Samorządy mogą zlecać zadania organizacjom pożytku publicznego

Zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych oraz współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami specjalizującymi się w tym zakresie reguluje ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej: ustawa). Zgodnie z jej przepisami działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych. Do tych organizacji zaliczają się natomiast niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustawy, w tym fundacje i stowarzyszenia.

Działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez:

● osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego;

● stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego;

● spółdzielnie socjalne;

● spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o sporcie

- które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników (art. 3 ust. 3 ustawy).

Formy współpracy

Gminy, powiaty i województwa współpracują w sferach zadań publicznych z organizacjami pozarządowymi, w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca ta może odbywać się w szczególności w formach zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych. Dopuszczalne jest również wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków oraz konsultowanie z organizacjami pozarządowymi, odpowiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Możliwe jest także tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów gminy, powiatu lub województwa.

Współpraca samorządów z organizacjami pozarządowymi powinna odbywać się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Dodatkowo organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa) obligatoryjnie uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Przekazywanie zadań publicznych jako zadań zleconych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych może mieć formy powierzania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspierania takich zadań wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie. Jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) mogą im nawet udzielać pożyczek, gwarancji, poręczeń na realizację zadań w sferze pożytku publicznego (art. 5 ust. 8 ustawy).

Konsultacja projektów prawa miejscowego

Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy organ stanowiący j.s.t. uchwala szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi podobną działalność projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Tak więc rada gminy i inne organy stanowiące posiadają wyłączną kompetencję do określenia sposobu takiej współpracy i powinny określić w szczególności jej formy, a także procedurę, w jakiej będzie się ona odbywać.

Uchwała podejmowana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie danej j.s.t., niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody pomorskiego z 13 grudnia 2010 r., NK.VI/IŁ/0911/110/10; LexPolonica nr 2779449).

Organizacje pozarządowe opiniują projekty takich aktów pod kątem ich działalności statutowej, a rady pożytku publicznego w sferze zadań publicznych, wskazanych w ustawie. Konsultacje z radą pożytku publicznego nie mogą zatem być uznane za tożsame z konsultacjami z organizacjami pozarządowymi. [Przykład 1]

Uchwalenie programu współpracy

Organ stanowiący j.s.t. ma obowiązek uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi. Do 12 marca 2010 r. przepisy nie zawierały żadnych wskazówek dotyczących sposobu jego uchwalania. Sytuację zmieniła przyjęta 22 stycznia 2010 r. nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 28, poz. 146). Wprowadziła ona przepisy przewidujące, że organ stanowiący j.s.t. ma obowiązek uchwalić roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Roczny program współpracy musi być uchwalany do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Istnieje również możliwość dodatkowego uchwalania wieloletnich programów współpracy z organizacjami pozarządowymi, w zależności od potrzeb wspólnot lokalnych. Wydłużają one horyzont planowania współpracy poza rok budżetowy, w tym także w zakresie zlecania zadań publicznych. Jednocześnie obowiązująca ustawa przewiduje możliwość tworzenia programów współpracy także przez administrację rządową na okres od roku do 5 lat. [Przykład 2]

Programy współpracy muszą określać cel główny i cele szczegółowe programu, zasady współpracy, zakres przedmiotowy, formy współpracy, zadania priorytetowe oraz system oceny i monitorowania realizacji programu. Katalog elementów programu wymienia art. 5a ust. 4 ustawy. Jak stwierdził wojewoda mazowiecki, przepis ten przewiduje możliwość rozszerzenia takiego katalogu o dodatkowe, niewymienione elementy. Nie zwalnia to jednak jednostki samorządu z konieczności uregulowania wszystkich ujętych w nim spraw. Rada gminy przy podejmowaniu uchwały dotyczącej programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, powinna przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę, niepełna jego realizacja ma bowiem istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu i w konsekwencji skutkuje nieważnością całej uchwały (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 3 marca 2011 r., znak LEX-I.4131.9.2011.MZ; www.mazowieckie.pl).

