Straże gminne wymagają większego nadzoru ze strony wójta

Straże gminne (miejskie) poświęcają zbyt dużo uwagi ujawnianiu wykroczeń komunikacyjnych oraz niepokojąco często zaniedbują swoje obowiązki związane z dokumentowaniem podejmowanych działań - to główne zarzuty pod ich adresem wynikające z przedstawionego w ostatnim czasie raportu Najwyższej Izby Kontroli. Pozostałe najważniejsze uchybienia, jakich dopatrzył się NIK, dotyczyły głównie nieprzestrzegania procedur związanych z ochroną danych osobowych oraz nieprawidłowego nadzoru wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nad działalnością podległych im jednostek straży.

W ubiegłym roku NIK skontrolował 24 jednostki straży miejskich w całym kraju i ocenił ich funkcjonowanie głównie w latach 2008 - 2011. Stwierdził przy tym wiele nieprawidłowości, ale ostatecznie uznał, że działania straży gminnych (miejskich) na rzecz porządku publicznego przynoszą pożądane efekty, wpływały na poprawę bezpieczeństwa mieszkańców i ograniczenie patologii społecznych.

Podstawowym zarzutem kierowanym pod adresem skontrolowanych straży miejskich było skupienie zbyt dużej uwagi na ujawnianiu i karaniu za wykroczenia komunikacyjne przy jednoczesnej ograniczonej reakcji na inne naruszenia porządku. Strażnicy gminni zbyt mało uwagi poświęcali zachowaniom polegającym na zakłóceniu ładu i porządku na terenie ich właściwości. Nie reagowali lub reagowali z opóźnieniem na występujące przypadki naruszeń prawa. W części miejscowości problemem były nieuporządkowane posesje, dzikie wysypiska, niewłaściwe oznakowanie budynków stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa. Uwagę kontrolerów z NIK zwróciły także nieprawidłowo oznakowane miejsca do parkowania, a w miejscach, gdzie było to zrobione prawidłowo - brak reakcji na źle zapakowane pojazdy.

Jak podał NIK w latach 2005 - 2009 w 22 jednostkach nastąpił znaczny wzrost liczby ujawnionych wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu w komunikacji (z 140, 7 tys. do 412,7 tys., tj. o 193,4 proc.). Jednocześnie liczba wykroczeń ujawnionych w pozostałych przypadkach (w 21 kontrolowanych jednostkach) wzrosła zaledwie o 1,8 proc., a w stolicy spadła nawet o 53,7 proc.

Największy wzrost ujawnianych wykroczeń komunikacyjnych nastąpił w 9 jednostkach, które dysponowały fotoradarami. Przykładowo w Szczecinku, gdzie straż miejska ma takie urządzenie od 2007 r., do końca pierwszej połowy 2009 r. nastąpił wzrost rejestrowanych wykroczeń polegających na przekroczeniu prędkości o 811 proc., podczas gdy w pozostałych przypadkach było to zaledwie 48 proc.

Straż miejska została powołana do strzeżenia porządku i bezpieczeństwa na terenie miast i gmin. Wykroczenia komunikacyjne stanowią natomiast jedną z 26 kategorii czynów, do jakich ujawniania i ścigania została powołana ustawowo ta formacja. Przy dokonywaniu kontroli prędkości za pomocą fotoradarów straż gmina nie może również zapominać o obowiązku uzgadniania miejsca i czasu dokonywania pomiarów z policją. Wynika to wyraźnie z art. 129, b ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Kontrola taka może być dokonywana od 31 grudnia 2010 r. tylko na drogach gminnych, powiatowych i wojewódzkich oraz drogach krajowych w obszarze zabudowanym, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych.

