Stanowienie czy tylko opiniowanie

Warszawa, będąc stolicą kraju, jest miastem wyjątkowym. Ten szczególny status znajduje swoje odzwierciedlenie również w prawie. Warszawa jako jedyna gmina w kraju ma własną ustawę regulującą jej specyficzny ustrój wewnętrzny. Dziesięć lat obowiązywania regulacji pokazało, że nie są one doskonałe, wręcz przeciwnie - rodzą wiele problemów. Szczególnie jeśli chodzi o funkcjonujące w ramach jej granic jednostki pomocnicze - dzielnice.

W zwykłych gminach powołuje je rada w swojej uchwale. To ona określa zakres działania jednostki, jej wewnętrzną organizację i organy, a także statut. Gminni radni decydują więc, ile władzy - najczęściej opiniodawczo-doradczej - przekazać sołectwom czy osiedlom. Pragną dać im więcej kompetencji - dają. Chcąc jakieś uprawnienie odebrać - zabierają. Jednostki pomocnicze są tego świadome, dzięki czemu znają swoje miejsce w szeregu. Wiedzą, że siła ich przebicia tkwi w merytorycznej argumentacji. Jeśli chcą coś osiągnąć, muszą po prostu do swojego pomysłu przekonać władze gminy, logicznie go uzasadniając. Jednocześnie mają w tyle głowy przestrogę, że gmina nie musi nawet w najmniejszym stopniu ich sugestii zaakceptować. Taki mechanizm się sprawdza, a działanie jednostek pomocniczych rzeczywiście ma sens, bo wnosi coś wartościowego w życie całej wspólnoty.

Inaczej jest w stolicy, co w dużym stopniu wynika z ułomności ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r., nr 41, poz. 361 ze zm.). Wprowadziła ona obligatoryjny podział miasta na dzielnice. Jednocześnie określiła sposób powoływania organów tych jednostek oraz ogólny zarys ich kompetencji, który ustala, jakie uprawnienia muszą przekazać dzielnicom centralne władze miasta w nadawanych im statutach. Taka konstrukcja prawna sprawia, że warszawscy decydenci nie mogą ukształtować jednostek pomocniczych w pełni według swojej wizji. To w połączeniu z faktem, że radni dzielnic są wybierani w wyborach powszechnych, daje im poczucie siły.

Dosyć złudne, bo kompetencje dzielnic, na które wskazuje ustawa warszawska, mają głównie charakter wykonawczy. Bo jak zaklasyfikować zadanie utrzymywania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych, utrzymywanie placówek oświaty, a także zieleni i dróg oraz wykonywanie zadań z zakresu ochrony zdrowia? Z kolei w statutach poszczególnych dzielnic (we wszystkich są do siebie bliźniaczo podobne) sformułowanie, że miejscowe rady coś "stanowią", co prawda się pojawia, ale - jak słusznie zauważył ostatnio prof. Lech Królikowski - ani razu nie pada w kontekście władczych kompetencji. W dziesięcioletniej praktyce nowego ustroju miasta pojęcie "stanowi" jest traktowane jako synonim możliwości opiniowania różnych rzeczy dla rady miasta.

Zestawienie powyższych dwóch faktów wskazuje, że w stolicy dzielnice niewiele mogą, ale ich radni i burmistrzowie nie potrafią tego zaakceptować. Uważają, że władze miasta po prostu muszą ich słuchać, bo "tak należy", skoro o ich istnieniu wspomina odrębna ustawa. To zaś prowadzi do tego, że na przestrzeni lat w dzielnicach, w których rządzą członkowie innych ugrupowań niż w stołecznym ratuszu, siłę argumentacji zastępują polityczne waśnie. Do rzadkości nie należą również niedopuszczalne sytuacje, w których opozycyjni burmistrzowie wdają się w publiczne spory z prezydentem miasta, choć w praktyce ci pierwsi są jedynie podwładnymi tego drugiego.

Przykład stolicy pokazuje, jak patologiczna może być sytuacja, w której jednostki pomocnicze zatracają sens swojego istnienia.

W statutach poszczególnych dzielnic Warszawy, które są do siebie bliźniaczo podobne, sformułowanie, że miejscowe rady coś "stanowią", co prawda się pojawia, ale ani razu nie pada w kontekście władczych kompetencji

@RY1@i02/2012/241/i02.2012.241.08800020a.802.jpg@RY2@

Piotr Pieńkosz

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl