przepisów, miasta mogą same urządzić sobie system liczenia kosztów. Nie warto czekać.

Związek Powiatów Polskich

Myśląc o stronie dochodowej budżetu jednostek samorządu terytorialnego, czas zacząć poszukiwać innych źródeł dochodów. Myślę tutaj o innych prawach majątkowych, np. o udziale w nakładach publicznych na takie media, które powstały w oparciu o mienie obywateli, członków wspólnoty samorządowej i o mienie ówczesnych jednostek administracyjnych. Myślę tu np. o opłacie przesyłowej za energię elektryczną, opłacie przesyłowej za gaz. Samorządy przekazały kiedyś swój majątek, a instytucje, które go otrzymały, teraz czerpią z niego korzyści.

Zgadzam się z wypowiedzią prof. Michała Kuleszy, że nie trzeba czekać z liczeniem kosztów, może to robić każda jednostka. Nie ma takiego zakazu. Potrzebna tylko odwaga.

prezydent Sopotu

Z perspektywy 20 lat samorządu najbardziej boję się kolejnych zmian prawa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, podstawowa w działaniu samorządu, była zmieniana kilkadziesiąt razy. A każda zmiana to koszty.

Coraz większe koszty powoduje także działanie służb. Przygotowanie w ramach PPP Centrum Haffnera kosztowało nas 200 tys. zł. Rozliczenie - dzięki m.in. służbom i dzięki temu, że rząd nic nie zrobił, by je powstrzymać - 2 mln złotych. A ingerencja instytucji kontrolnych idzie coraz dalej i obejmuje już np. ocenę celowości uchwał samorządowych. Przeciwko urzędowi marszałkowskiemu województwa pomorskiego jest prowadzone śledztwo dotyczące prywatyzacji kin. Była uchwała samorządowa, by kina sprzedać łącznie. Instytucje kontrolne tymczasem udowadniają, że kina trzeba było podzielić i sprzedawać osobno. Może i tak, ale to była decyzja samorządu województwa. Jak może instytucja kontrolna oceniać, czy radni dobrze, czy źle myśleli?

Dlatego mój apel - nie regulujmy, zostawmy wszystko jak jest. Ja jako samorządowiec nie jestem już w stanie nadążyć za ciągłymi zmianami. Zostawmy trochę samorządności.

Badanie przez organy kontrolne i nadzorcze celowości uchwał samorządu jest zaprzeczeniem tego wszystkiego, co leżało u podstaw wprowadzenia samorządu. Jest to po prostu sprzeczne z konstytucją i ustawą. Tam się mówi wyłącznie o kryterium zgodności z prawem, w niektórych aktach prawnych chodzi też o gospodarność i o rzetelność. To wszystko jest do zbadania. Natomiast badanie celowości jest poza sferą kontroli zewnętrznej.

Samorząd jest ustawowo zobowiązany do dbałości o zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, a także o rozwój lokalny czy regionalny. Musi więc zarówno ustalać cele, jak i określać samodzielnie ścieżki ich osiągania. Kwestionowanie tego prowadzi do bezprawnego zawężania swobody decyzyjnej samorządu.

I nie są to jednostkowe przypadki. Najwyższa Izba Kontroli stawia nieraz gminom zarzuty nadużycia uprawnień. Bywam proszony o opinie i okazuje się, że często zarzuty są bezpodstawne, bowiem spór dotyczy właśnie celowości. Koszty takiej zabawy są jednak nieprawdopodobne. Energia mogłaby być skierowana na znacznie bardziej pożyteczne cele.

Część przyczyn takiego stanu rzeczy leży jednak po stronie samego samorządu. Zamiast bowiem zarządzać "po staremu", środkami administracyjnymi, samorząd wdraża dziś często nowoczesne metody zarządzania, stosuje podejście biznesowe, rozumie problemy gospodarcze, które nierozłącznie wiążą się z nowoczesnym zarządzaniem i z racjonalnym wyborem publicznym. Tymczasem część biurokracji rządowej i kontrolerskiej pozostała w późnych latach 80. XX wieku. I próbuje niekiedy stosować tamte wzorce dzisiaj, w innym zupełnie, obcym jej świecie samorządu terytorialnego.

Debatę prowadził Krzysztof Bień

Zdjęcia Andrzej Szozda