Skąd wziąć pieniądze na łatanie dróg, skoro gminne kasy świecą pustkami

Doświadczone przez tegoroczną długą zimę polskie drogi będą wymagały napraw i remontów, na które lokalni włodarze będą musieli wygospodarować pieniądze. Ci, z którymi rozmawialiśmy nie mają wątpliwości, że decyzje będą bardzo trudne, bo z roku na rok jest coraz gorzej z pieniędzmi na remonty i naprawy dróg. Jedyne co pozostaje, jak mówią, to pozyskać środki obcinając inne wydatki przewidziane w budżecie.

Kto daje i odbiera

- Ktoś kiedyś policzył, że żeby istniejące drogi gminne, powiatowe i wojewódzkie doprowadzić do stanu spełniającego polskie standardy, to trzeba byłoby przeznaczyć na ten cel średnio trzy roczne budżety jednostek samorządu terytorialnego. Bez tego pozostanie tylko sztukowanie ubytków w nawierzchni, co po następnej zimie jeszcze bardziej zdewastuje drogi - mówi Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich. - To jest spirala, która się nakręca - dodaje.

Samorządowcy mają ogromny żal do ministra finansów. Bo od 2008 r. nie chce się z nimi spotkać i zacząć poważnej rozmowy o finansach samorządów, bez której kwestia utrzymania dróg się nie zmieni.

- W 2008 r. przy Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu powstał zespół strategiczny ds. finansów samorządu terytorialnego. Minister Jan Vincent Rostowski pojawił się tylko na pierwszym spotkaniu. Na kolejne przychodziła ówczesna wiceminister finansów Elżbieta Suchocka-Roguska odpowiedzialna za budżet, która jednak nie była władna podjąć żadnej decyzji. W efekcie po trzech spotkaniach zespół przestał pracować - twierdzi Andrzej Porawski. Nie kryje rozżalenia, bo - jak podkreśla - samorządowcy zostali sami z problemem, a minister finansów od lat nie chce podjąć merytorycznej dyskusji.

Dziury zostają

Praktycznie od zawsze środki na gminne drogi pochodziły z wpływów z PIT i były w budżetach samorządów. Kłopot polega jednak na tym, że niższe wpływy z PIT automatycznie spowodowały zmniejszenie wydatków na drogi, z których i tak część pieniędzy w wielu sytuacjach - do czego zresztą przyznają się samorządowcy - jest zdejmowana, gdy pilnie trzeba załatać inną dziurę w budżecie gminy.

- Z dróg najłatwiej zdejmuje się pieniądze, bo drogi nie strajkują, ale kiedyś zastrajkować mogą w końcu kierowcy - przyznaje przedstawiciel Związku Miast Polskich.

W jeszcze gorszej sytuacji są miasta na prawach powiatu, które po likwidacji subwencji drogowej dostały pieniądze tylko na drogi powiatowe. Pieniądze te pochodzą właśnie z PIT. Nie otrzymują natomiast środków finansowych z PIT na drogi wojewódzkie ani krajowe, które muszą utrzymywać, ponieważ środki te przeszły do województw i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Nie ma też subwencji drogowej pochodzącej z akcyzy od paliw.

- Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad działa zgodnie z przepisami prawa, a te mówią, że utrzymanie dróg krajowych przechodzących przez miasta na prawach powiatu jest obowiązkiem prezydentów tych miast - wyjaśnia Urszula Nelken, rzecznik prasowy GDDKiA.

Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

- W ciągu ostatnich lat wybudowaliśmy rekordową liczbę kilometrów nowych dróg. Tylko w ubiegłym roku oddaliśmy kierowcom ponad 700 km - podkreśla Urszula Nelken.

O sprawę zapytaliśmy resort finansów. - Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na remont, utrzymanie, ochronę i zarządzanie drogami krajowymi i wojewodzkimi w granicach miast na prawach powiatu mogą być przeznaczone środki rezerwy subwencji ogólnej, tworzonej w budżecie państwa - czytamy w odpowioedzi ministerstwa. - Rezerwą tą dysponuje minister finansów w porozumieniu z ministrem transportu, budownictwa i gospodarki morskiej, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Kryteria podziału tej rezerwy są corocznie uzgadniane ze stroną samorządową komisji wspólnej.

Niechciane przejęcia

To jednak, co dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest powodem do dumy, innym - czyli lokalnej władzy spędza sen z powiek. Samorządowcy muszą bowiem przejmować na siebie koszty utrzymania starych dróg, jeśli nowa nitka przebiega inną trasą.