Organ wykonawczy j.s.t., nie później niż do 30 kwietnia każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu j.s.t. oraz opublikować w biuletynie informacji publicznej sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni.

Celem wprowadzenia programu współpracy przez gminy, powiaty i województwa z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego jest przede wszystkim zapewnienie efektywnego wykonywania zadań publicznych danego samorządu wynikających z przepisów prawa poprzez włączenie w ich realizację organizacji pozarządowych. Dodatkowo uchwalane przez j.s.t. programy wśród swoich celów wskazują na umacnianie w świadomości społecznej poczucia odpowiedzialności za wspólnotę lokalną, pobudzanie aktywności ukierunkowanej na zorganizowane zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności, zwiększanie udziału mieszkańców w rozwiązywaniu lokalnych problemów i efektywności działań na rzecz mieszkańców danego samorządu.

Zlecenie realizacji zadań

Gminy, powiaty i województwa muszą wspierać realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe prowadzące działalność statutową w danej dziedzinie oraz powierzają im realizację zadań publicznych. Wspieranie oraz powierzanie realizacji zadań odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania. Termin składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ukazania się ogłoszenia. Samo zaś ogłoszenie o konkursie powinno zawierać informacje o:

● rodzaju zadania;

● wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania;

● zasadach przyznawania dotacji;

● terminach i warunkach realizacji zadania;

● terminie składania ofert;

● trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert;

● zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztach, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i pozostałym podmiotom (art. 13 ust. 2 ustawy).

Informacje w ofercie

Ogłoszenie o otwartym konkursie ofert powinno znaleźć się w biuletynie informacji publicznej, w siedzibie organu administracji w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń, a także na stronie internetowej organu. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert można także zamieścić w dzienniku lub tygodniku o zasięgu ogólnopolskim, regionalnym lub lokalnym, w zależności od rodzaju zadania publicznego.

Oferta złożona w trybie konkursowym powinna zawierać informacje wskazane w art. 14 ust. 1 ustawy. Podmiot składający ofertę musi zamieścić w niej szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji, termin i miejsce jego realizacji oraz kalkulację przewidywanych kosztów. Konieczne jest także podanie informacji o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub innych podmiotów składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne, a także informacji o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego. Oferent ma również obowiązek wykazania w treści składanej oferty m.in. informacji o wysokości środków finansowych uzyskanych na realizację danego zadania z innych źródeł, jednak przepisy nie wprowadzają żadnego ograniczenia co do ich wysokości. Wysokość zaangażowanych środków finansowych na realizację zadania publicznego ma wprawdzie znaczenie przy ocenie możliwości realizacji zadania publicznego przez uprawniony podmiot, ale przeprowadzonej dopiero na etapie rozpatrywania złożonych ofert.

Podmiot składający swoją ofertę może także złożyć deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.

Dwie (lub więcej) organizacje pozarządowe działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. W takiej sytuacji powinny one wskazać, jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe, a także sposób reprezentacji podmiotów wobec organu administracji publicznej. Umowę zawartą między organizacjami pozarządowymi lub innymi podmiotami zamierzającymi zrealizować zadanie powinny one załączyć do umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego.

Jednostka samorządu rozpatruje złożone oferty na zasadach określonych w art. 15 ustawy. Powinna więc dokonać oceny możliwości realizacji zadania, przedstawionej kalkulacji kosztów, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania, a także proponowanej jakości i kwalifikacji osób, przy udziale których organizacja pozarządowa będzie je realizowała. Konieczne jest także uwzględnienie planowanych przez organizację pozarządową wkładów rzeczowych, osobowych, w tym świadczenia wolontariuszy i pracy społecznej członków. Pod uwagę brana jest również analiza i ocena zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej, która w latach poprzednich wykonywała zadania publiczne. W tym przypadku oceniana jest rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

Taka dogłębna analiza powinna być zastosowana także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia otwartego konkursu ofert została zgłoszona jedna oferta. Opiniowania złożonych ofert dokonuje specjalna komisja konkursowa, którą powołuje organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert. W skład tej komisji wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki. Natomiast do komisji konkursowej powołanej przez organ administracji rządowej wchodzą przedstawiciele tego organu. W każdym przypadku w pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których dotyczy konkurs. Mają one jednak wyłącznie głos doradczy i nie mogą decydować o wyborze podmiotu, który będzie realizował zadanie.

