Najlepsze państwo to państwo zdecentralizowane

Współczesne państwo powinno kierować się przede wszystkim tym, aby jak najlepiej służyć obywatelom i zaspokajać ich potrzeby. A ten cel najpełniej jest realizowany przy zastosowaniu modelu decentralizacji administracji rządowej. Prawnicy wskazują, że aby państwo sprawniej działało, administracja rządowa powinna przekazywać samorządom więcej kompetencji.

- Z decentralizacją jednak od zawsze są problemy. Jaka bowiem by nie była koalicja rządząca, to nie chce oddawać swoich kompetencji do tzw. terenu, czyli gmin, miast - zauważa prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista i administratywista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej. Podkreśla, że najlepsze państwo to państwo zdecentralizowane.

- Nie potrzebujemy silnej administracji rządowej na szczeblu centralnym. Silny powinien być samorząd terytorialny - dodaje.

Zalety tego sposobu organizacji aparatu administracyjnego dostrzega również dr Mariusz Sagan ze Szkoły Głównej Handlowej. Jego zdaniem decentralizacji władzy powinno przede wszystkim towarzyszyć dodatkowe wsparcie finansowo-instytucjonalne dla regionów słabiej rozwiniętych bądź przechodzących restrukturyzację ekonomiczną. Ekspert wskazuje, że pozytywne skutki decentralizacji przeważają zdecydowanie nad negatywnymi.

Decentralizacja wyzwoliła pozytywne zjawisko konkurowania miast i regionów między sobą. To usprawnia np. procesy zarządzania w miastach, którym zależy na pozytywnym wizerunku na zewnątrz, bo wtedy są w stanie pozyskiwać nowych mieszkańców, studentów, przedsiębiorców itp. Jednym z najlepszych przykładów wpływu decentralizacji na stymulowanie zmian w miastach jest konkurs o tytuł Europejskiej Stolicy Kultury 2016. Wygrał go Wrocław. I to w tym mieście odbędą się imprezy kulturalne na poziomie europejskim. Jednak sama rywalizacja wyzwoliła niezmiernie dużą energię społeczną oraz zbudowała potencjał kultury w miastach starających się o ten tytuł.

Co można scedować

Przeniesienie pewnej części uprawnień i odpowiedzialności władzy publicznej z organów władzy państwowej do samorządowej gwarantuje art. 15 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Zasadniczy podział terytorialny państwa uzasadniony więziami społecznymi, gospodarczymi czy też kulturowymi, a także zapewniający jednostkom terytorialnym wykonywanie zadań publicznych, określa ustawa. Problem jednak w tym, że jak wskazują eksperci, wciąż zbyt mało kompetencji przekazywanych jest samorządom, co przekłada się na jakość wykonywanych przez nie zadań.

O zasadniczej roli samorządu terytorialnego mówi art. 16 Konstytucji RP. Jest to sprawowanie władzy publicznej i wykonywanie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność wskazanych ustawą zadań publicznych. Oznacza to, że funkcjonowanie samorządu jest zależne od woli prawodawcy.

Samodzielność samorządu nie jest równoznaczna z całkowitym uniezależnieniem go od państwa. Należy pamiętać o tym, że decentralizacja to nie autonomia. Decentralizacja dotyczy nie tyle stanowienia prawa, ile jego wykonywania. W administracji zdecentralizowanej organy wyższego rzędu nadzorują działalność organu niższego, ale nim nie kierują. Przede wszystkim razem z przekazaniem samorządowi zadań i kompetencji powinny zostać także przekazane środki umożliwiające ich realizację. Decentralizacja finansów publicznych funkcjonuje tak jak przekazanie zadań. Przesunięcie środków finansowych do dysponowania przez podmioty niższych szczebli zapewni efektywne ich wydatkowanie.

- Administracja rządowa ma tendencję do marnowania środków publicznych - przyznaje prof. Marek Chmaj. Jego zdaniem w zasadach funkcjonowania administracji potrzebne są zmiany. - Powinno być jak najmniej ministerstw. Wystarczy ich tak naprawdę pięć lub sześć. To, że mamy Ministerstwo Pracy, nie oznacza, że pracy przybywa, a Ministerstwo Zdrowia też nikogo nie uzdrowi - tłumaczy. Jego zdaniem należy zweryfikować choćby kompetencje wojewodów, którzy mają sporo uprawnień. - Kierują dziś administracją zespoloną w terenie, ale ich kompetencje z powodzeniem mogliby przejąć marszałkowie województwa. Oni lepiej dysponowaliby tymi środkami. Można więc ich kompetencje przekazać do samorządów, np. reprezentację Skarbu Państwa, kierowanie zespoloną administracją rządową - proponuje prof. Chmaj.

Lepiej lokalnie

Decentralizacja administracji publicznej zapewnia lepsze wykonanie zadań powierzonych samorządom. Można wymienić następujące zalety takiego rozwiązania:

- poprzez samodzielne wykonywanie zadań samorządy mają większy wpływ na kształtowanie regionu,

- umocnienie więzi społecznych,

- społeczność lokalna jest motywowana do aktywnego wspierania działań samorządu,

- demokratyzacja.

