Samorządy będą musiały zmienić budżety na 2012 rok

Samorządy mają problemy z planowaniem określonych wielkości i założeń budżetowych na przyszły rok. Nie jest to sytuacja nowa. Zwłaszcza w ostatnich trzech, kryzysowych latach, planowanie dochodów i wydatków było trudną rzeczą do wykonania. W efekcie zdarzały się jednostki, które zmieniały swoje budżety niemal na każdej sesji rady miasta lub gminy.

W tym roku sytuacja jest jeszcze trudniejsza, ponieważ projekt budżetu oraz wskaźniki makroekonomiczne, na podstawie których konstruowane są budżety jednostek, zmienił już rząd. Co więcej, nie wyklucza on kolejnej zmiany w budżecie państwa w ciągu roku. Rząd oczywiście argumentuje, że wszystkiemu winne są kryzys oraz niepewna sytuacja na rynkach finansowych oraz w strefie euro. Trudno więc choćby w przybliżeniu przewidzieć, jakie będą wzrost gospodarczy, bezrobocie, inflacja oraz kurs złotego do euro i dolara. W efekcie trudno przewidzieć jakie będą dochody i wydatki budżetowe. Rząd postanowił więc działać i zaproponował zmiany, które mają zacząć obowiązywać już w trakcie przyszłego roku. Te trzy czynniki, a więc niepewność na rynkach, zmiana projektu budżetu państwa i zapowiedzi zmian ustawowych dotyczących finansów publicznych, na pewno spowodują konieczność zmian budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz wieloletnich prognoz finansowych.

Ograniczone możliwości

Samorządy mają ograniczone możliwości działania. W praktyce mają bowiem niewielkie pole do działania prewencyjnego, a więc wyprzedzającego działania na rynkach finansowych. Nie mają również praktycznych możliwości wpływu na rząd, mimo wcześniej prowadzonych rozmów w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz bezpośrednio z rządem. Dotyczy to choćby ograniczenia deficytu sektora samorządowego.

Zacznijmy jednak od rynków finansowych. Rozpiętość możliwych scenariuszy, które mogą się zrealizować w przyszłym roku, jest duża. Pokazały to trzy warianty budżetu, o których mówił Jacek Rostowski, minister finansów. We wrześniu tego roku rząd zaplanował w projekcie budżetu wzrost gospodarczy w wysokości 4 proc. PKB. Wtedy ten scenariusz wydawał się bardziej realny niż dziś. Nie oznacza to jednak, że jest w ogóle nierealny. Wielu ekonomistów oraz dane GUS pokazują, że fundamenty polskiej gospodarki są solidne, a więc mamy spory potencjał wzrostu. Co więcej, do 15 listopada, kiedy samorządy miały czas na przesłanie projektów budżetów na przyszły rok regionalnym izbom obrachunkowym oraz jednostkom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (rady gmin, miast, powiatów, sejmiki województw), założenie 4-proc. wzrostu gospodarczego wydawało się realne. Jednostki nie miały jednak wyjścia i musiały taki wariant wzrostu założyć w projektach swoich budżetów.

Dziś minister finansów twierdzi jednak, że lepiej założyć, iże wzrost PKB w przyszłym roku wyniesie nie 4, ale 2,5 proc. Co to oznacza? Prawdopodobnie mniejsze dochody, w tym podatkowe i z majątku, być może większe wydatki spowodowane wzrostem bezrobocia. Niewykluczone, że poziom inflacji będzie nadal dość wysoki (np. na obecnym poziomie, w granicach 4 - 5 proc.). Te wszystkie czynniki będą miały wpływ na sytuację finansową samorządów. Mniejsze wpływy z podatków dochodowych oznaczają mniej środków z PIT i CIT w samorządowej kasie (jednostki mają udział we wpływach z tych podatków). Wzrost cen i inflacji to większe wydatki. Z kolei utrzymujący się wysoki kurs euro i dolara oznacza wzrost kosztów transportu, co w efekcie przekłada się na ceny towarów i usług oraz wzrost kosztów obsługi zadłużenia (dotyczy to samorządów, które mają kredyty w walutach obcych).

Trzeci wariant budżetu, o którym mówił minister finansów, był wariantem recesyjnym. Został odrzucony, ponieważ był to wariant rozpadu strefy euro. Wielu ekonomistów przekonuje, że mimo różnych opinii prawdopodobieństwo takiego scenariusza jest niewielkie.

Do tych wszystkich niewiadomych rząd dokłada kolejne.

Zmiany w ustawach

Jedną z bardziej dotkliwych zmian, które będą miały wpływ na finanse i budżety jednostek samorządu terytorialnego, jest zmiana składki rentowej po stronie pracodawców. Zgodnie z propozycjami, które przedstawił rząd, zmiana ta ma zacząć obowiązywać już od lutego 2012 r. W konsekwencji wzrosną koszty działania samorządów związane z zatrudnieniem pracowników. Pojawiają się w tym zakresie różne szacunki o wielkości tego wpływu. Ryszard Grobelny, prezydent Poznania i prezes Związku Miast Polskich, twierdzi, że podwyższenie o 2 pkt proc. składki rentowej po stronie pracodawców spowoduje koszty w wysokości ok. 3 - 4 mld zł. Ministerstwo Finansów zaproponowało jednostkom samorządowym rekompensatę z tytułu podwyższenia składki w wysokości ok. 450 mln zł. Samorządy twierdzą natomiast, że środki te zdołają zrekompensować jedynie podwyższenie kosztów zatrudnienia w oświacie.