Realizacja umowy

Po przeprowadzeniu analizy nadesłanych ofert komisja konkursowa dokonuje wyboru podmiotu, który zrealizuje zlecone zadanie. Ważne jest to, że w otwartym konkursie ofert może zostać wybrana więcej niż jedna oferta. Po zakończeniu tego etapu niezbędne jest ogłoszenia wyników konkursu. W terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu każdy może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty (art. 15 ust. 2a - 2j ustawy).

Po ogłoszeniu wyników otwartego konkursu organ administracji publicznej zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub innymi podmiotami. Powinno to nastąpić niezwłocznie, a więc najszybciej, jak to jest możliwe. Umowa ta musi zostać zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Dodatkowo umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż pięć lat.

Określający zasadę określoności czasowej umów art. 16 ust. 3 ustawy dopuszcza możliwość zawarcia umowy o wykonanie zadania publicznego na okres przekraczający rok budżetowy, co oznacza, że także na taki sam okres może być zawarta umowa o dotację (por. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 17 stycznia 2011 r., znak BDF1/4900/118/10/3130; LexPolonica nr 2578350).

Wprowadzona w zeszłym roku możliwość zawierania umów o realizację zadań pożytku publicznego w dłuższym okresie ma umożliwić przede wszystkim lepsze wykonywanie zadań w zakresie pomocy społecznej takich, jak np.: prowadzenie domów pomocy społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, środowiskowych domów samopomocy, jak również domów dla bezdomnych. Realizacja takich zadań wymaga jednorazowo znacznego nakładu środków na rozpoczęcie realizacji zadania. Wydłużenie czasu realizacji zadania umożliwia lepsze gospodarowanie środkami na długoterminowe zadania publiczne oraz zapewnia większą stabilność realizacji zadań.

Organizacje pozarządowe oraz pozostałe podmioty, z którymi zawarto umowę na realizację zadania publicznego, muszą zobowiązać się do jego wykonania w zakresie i na zasadach określonych w umowie. Jeśli natomiast zadanie ma być realizowane przez podmioty, które złożyły wspólną ofertę, to umowa powinna wskazywać prawa i obowiązki każdej z organizacji, w tym zakres ich świadczeń składających się na realizowane zadanie (art. 16 ust. 6 - 7 ustawy).

Kontrola realizacji zadań

Po podpisaniu umowy organ administracji publicznej zlecający zadanie może przeprowadzać kontrolę i ocenę realizacji zadania. Kontrola ta powinna obejmować w szczególności stan jego realizacji, efektywność, rzetelność i jakość wykonania zadania, prawidłowość wykorzystania otrzymanych środków publicznych, czy prawidłowość prowadzonej dokumentacji z przepisami prawa i postanowieniami umowy.

Po wykonaniu umowy organizacja pozarządowa powinna złożyć sprawozdanie. Musi być ono sporządzone w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego. Ważne jest to, że okresem sprawozdawczym jest rok budżetowy. Z tego też względu organ administracji publicznej może wezwać do złożenia w roku budżetowym częściowych sprawozdań z wykonania zadania publicznego. Nie może to jednak nastąpić wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

W celu zwiększenia przejrzystości procedury wyłaniania zwycięskich ofert konkursowych, w zeszłym roku w ustawie pojawiły się kryteria, na podstawie których konkurs ofert podlega unieważnieniu (art. 18a ustawy). Organ administracji publicznej unieważnia otwarty konkurs ofert, jeżeli nie złożono żadnej oferty albo żadna ze złożonych ofert nie spełniała wymogów zawartych w ogłoszeniu. Informację o unieważnieniu otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej podaje następnie do wiadomości publicznej.

Odstąpienie od trybu konkursowego

W ubiegłym roku do ustawy wprowadzono uproszczony tryb zlecania realizacji zadań publicznych o szczególnym charakterze (art. 19a ustawy).

