Rząd a samorząd i pustki w kasie

Czy zmiany w przepisach wprowadzone w ostatnich latach odbiły się ujemnie na dochodach jednostek samorządu terytorialnego?

@RY1@i02/2013/088/i02.2013.088.088000200.803.jpg@RY2@

Wiesława Dróżdż, rzecznik prasowy ministra finansów

Analiza aktów prawnych wprowadzonych w ostatnich latach nie potwierdza, że zmiany w prawie jedynie ograniczały dochody jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że w latach 2005-2011 wprowadzono również takie zmiany w prawie, które przyczyniły się do zwiększenia dochodów samorządów, mimo że nie przekazano im nowych zadań. Do takich regulacji należą m.in. ustawa o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, która wprowadziła zmiany zasad amortyzacji (dla j.s.t. plus 157,3 mln zł), czy ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów, która zawiera wiele zmian zwiększających wpływy podatkowe j.s.t. z tytułu udziału w podatkach PIT i CIT (dla j.s.t. plus 349,6 mln zł).

@RY1@i02/2013/088/i02.2013.088.088000200.804.jpg@RY2@

Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich

Obowiązująca ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach j.s.t. (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 z późn. zm.) została uchwalona na podstawie przeprowadzonych wówczas symulacji, opartych o konkretne założenia. A te były takie, że część tzw. pieniędzy znaczonych, jakie otrzymywały samorządy, przeszła do PIT jako udział. Wyliczenia zgodne z tymi założeniami zrobiono jednak według ówczesnego poziomu wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych. Tymczasem nastąpiły zmiany w przepisach, zwłaszcza dotyczących podatku PIT. Spowodowały one zasadnicze odejście od wcześniejszych założeń. Rząd tę utratę dochodów sobie zrekompensował, podnosząc VAT, akcyzę czy wprowadzając podatek od kopalin. Dla nas wzrost VAT spowodował dodatkowe koszty, bo więcej musimy wydawać na komunikację miejską i płacić wyższy o 1 punkt procentowy VAT. Okazało się, że udział we wpływach budżetu państwa z podatku PIT nie ma żadnych atrybutów dochodu własnego, a ustawodawca nie bierze pod uwagę wcześniejszych ustaleń. Zmiany te dodatkowo spowodowały narastające problemy w funkcjonowaniu systemu wyrównawczego.

Czy samorządy tylko korzystają ze środków wspólnotowych, nie partycypując w ogóle w kosztach członkostwa w Unii Europejskiej?

Jednostki samorządu terytorialnego otrzymują środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych przez te jednostki, jednocześnie nie partycypując w kosztach członkostwa w UE. Składka członkowska wpłacona przez Polskę w 2012 r. wyniosła ponad 15,9 mld zł. Cała ta kwota pochodziła z budżetu państwa i w żaden sposób nie obciążała budżetów j.s.t. Podobnie w 2013 r. na płatność składki zaplanowano w budżecie państwa kwotę ok. 17,8 mld zł. W latach 2004-2011 do budżetów samorządowych trafiło 58 mld zł środków z budżetu UE, co stanowi 38 proc. w kwocie netto wszystkich środków z budżetu UE przekazanych do Polski (po pomniejszeniu tych środków o składkę członkowską do budżetu UE, która pochodzi z budżetu państwa).

Niezrozumiałe jest stwierdzenie, że j.s.t. nie uczestniczą w ponoszeniu kosztów członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Nie znamy przypadku, by w państwie unitarnym samorządy partycypowały w składce członkowskiej. Pragniemy zwrócić uwagę, że j.s.t. uczestniczą w kosztach członkostwa: przez współfinansowanie, które jest niezbędne do wykorzystania środków unijnych. Należy podkreślić, że jest ono znacznie wyższe niż zadeklarowane przez rząd RP wobec Komisji Europejskiej na początku obecnego okresu programowania UE (wówczas zapowiedziano wkład własny j.s.t. w wysokości 6 mld euro). Do końca 2011 r. j.s.t. wydatkowały już w ramach współfinansowania projektów unijnych kwotę 27,8 mld zł, a to dopiero połowa okresu wydatkowania.

Czy samorządy niczego nie dostały od państwa?

W wyniku wprowadzenia ustawą z 13 listopada 2003 r. rozwiązań systemowych dochody jednostek samorządów zostały dodatkowo zwiększone. Samorządy przy tej reformie, poza zwiększonymi udziałami w PIT i CIT, otrzymały dodatkowo ok. 1,8 mld zł. Budżet państwa istotnie wspiera samorządy poprzez gwarantowaną subwencję. Projektodawcy ustawy, oceniając sytuację finansową samorządów, nie uwzględnili zaś transferów z budżetu państwa przekazywanych samorządom zarówno w postaci subwencji, jak i dotacji. W 2011 r. subwencja ogólna była wyższa o 53,4 proc. w odniesieniu do kwoty za 2004 r. Poza dochodami własnymi oraz dochodami z tytułu subwencji ogólnej j.s.t. otrzymują z budżetu państwa środki w formie dotacji celowych. Pomocą tą mogą być objęte zadania własne dotyczące m.in. inwestycji w szkoły, wspierania edukacji na obszarach wiejskich - związane z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnieniem kształcenia praktycznego czy zadaniami pomocy społecznej. W latach 2004-2011 rząd wspierał realizację zadań własnych j.s.t., przekazując na te cele dotacje z budżetu państwa. Te na dofinansowanie zadań własnych samorządów w 2011 r. w porównaniu do 2004 r. wzrosły o 87 proc. W latach 2004-2012 wprowadzono wiele rozwiązań korzystnych dla gospodarki j.s.t., np. dofinansowanie zadań j.s.t. w ramach programów rządowych (boiska sportowe, drogi samorządowe).