Nie ma jednak wątpliwości, że zmiana składki rentowej oznacza wzrost wydatków we wszystkich samorządach.

Kolejną zmianą ustawową, której projekt przedstawiło Ministerstwo Finansów, jest zmiana dotycząca ograniczenia deficytów sektora samorządowego. Resort uzasadnia, że jest to zmiana spowodowana przyrostem deficytów oraz zadłużenia jednostek w ostatnich latach. Podaje, że według danych ze sprawozdań za 2010 rok budżety jednostek samorządowych zamknęły się deficytem w kwocie 15 mld zł, tj. około 1 proc. PKB. W 2007 roku budżety zamknęły się nadwyżką 2,3 mld zł, w 2008 roku zanotowały deficyt w wysokości 2,6 mld zł, a w 2009 roku deficyt w wysokości 13 mld zł. W 2011 roku planowany jest jeszcze wyższy deficyt.

Prawdziwym powodem zmian jest zobowiązanie się rządu wobec Komisji Europejskiej do obniżenia deficytu całego sektora finansów publicznych (rządowego, samorządowego, ubezpieczeń społecznych) do 3 proc. PKB w 2012 r. Rząd twierdzi, że samorządy powinny uczestniczyć w tym procesie. Należy jednak zauważyć, że znakomita większość jednostek ma zadłużenie na poziomie niższym niż 60 proc. dochodów. Do dostosowania swojego zadłużenia do tego poziomu zobowiązuje jednostki obecnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych. Propozycja rządu jest więc narzuceniem na samorządy dodatkowego ograniczenia, bez względu na to, że zadłużenie całego sektora samorządowego nie przekracza nawet 35 proc., a zatem istnieje jeszcze duży dystans do poziomu 60 proc.

Zmiany w subwencjach

Jak wynika ze sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za 2010 rok, które przedstawiła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, samorządy najczęściej zmieniały swoje budżety w zeszłym roku z powodu zmian kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz budżetów innych jednostek. W przyszłym roku jednostki również powinny spodziewać się zmian kwot subwencji, co oznacza kolejny powód zmiany budżetu uchwalonego na 2012 rok .

W powyższym sprawozdaniu rada wyjaśnia również, na czym mogą polegać zmiany w uchwale budżetowej. Wymienia przede wszystkim zmiany w planach dochodów i wydatków, w tym z tytułu zmiany kwot subwencji oraz dotacji celowych. Natomiast zmiany dokonywane w budżecie to przeniesienie wydatków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej, dysponowanie rezerwami, a także inne niemające wpływu na ogólną wielkość ustalonych dochodów i wydatków oraz wyniku budżetu.

W zeszłym roku, jak czytamy dalej w dokumencie, dokonywanie zmian budżetu i w budżecie było efektem zarówno działań zewnętrznych, polegających na wprowadzaniu kwot dotacji celowych, subwencji ogólnej, środków otrzymanych ze źródeł pozabudżetowych czy też wprowadzania do budżetu wydatków finansowanych z zaciągniętych kredytów, pożyczek oraz emisji obligacji, jak i wewnętrznych, wynikających z konieczności prawidłowej realizacji budżetu oraz zapobiegania i przeciwdziałania naruszeniom dyscypliny finansów publicznych. Dotyczyło to głównie przenoszenia środków finansowych między zadaniami w paragrafach, rozdziałach i działach klasyfikacji budżetowej. Wymienione zmiany należały do najczęściej dokonywanych zmian w budżetach jednostek.

Jak wynika ze sprawozdania KR RIO, w 2010 roku liczba uchwał i zarządzeń zmieniających budżet, podjętych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) wyniosła 95 828 i była o 10,7 proc. większa niż w 2009 r. (86 570 uchwał i zarządzeń). Zmiany w budżetach były w znakomitej większości zgodne z obowiązującymi procedurami. W 2010 r. bez naruszenia prawa podjęto 97,8 proc. uchwał i zarządzeń zmieniających budżet (w 2009 roku - 97,9 proc., w 2008 roku - 98,0 proc.).

● Wprowadzenie mechanizmu ograniczania deficytu sektora samorządowego, który funkcjonowałby od 2012 r.

● Utrzymanie limitu 60 proc. długu j.s.t., z tym, że wyłączenia dla kredytów unijnych - tylko do kwoty otrzymywanej refundacji. Analogiczne wyłączenia - w art. 243 ustawy o finansach publicznych (indywidualny limit spłaty zobowiązań).

● Wprowadzenie regulacji nakładających odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w przypadku przekroczenia przez j.s.t. poziomu długu, spłaty zobowiązań lub niezachowania wyniku budżetu.

● Dodanie delegacji do wydania rozporządzenia przez ministra finansów, określającego zakres danych i objaśnień ujętych w wieloletniej prognozie finansowej oraz częstotliwość i formę przekazywania tych danych do ministra finansów.

● Zwiększenie zakresu informacji o wynik prognozowany przez samorządowe osoby prawne należące do sektora finansów publicznych.

● Zmiany uelastyczniające gospodarkę finansową.

Źródło: Uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej ustawę o finansach publicznych z 2009 r.

Łukasz Zalewski

lukasz.zalewski@infor.pl

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).