Każdy reformuje po swojemu

"Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce", którego jest pan współautorem, wskazuje dwie strategie mające korygować niedoskonałości podziału administracyjnego. Pierwsza polega na dostosowywaniu się do istniejących współzależności, druga - na odgórnym wspieraniu współpracy między jednostkami. Która jest bardziej realna?

Lepsza byłaby zapewne pierwsza, ale ma ona nikłe szanse powodzenia z powodu rozbieżnych interesów na różnych piętrach architektury państwa (lokalnych i ogólnokrajowych). Drugi wariant już dziś znajduje praktyczne zastosowanie, szkoda tylko, że w sytuacjach koniecznych dla realizacji punktowych potrzeb, np. budowy wysypiska śmieci. Tymczasem istotę współczesnych koncepcji public governance (zarządzania w administracji publicznej) stanowi współdziałanie wszystkich podmiotów, które mogą przyczynić się do załatwienia jakiejś sprawy publicznej. Bez mechanizmów wspierających taką współpracę nie przezwyciężymy terytorialnego indywidualizmu. Niestety, mamy nadmiar inicjatyw w tym zakresie.

Dlaczego twierdzi pan, że mnogość takich inicjatyw jest nieszczęściem?

Nie można nie zauważyć i rozproszenia materii, i braku korelacji między różnymi inicjatywami. W Sejmie są aż trzy projekty reformujące samorządy. Do tego trzeba dodać ustawę wprowadzającą zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT), którą prezydent podpisał w sierpniu.

Jakie są mocne i słabe strony poszczególnych projektów?

ZIT pozwoli miastom wojewódzkim i otaczającym je obszarom finansować ze środków UE wspólne przedsięwzięcia komunalne i infrastrukturalne pod warunkiem zawiązania związku albo innej formy współpracy. Dobrowolny przymus jest tutaj dobrym rozwiązaniem. Prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym nawiązuje w swoim duchu do idei public governance, wprowadzając m.in. instytucję zespołów współpracy terytorialnej. Niestety, ich działania mają się nakładać na związki komunalne. Dobrym kierunkiem jest przyznanie zespołom uprawnień w planowaniu przestrzennym. Z kolei projekt rządowy jest tylko retuszem funkcjonującego systemu. Wprowadza dobre pomysły jak związek powiatowo-gminny i centrum usług wspólnych, ale z niezrozumiałych powodów znaczna jego część w ogóle nie dotyczy samorządu (przewiduje zmiany m.in. w działaniu prokuratury, komorników, aptek). Jest jeszcze projekt ustawy o powiecie metropolitalnym. To nieudana próba rozwiązania problemu zarządzania metropolią górnośląską za pomocą związku komunalnego. Taki powiat powinien mieć kompetencje subregionalne (planowanie przestrzenne, transport zbiorowy, szkolnictwo ponadpodstawowe), a nie tylko uprawnienia przypisane jego członkom.

Czy wysyp projektów legislacyjnych nie świadczy o tym, że brakuje jednego ośrodka spraw samorządowych?

Utworzenie struktury administracyjnej, która zajmowałaby się w całości tą tematyką, jest niemożliwe choćby dlatego, że materii finansowania samorządów nie można i nie powinno się wyrywać z rąk ministra finansów. Znakomitym forum debaty, ale też instrumentem koordynacji projektów prawnych może być Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Niestety, ministrowie do spraw administracji publicznej, finansów i rozwoju regionalnego nie traktują jej jako miejsca poważnych spotkań z samorządowcami. W efekcie każdy robi swoje i stąd się biorą punktowe inicjatywy, które rzadko do siebie pasują.

Twierdzi pan, że finanse są najsłabszą stroną ustawodawstwa samorządowego. Od czego należałoby zacząć ich porządkowanie?

Nie da się opracować dobrej regulacji o dochodach jednostek samorządowych, zanim nie dokona się standaryzacji świadczonych przez nie usług publicznych (świadczenie ponad minimum następowałoby na podstawie decyzji danego samorządu z jego wolnych środków). Jest to trudne, ale w przeciwieństwie do zadań ogólnopaństwowych z zakresu spraw zagranicznych czy obrony, wykonalne. A znając standardy, można określić koszty; znając zaś koszty, można wiedzieć, co i jak finansować. To pozwoliłoby określić wysokość potrzeb finansowych w skali poszczególnych pięter architektury państwa. W dodatku nikt nie powiedziałby, że jedni mają za dużo środków w stosunku do potrzeb, a inni za mało. W wielu krajach udało się wdrożyć ten mechanizm.

Potrzebujemy więc zmian systemowych. W jakim kierunku powinny one pójść?

Celem powinno być wzmocnienie demokracji samorządowej, w szczególności takiego podziału zadań i kompetencji, by samorządy miały podmiotowość rozwojową oraz były faktycznie zdolne do wykonywania wszelkich przypisanych im zadań (co wymaga też dookreślenia pozycji ustrojowej powiatu oraz określenia na nowo misji województw po 2020 r., gdy nie będzie już takich jak obecnie funduszy UE). Ponadto stworzenie ustroju metropolitalnego dla największych aglomeracji miejskich, zniesienie barier prawnych dla współpracy między jednostkami samorządu i wprowadzenie nowych rozwiązań w zakresie finansów (lokalny PIT lub samorządowy dodatek do podatków państwowych).

@RY1@i02/2014/160/i02.2014.160.18300070a.802.jpg@RY2@

FOT. MATERIAŁY PRASOWE

Prof. Hubert Izdebski, dyrektor Instytutu Nauk o Państwie i Prawie Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, współtwórca zmian w systemie administracji publicznej

Rozmawiał Michał Kuc