NIK zwrócił także uwagę na to, że burmistrzowie i prezydencji miast kierują straże do wykonywania zadań, które nie leżą w kompetencji tej formacji, gdyż przede wszystkim wykraczają poza sferę ochrony porządku publicznego. Kontrolerzy wykryli takie przypadki w 12 miastach. Przykładowo strażnicy w Białogardzie zajmowali się, i to bez przeszkolenia, wyłapywaniem i opieką nad bezdomnymi zwierzętami. Pobierali też opłaty targowe. W Zamościu strażnicy przewozili więźniów z zakładów karnych do wykonywania prac publicznych, a w Opolu uczestniczyli w doprowadzaniu osób zatrzymanych.

Szefowie urzędów miast i gmin powinni pamiętać, że wszelkie obowiązki nakładane na straże gminne muszą mieć uzasadnienie i być wskazane w ustawie o strażach gminnych. Każde przeniesienie uprawnień, jak i nałożenie obowiązków wymaga wyraźniej podstawy prawnej. Jednocześnie nie stanowi jej art. 8 ust. 2 ustawy o strażach gminnych, który pozwala radzie gminy (miasta) na określenie struktury organizacyjnej straży.

Kolejne błędy, jakie popełniano prawie we wszystkich kontrolowanych jednostkach straży miejskich, to brak lub nieprawidłowe dokumentowanie podejmowanych czynności. Strażnicy nie zawsze dokumentowali przebieg służby i nie prowadzili prawidłowo ewidencji zgłaszanych zdarzeń. W części straży gminnych w Polsce w dalszym ciągu brakuje rejestratorów zgłoszeń telefonicznych. Przykrą konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak możliwości zweryfikowania rzetelności pracy dyżurnych straży, a nawet tego, czy straż reagowała w ogóle na prośbę o interwencję.

W wielu jednostkach nie ma dzisiaj także procedur dokumentowania i archiwizacji służby strażników miejskich. Co za tym idzie składane przez takie straże sprawdzania z wyników działań mogą być niezgodne z rzeczywistością i jednocześnie trudne do sprawdzenia (np. zaniżona lub zawyżona liczba wystawianych mandatów).

Straże gminne (miejskie), w których nie opracowano do tej pory procedur dokumentowania przebiegu służby strażników, a także archiwizacji zgłoszeń o zdarzeniach muszą jak najszybciej podjąć kroki w tym kierunku. Przykładowo po kontroli NIK prezydent Puław zobowiązał komendanta tamtejszej straży do systematycznego kontrolowania notatników służbowych strażników. Z kolei burmistrz Chodzieży opracował procedurę dokumentowania zgłaszanych interwencji o naruszeniu porządku.

Dużo uwagi w swoim raporcie NIK poświęcił nierzetelnemu ewidencjonowaniu i egzekwowaniu należności z tytułu mandatów. Zastrzeżenia dotyczyły aż 22 urzędów miast i straży. Konsekwencją zaniedbań było między innymi sporządzanie niezgodnych z prawdą sprawozdań finansowych dotyczących dochodów z mandatów. Problemem była także opieszałość w ściąganiu grzywien. We wspomnianych 22 urzędach, z należności w kwocie 33,6 mln zł z tytułu mandatów nałożonych w latach 2008 - 2009 do końca marca 2010 r. pozostało do wyegzekwowania 11,2 mln zł, czyli aż 33 proc. Kolejne błędy, które popełniali funkcjonariusze wybranych jednostek, dotyczyły wszczynania egzekucji przez osoby nieuprawnione, spóźnionego przesłania tytułów wykonawczych do organów egzekucyjnych i niewykorzystywania uprawnień wierzyciela do informowania o sposobie załatwiania wniosków egzekucyjnych.

Duży problem stanowiło również przedawnienie należności z tytułu grzywien. W latach 2008 - 2009 odpisano z tego powodu z ewidencji księgowej 21 urzędów łącznie 13,8 mln zł. Chodziło o mandaty wystawione przed 2007 rokiem. Najczęstszym powodem opóźnionego wystawiania tytułów egzekucyjnych była konieczność ustalenia lub potwierdzenia danych osobowych sprawcy. To z kolei skutkowało przeciągającymi się postępowaniami wyjaśniającymi. Powodem były także braki kadrowe i duża ilość pracy związana ze wzrostem liczby wystawianych mandatów.