Na podstawie oferty realizacji zadania publicznego, organ wykonawczy j.s.t., uznając celowość realizacji tego zadania, może zlecić organizacji pozarządowej lub podmiotom prowadzącym działalność pożytku opublicznego, z pominięciem otwartego konkursu ofert, realizację zadania publicznego o charakterze lokalnym lub regionalnym, spełniającego łącznie następujące warunki:

● wysokość dofinansowania lub finansowania zadania publicznego nie przekracza kwoty 10 tys. zł;

● zadanie publiczne ma być realizowane w okresie nie dłuższym niż 90 dni.

Następnie w terminie nie dłuższym niż 7 dni roboczych od dnia wpłynięcia oferty organ wykonawczy j.s.t. musi zamieścić ofertę na okres 7 dni w BIP, w siedzibie urzędu i na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie jest robione po to, aby każdy obywatel (również w terminie 7 dni) mógł zgłosić swoje uwagi dotyczące oferty.

Po upływie terminu oraz po rozpatrzeniu ewentualnych uwag jednostka samorządu może zawrzeć niezwłocznie umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego. Łączna kwota środków przekazanych tej samej organizacji pozarządowej lub temu samemu podmiotowi w takim uproszczonym trybie nie może przekroczyć kwoty 20 000 zł w danym roku kalendarzowym. Ponadto wysokość środków nie może przekroczyć 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez współpracujące podmioty pożytku publicznego.

Omawiany tryb uproszczony tworzy alternatywny - w stosunku do istniejącej procedury otwartego konkursu ofert- tryb przekazywania środków na realizację zadań publicznych. Wpływa to w istotny sposób na szybkość procedowania, pozwala na lepszą realizację autorskich projektów zgłaszanych przez organizacje pozarządowe, a także umożliwia wykonywanie zadań nieprzewidzianych, a wymagających pilnego wykonania.

● cel główny i cele szczegółowe programu,

● zasady współpracy,

● zakres przedmiotowy,

● formy współpracy,

● priorytetowe zadania publiczne,

● okres realizacji programu,

● sposób realizacji programu,

● wysokość środków planowanych na realizację programu,

● sposób oceny realizacji programu,

● informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji,

● tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

● pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób,

● działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym,

● działalności charytatywnej,

● podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej,

● działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego,

● działalności na rzecz osób niepełnosprawnych,

● promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy,

● działalności na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn,

● działalności na rzecz osób w wieku emerytalnym,

● działalności wspomagającej rozwój techniki, wynalazczości i innowacyjności oraz rozpowszechniania i wdrażania nowych rozwiązań technicznych w praktyce gospodarczej,

● ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, turystyki i krajoznawstwa,

● upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji,

● przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym.

Rada miejska określiła szczegółowy sposób konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W uchwale znalazł się zapis, że konsultacje prowadzi się poprzez opublikowanie w biuletynie informacji publicznej urzędu miasta informacji burmistrza o rozpoczęciu konsultacji, w której wskazany jest: przedmiot konsultacji, termin i zakres konsultacji oraz jej forma. Wynikało z tego, że rada upoważniła burmistrza do określenia m.in. formy, w jakiej odbywać się będą konsultacje. Taki zapis uchwały zakwestionował wojewoda. Uznał on, że pozostawienie burmistrzowi, w akcie prawa miejscowego podejmowanym na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy, prawnej możliwości samodzielnego określenia form konsultacji z organizacjami pożytku publicznego powinno być ocenione w kategorii przekroczenia udzielonej radzie w powyższym przepisie kompetencji i stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada miejska W. na sesji 27 grudnia 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie programu współpracy miasta W. z organizacjami pozarządowymi w 2011 r. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do wojewody jako organu nadzoru 3 stycznia 2011 r. W toku badania legalności aktu organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 1 ustawy. Formalnym warunkiem uchwalenia programu współpracy jest obowiązek uchwalenia rocznego programu współpracy do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Wojewoda uznał, że niewykonanie takiego obowiązku jest jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości z przyczyn proceduralnych.

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536 z późn.zm.).