- W samorządach proste branie pieniędzy z budżetu i przeznaczanie ich na konserwację i remonty dróg po zimie już się skończyło. Teraz budżety samorządów nie dysponują już wolnymi rezerwami i muszą szukać środków na ten cel, najczęściej poprzez rezygnację z jakichś innych wydatków albo ograniczenie ich wysokości - mówi Danuta Kamińska, skarbnik miasta Katowice, przewodnicząca komisji skarbników miast Unii Metropolii Polskich. A jak mówi, samorządy nie mogą już sięgać po kredyty, by sfinansować tego typu wydatki bieżące.

Co w takim razie można i należy zrobić?

Gdzie szukać ratunku

Zdaniem ekspertów zajmujących się finansami samorządu terytorialnego możliwości jest kilka. Przede wszystkim można zwiększyć udział samorządów w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) i od osób prawnych (CIT). W tym kierunku zresztą zmierza obywatelski projekt nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk sejmowy nr 848), nad którym prace rozpoczyna sejmowa komisja samorządu terytorialnego i polityki regionalnej.

Można też rozważyć wprowadzenie analogicznego udziału samorządów w podatku od towarów i usług (VAT) oraz zastąpienie anachronicznego podatku od nieruchomości, który płaci się od powierzchni nieruchomości podatkiem katastralnym, czyli od jej wartości.

Przede wszystkim jednak można i należy zapewnić samorządom stabilne warunki legislacyjne (bez zaskakiwania ich częstymi zmianami systemu, koncepcji, która demontuje system, oraz rozpocząć poważną debatę nad tym, jak zwiększyć samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego.

Więcej opłat dla użytkowników

- U nas w Gdyni na szczęście nie mamy problemu z naprawą dróg po zimie. Miasta, które muszą sfinansować naprawy a nie mają odpowiedniej rezerwy środków budżetowych, powinny przesunąć wydatkowane środki z innych celów - twierdzi prof. Olgierd Wyszomirski z Uniwersytetu Gdańskiego, dyrektor Zarządu Komunikacji Miejskiej w Gdyni. Jak podkreśla, warto się jednak zastanowić nad bardziej radykalnymi środkami na pozyskanie pieniędzy, np. przez zwiększenie opłat za parkowanie. - To nieporozumienie, że prawo nie pozwala samorządom swobodnie decydować, w jakiej wysokości chcą pobierać opłaty - przekonuje prof. Olgierd Wyszomirski. - Samorządy powinny też móc wprowadzać dodatkowe opłaty drogowe choćby za wjazd do centrum i korzystanie z określonych dróg - dodaje.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/075/i02.2013.075.088000300.802.jpg@RY2@

Prof. Marzanna Poniatowicz kierownik Zakładu Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego na Uniwersytecie w Białymstoku

Problem finansowania dróg jest dobrym przyczynkiem do tego, by rozmawiać o finansach jednostek samorządu terytorialnego, w których - moim zdaniem - dzieje się źle. To nie jest nawet kwestia tego, ile wpływa do kas samorządowych, ale tego, jaka jest struktura tych dochodów, a ta z roku na rok ulega pogorszeniu. Przykładowo w gminach, jeszcze w 1999 r. ich dochody własne stanowiły 37 proc. dochodów budżetowych ogółem. W 2011 r. odsetek ten spadł i wyniósł już tylko 29 proc. Można więc powiedzieć, że wyraźnie spada samodzielność ekonomiczna samorządu terytorialnego. Pogarszanie się sytuacji widoczne jest zwłaszcza na przykładzie powiatów ziemskich, których samodzielność finansowa jest iluzoryczna, a tym samym przypominają one bardziej struktury administracyjne niż samorządowe. To bardzo zła tendencja, bo samodzielność finansowa to najwyższa wartość idei samorządności terytorialnej. Przełomowy był rok 2009, w którym transfery z budżetu państwa po raz pierwszy okazały się wyższe w strukturze dochodów samorządowych od dochodów własnych. Nie powinno być tak, że uzależnia się gospodarkę finansową samorządu od dotacji rządowych. Sa one określane często przez samorządowców mianem znaczonych pieniędzy, ponieważ tym samym spadają uprawnienia decyzyjne władz lokalnych, a samorządność terytorialna staje się fikcją. Następuje ubezwłasnowolnienie samorządu. Z perspektywy jednostek samorządu terytorialnego istotna jest również stabilność prawa i systemu. Trzeba chronić efekty reformy samorządowej, bo to tak naprawdę jest to jedna z nielicznych reform, która w Polsce się udała. A przy najmniej nie wprowadzać zmian, które psują system finansów lokalnych i prowadzą do jego demontażu.

Grażyna J. Leśniak

grazyna.lesniak@infor.pl