Zwłoka w egzekwowaniu niezapłaconych grzywien wiąże się z uszczupleniem dochodów budżetów gmin i miast. Chociaż obowiązujące przepisy nie nakładają na jednostki samorządu terminu na wystawienie tytułów wykonawczych, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby takie zostały określone w ramach uregulowań wewnętrznych. Na wzrost skuteczności wpłacania należnych grzywien wpływa również wysyłanie monitów do osób ukaranych mandatem.

Obowiązki wierzyciela w zakresie ściągania należności z mandatów określa ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Przewiduje ona, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków polegających na uiszczeniu grzywny jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem takiego obowiązku uiszczenia grzywny. Z kolei przepisy wykonawcze rządowego rozporządzenia z 9 grudnia 1994 r. określającego sposób dokumentacji i ewidencji grzywien w postępowaniu mandatowym przewidują wprost, że urzędy gmin mają obowiązek ewidencjonować wpływy i należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego, zgodnie z przepisami o zasadach prowadzenia rachunkowości.

Prezydent miasta, burmistrz lub wójt nie może więc zlecać ewidencjonowania i prowadzenia windykacji zaległych grzywien komendantom straży miejskich funkcjonujących jako odrębne jednostki organizacyjne. Dzieje się tak, gdyż straż miejska ani jej komendant nie jest organem egzekucyjnym. Nie może być zatem upoważniona do wystawania i podpisywania tytułów wykonawczych wszczynających egzekucję administracyjną. Podobnie będzie w przypadku przekazania uprawnień do umarzania grzywien, odraczania i rozkładania ich na raty. Takie ulgi mogą stosować wyłącznie prezydencji miast, burmistrzowie i wójtowie lub upoważnieni przez nich pracownicy.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 3 lutego 2010 r., (III SA/Łd 547/2009, LexPolonica nr 2238272), konsekwencją uznania, iż komendant straży miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, jest to, iż nie jest on także wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym nie jest to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku zapłaty kary porządkowej, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.

Zdecydowana część kontrolowanych jednostek miała problemy z bezpiecznym przetwarzaniem danych osobowych sprawców ujawnionych przez nich wykroczeń, co naruszało poszanowanie prywatności tych osób. NIK ujawnił, że aż w 19 strażach w sposób nielegalny i z naruszeniem ustawowych przepisów przetwarzano zarówno dane osobowe uzyskane podczas prowadzonych postępowań, jak i dane osobowe z rejestratorów, ewidencji i zbiorów (np. PESEL, CEPIK), do których straże posiadały dostęp.

Podstawowym błędem było przetwarzanie zbiorów danych osobowych bez ich uprzedniego zarejestrowania u generalnego inspektora ochrony danych osobowych. W niektórych strażach gminnych nie ustalono sposobu przetwarzania takich chronionych informacji, a zajmowali się tym pracownicy, którzy nie przeszli odpowiednich szkoleń i nie posiadali potrzebnych upoważnień.

Zgodnie z art. 40 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) administrator danych osobowych (którym jest również straż miejska) ma obowiązek zgłoszenia zbioru danych do rejestracji generalnemu inspektorowi (np. zbiór obejmujący dane osób, którym udzielono pouczeń lub nałożono na nie mandat). Zaniechanie tego obowiązku wiąże się z poważnymi konsekwencjami. Zgodnie z art. 53 ustawy o ochronie danych osobowych każdy, kto będąc do tego obowiązany, nie zgłasza do rejestracji zbioru danych, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Przestępstwo to może być popełnione tylko umyślnie. Jest natomiast ścigane z urzędu i nie wymaga złożenia wniosku o ściganie przez generalnego inspektora ochrony danych osobowych lub innych podmiotów.