Prawnicy nie mają wątpliwości, że decentralizacja władzy ma wiele zalet, a zwiększenie przepływu zadań od administracji rządowej do samorządowej przyniosłoby kolejne korzyści. Nie sposób jednak nie wspomnieć o zagrożeniach za tym idących. Jednym z nich mogą być zachowania o zabarwieniu anarchicznym. Dlatego rolą ustawodawcy jest zagwarantowanie spójnego prawa, które chroniłoby przed takimi niebezpieczeństwami. Przekazanie dalszej władzy powinno zostać również odpowiednio przemyślane. Istnieje bowiem ryzyko przesunięcia kompetencji w ręce grup, które nie będą w stanie sprawnie i efektywnie korzystać z uprawnień i wydatkować przekazane środki finansowe. Niezbędna jest więc kontrola ze strony opinii publicznej i państwa.

Nie zawsze spójnie

Wśród zagrożeń można wymienić:

wzbytnie zwiększenie nacisku na interesy lokalne,

wbrak spójności aparatu samorządowego,

wpodejmowanie wyłącznie takich działań, które mają zyskać przychylność wyborców.

Jednak prawnicy wskazują, że dalej postępująca decentralizacja to krok w kierunku unowocześnienia państwa (patrz opinia).

- Pozwala odciążyć administrację rządową, bo nie musi wykonywać zadań, które sprawniej zostaną zrealizowane w terenie. Może więc poświęcić się rozwiązywaniu problemów ogólnych - pointuje prof. Chmaj.

Zasadę decentralizacji wielokrotnie analizował i objął ochroną Trybunał Konstytucyjny (wyroki: sygn. akt K 14/93, sygn. akt K 7/95, sygn. akt K 38/97). W tym ostatnim orzeczeniu sąd konstytucyjny wskazał, że zasada decentralizacji dotyczy organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samorządu terytorialnego.

Jednak poglądy TK na problem decentralizacji nie są jednoznaczne. "Z jednej strony można w orzecznictwie - na poziomie abstrakcyjnym - znaleźć wszystkie, dosłownie wszystkie wartości decentralizacji, samodzielności gminy, zasady pomocniczości itp. Z drugiej strony TK nie rozumie, że skuteczna ochrona samodzielności samorządu stanowi działanie na rzecz rozwoju, należy więc ją chronić i wspierać, a nie przykrawać do ubiegłowiecznej sztancy" - analizował poglądy TK na temat decentralizacji prof. Michał Kulesza.

Obecnie samorząd na świecie stanowi najważniejszą rozwiniętą formę przedsiębiorczości publicznej. Eksperci nie mają wątpliwości, że w tym kierunku Polska powinna podążać, ale bez zmiany świadomości elit politycznych do tego nie dojdziemy.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/152/i02.2013.152.08800040a.802.jpg@RY2@

Michał Paprocki radca prawny

Decentralizacja tak, ale racjonalna. W państwie, jak w rodzinie, część decyzji powinna być podejmowana wspólnie, zgodnie z określoną hierarchią, część decyzji winna być zaś podejmowana samodzielnie przez jej członków. Tylko wtedy organizm będzie efektywny i zdrowy. W czasie popularności przedrostka "de" - deregulacji, dezubekizacji - rozważamy sens decentralizacji oraz jej racjonalne granice.

Zgodnie z art. 15 Konstytucji RP ustrój terytorialny Polski zapewnia decentralizację władzy publicznej. Uwalniamy w ten sposób władze centralne od spraw, które mogą być lokalnie załatwione efektywniej, skuteczniej, jednocześnie pozwalając im skoncentrować się na swojej podstawowej funkcji.

Z punktu widzenia jakości organizacji ważna jest równowaga działań centralizacyjnych i decentralizacyjnych. Pewne obszary powinny pozostać w kompetencji organów centralnych - i nie chodzi tylko o bezpieczeństwo wewnętrzne państwa i porządek publiczny, obronność kraju czy politykę budżetową państwa. Istnieje, w mojej ocenie, możliwość zbyt dużej decentralizacji. To dotyczy każdej administracji i każdej organizacji. Można wylać dziecko z kąpielą. Skrajna decentralizacja może prowadzić do dezintegracji, czyli braku wspólnych celów, obniżenia efektywności poprzez powielanie określonych funkcji w państwie oraz do zakłócenia równowagi rozwoju - zgodnie z efektem św. Mateusza i biblijnym "albowiem wszelkiemu mającemu będzie dano, i obfitować będzie, a temu, który nie ma, i to, co się zda mieć, będzie wzięto od niego". Decyzje odnośnie do polityki w tym zakresie wymagają rzeczywistej analizy zysków i strat. Należy więc zachować równowagę. Wszelkie podejmowane działania decentralizacyjne wymagają również konsekwencji, muszą uwzględniać poziom przygotowania jednostek niższego stopnia. Mimo słusznych założeń zniwe-czymy każdą decentralizację, jeżeli przekazując kompetencje, nie zadbamy o zapewnienie odpowiednich środków i tożsamego uprawnienia do zarządzania nimi. Lokalna, samorządna władza wymaga lokalnych, samodzielnie zarządzanych środków. Fikcją jest przekazywanie kompetencji, a następnie wpływanie na treść podejmowanej decyzji przez większą lub mniejszą alokację środków. Nadmierne odchylenie od równowagi, czyli skrajna decentralizacja, może jednak prowadzić do stanu dezorganizacji państwa.