Zdumienie budzi podkreślanie tego, iż w 1999 r. przekazano powiatom i województwom instytucje finansowane wcześniej przez administrację rządową bez zadłużenia powstałego przed 1 stycznia 1999 r. Nie sposób wyobrazić sobie odmiennej sytuacji, nie ma też dla niej precedensu z okresu reformy gminnej. Niepoważny jest także ten fragment stanowiska, w którym rząd twierdzi, że w latach 2004-2011 przekazał samorządom ponad 12 mld zł na inwestycje. To prawda, tyle, że my w tym okresie zainwestowaliśmy 245 mld zł, więc jak ktoś nam dał 12 mld zł, to ja tego nie lekceważę, ale to zaledwie 5 proc. Kwestia dotycząca dotacji, jakie j.s.t. otrzymują z budżetu państwa, jest bardziej złożona. Po pierwsze finansowanie zadań własnych dotacjami celowymi zostało w Polsce przyjęte dlatego, że resortowi finansów nie udało się włączyć środków na te zadania do dochodów własnych lub subwencji; jest to niezgodne z powszechnie uznaną zasadą finansowania zadań własnych j.s.t. Po drugie środki przekazywane w ramach dotacji celowych, zarówno na zadania własne, jak i zlecone, są dalece niewystarczające, co sygnalizujemy od wielu lat. Rząd traktuje dotacje celowe do zadań własnych jako łaskę dla samorządów, tymczasem to strona rządowa wpadła na pomysł, aby finansować część zadań własnych przez dotacje celowe. Dlatego że nie potrafiono policzyć, ile musimy wydać, aby te zadania wykonać. To dotyczy np. pomocy społecznej. Chcielibyśmy, aby to nie były dotacje celowe. Otrzymujemy dotacje na zadania zlecone, ale zawsze jest ich za mało.

Czy j.s.t. faktycznie pokazują tylko ujemne skutki wprowadzanych rozwiązań, a nie wskazują na to, co zyskały, czyli zwiększone wpływy?

Ograniczono się jedynie do wskazania rozwiązań negatywnych z punktu widzenia samorządów. Wnioskodawcy w sposób wybiórczy przedstawili obraz sytuacji finansowej samorządów, pomijając rozwiązania korzystne dla gospodarki j.s.t. - nie uwzględniono środków przekazanych w formie dotacji na zadania własne i subwencji z budżetu państwa. Selektywnie przedstawiono również ustawy wpływające na zmniejszenie dochodów w podatku PIT, pomijając zmiany, których efektem było zwiększenie wpływów z tego źródła dochodów. W latach 2005-2011 (z wyjątkiem 2009-2010) dochody z PIT wzrastały, co było związane m.in. z likwidacją ulg i zwolnień ustawowych oraz utrzymaniem na stałym, nominalnym poziomie wysokości progu dochodowego oraz kwoty zmniejszającej podatek, określonych w skali podatkowej podatku PIT. Na wzrost dochodów j.s.t. z tytułu podatku PIT wpływa także utrzymanie na stałym nominalnym poziomie wysokości pracowniczych kosztów uzyskania przychodów (szacowany wzrost dochodów w 2011 r. w stosunku do 2010 r. wynosił 600 mln zł).

Rzeczywiście w uzasadnieniu projektu ustawy nie uwzględniono tych zmian w prawie, które spowodowały pozytywne skutki dla finansów j.s.t. Jednocześnie jednak nie uwzględniliśmy - o czym piszemy w uzasadnieniu - wielu innych zmian, które spowodowały skutki negatywne, ale nie były (wbrew prawu) ujęte w ocenach skutków regulacji zawartych w projektach ustaw. Są one co najmniej takie same jak wymienione w stanowisku rządu skutki pozytywne.

Czy budżet państwa straci na rozwiązaniach zaproponowanych w obywatelskim projekcie nowelizacji ustawy o dochodach samorządu?

Wprowadzenie regulacji zawartych w obywatelskim projekcie nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego spowodowałoby skutki finansowe dla budżetu państwa. W warunkach 2012 r. - w łącznej wysokości 10 209 mln zł. Ponadto nastąpiłoby zwiększenie wydatków j.s.t. przeznaczonych na wpłaty do budżetu państwa łącznie o 353 mln zł. Przyjęcie tych rozwiązań pogłębiłoby deficyt budżetu, co wiązałoby się z koniecznością jego corocznego finansowania poprzez zaciąganie długu publicznego. Nie jest to możliwe z uwagi na obowiązujące reguły fiskalne, wynikające z prawa krajowego i unijnego. Rada Ministrów negatywnie więc ocenia ten projekt.

Od pięciu lat sygnalizujemy systemowy kryzys finansów jednostek samorządu terytorialnego, apelując o podjęcie przez rząd rozmów w tej sprawie. Niestety bezskutecznie. Projekt obywatelski miał na celu doprowadzenie do podjęcia debaty na ten temat na forum parlamentu. Stanowisko rządu z 9 kwietnia jest w naszej ocenie kolejną próbą jej uniknięcia. Odpowiedzialność za konsekwencje takiego podejścia, które musi prowadzić do konfrontacji, ponosi w całości strona rządowa.

Rozmawiała Grażyna J. Leśniak