Ponadto straże gminne są zobowiązane do prowadzenia dokumentacji opisującej sposób przetwarzania danych oraz środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną. Komendant straży powinien w szczególności zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Dlatego w każdej straży powinna zostać określona polityka bezpieczeństwa i instrukcja zarządzania danymi. Do przetwarzania danych mogą poza tym zostać dopuszczeni jedynie pracownicy, którzy posiadają upoważnienia administratora danych.

Ustawa o strażach gminnych przekazuje nadzór nad działalnością straży wójtom, burmistrzom (prezydentom miasta). W ściśle określonym zakresie sprawuje go także przy pomocy komendanta wojewódzkiego (stołecznego) policji wojewoda (m.in. wykonywania uprawnień strażników i legalność użycia broni palnej bojowej oraz środków przymusu bezpośredniego). Ustawa nie wskazuje jednak sposobu, w jaki szefowie urzędów miast i gmin mają wykonywać takie obowiązki, pozostawiając im w tym zakresie pewną dowolność.

Jak wynika z raportu NIK, wszystkie kontrolowane urzędy miast dopuściły się uchybień w zakresie sprawowania nadzoru nad funkcjonowaniem podległych im straży miejskich. Najczęściej spotykanym błędem było to, że w regulaminach organizacyjnych nie określono komórek i stanowisk odpowiedzialnych za nadzór nad strażami. Rzeczywisty nadzór obejmował jedynie spotkania z komendantami podległych straży, przyjmowania wyników z prowadzonej działalności, sporządzania okresowych ocen pracy komendanta i kontroli wydatków.

Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast nie mogą ograniczać się to takich form nadzoru. W jednostkach straży powinny być przeprowadzane kontrole bieżące i okresowe. Szef urzędu powinien dokonywać również analiz działalności straży w zakresie zadań statutowych, gospodarki finansowej i gospodarowania powierzonym mieniem. Kontrola podległej straży nie może polegać na codziennym kontaktach burmistrza z komendantem. W każdym samorządzie posiadającym straż gminną powinny zostać opracowane szczegółowe zasady prowadzenia nadzoru nad funkcjonowaniem straży i formy jego dokumentowania.

NIK nie ograniczył się tylko do wytknięcia błędów popełnianych przez straże gminne, ale uwypuklił także sfery działalności straży miejskich, które przynosiły dobre efekty. Urząd co do zasady pozytywnie ocenił warunki organizacyjne i techniczne funkcjonowania straży. Jedynymi uwagami zgłoszonymi w tym zakresie był brak całodobowego systemu ochrony porządku publicznego w połowie sprawdzanych jednostek, które były czynne od 8 do 16 godzin na dobę. W niektórych budynkach straży brakowało też rejestratorów telefonicznych.

Pozytywnie została oceniona także współpraca straży miejskich z policją i jednostkami rządowymi i pozarządowymi w zakresie realizacji programów ograniczania patologii społecznych i zadań z zakresu porządku publicznego i czystości w miastach. Przykładowo, lubelscy samorządowcy zobowiązali swoją straż miejską do współdziałania w realizowanych przez policję programach prewencyjnych takich jak, np. "Razem przeciw przemocy", " Bezpieczna taksówka" czy "Puste ławki - STOP". W stolicy co roku jest realizowanych tysiące wspólnych patroli na terenie szkół. Z kolei strażnicy miejscy ze Starogardu Szczecińskiego przeprowadzili wiele zajęć szkolnych z zakresu bezpieczeństwa poruszania się po drogach, czy też uczyli dzieci jak zachowywać się w razie napotkania agresywnego psa.

Współpraca straży gminnych z policją nie zależy od ich uznania. Jest to obowiązek, który powstaje w chwili utworzenia straży gminnej i przekazania uchwały powołującej straż właściwemu terytorialnie komendantowi wojewódzkiemu policji. Komendanci straży i komendanci jednostek organizacyjnych policji muszą realizować współpracę w szczególności przez okresowe spotkania w celu dokonywania ocen zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz porządku i bezpieczeństwa publicznego, a także wytyczania wspólnych zadań, organizowanie odpraw w przypadku konieczności podjęcia wspólnych zadań i wyznaczenie strażników gminnych i policjantów do utrzymywania bieżących kontaktów. Spotkania powinny odbywać się nie rzadziej niż raz na kwartał. Co ważne, komendanci straży oraz właściwi terytorialnie komendanci policji mają obowiązek przekazywać właściwemu terytorialnie komendantowi wojewódzkiemu (stołecznemu) policji do 31 stycznia każdego roku wspólne informacje o współpracy między tymi formacjami. Zbiorcze informacje z obszaru województwa komendant wojewódzki policji składa do końca lutego każdego roku wojewodzie.

Przeprowadzone kontrole w jednostkach straży miejskich ujawniły nie tylko wiele nieprawidłowości wymagających reakcji ze strony szefów jednostek samorządowych, komendantów straży i komendantów wojewódzkich policji, ale również zmian w obowiązującym prawie. NIK zwrócił się do ministra spraw wewnętrznych i administracji z prośbą o rozważenie potrzeby działań zmierzających do zmian w zakresie rozwiązań ustawowych. Z uwagi na to, że w części miejscowości zdarza się, że ewidencjonowaniem i egzekwowaniem należności z mandatów zajmują się straże. Są to dochody miast (gmin), dlatego organem właściwym w tym zakresie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Popełniane w tym zakresie błędy zrodziły, w ocenie NIK, potrzebę jednoznacznego określenia podmiotów zobowiązanych do ewidencjonowania i egzekwowania należności z tytuły grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych oraz sprecyzowania ewentualnej możliwości delegowania uprawnień wierzyciela tych należności na rzecz innych podmiotów.

Do zadań straży należą w szczególności:

● ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych,

● czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego - w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym,

● kontrola publicznego transportu zbiorowego - w zakresie określonym w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym,

● współdziałanie w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń,

● zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych takim zdarzeniem przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów, do momentu przybycia właściwych służb, a także ustalenie, w miarę możliwości, świadków zdarzenia,

● ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej,

● współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych,

● doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania,

● informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń,

● inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi,

● konwojowanie dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy.

Działania, jakie zleciła wykonać Najwyższa Izba Kontroli:

1. Prezydentom miast:

● prowadzenie systematycznego nadzoru nad realizacją zadań przez straże, w tym w formie okresowych kontroli i udokumentowanych analiz,

● ewidencjonowanie oraz właściwe egzekwowanie należnych dochodów z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi,

● zaniechanie powierzania strażom zadań należących do kompetencji innych organów i wykraczających poza zakres ochrony porządku publicznego.

2. Komendantom straży miejskich:

● poprawę reagowania strażników miejskich na występujące zakłócenia porządku publicznego,

● ustalenie i przestrzeganie procedur dokumentowania działań straży miejskich,

● wzmożenie nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami mandatowymi,

● zapewnienie bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych.

3. Komendantom wojewódzkim policji:

● zwiększenie liczby kontroli przeprowadzanych w strażach i egzekwowanie wykonania zaleceń pokontrolnych.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym w lipcu 2009 r. wojewoda mazowiecki stwierdził nieważność zmiany dokonanej przez Radę Miejską w Wołominie dokonanej w Regulaminie Organizacyjnym Straży Miejskiej (znak LEX.I.0911/62/09). Polegała ona na nałożeniu na nią obowiązku wykonywania czynności związanych z ewidencją i windykacją grzywien za wykroczenia nakładane w postępowaniu mandatowym. Wojewoda podkreślił, że straż gminna miejska jako jednostka organizacyjna gminy, która nie została ujęta w strukturze urzędu gminy, nie może prowadzić ewidencji wpływów i należności z tytułu takich grzywien. Rada gminy (miasta) nie ma ponadto kompetencji do powierzenia jej wskazanych zadań.

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. nr 123, poz. 779 z późn. zm.).

Informacja Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli funkcjonowania straży gminnych (miejskich) znak LSZ-4101-02-02/2010.