Luźniej nie znaczy bezprawnie

Niektórzy z nich, a także eksperci przypominają, że nie można cały czas tylko się zadłużać - należy pomyśleć o spłacie długów, zwłaszcza że za parę lat unijne pieniądze się skończą, a inwestycje trzeba będzie utrzymywać.

Na cenzurowanym jest przede wszystkim art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

Wśród mocno zadłużonych samorządów duża grupa to powiaty. Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich, wymienia nam propozycje zmian w art. 243 w pięciu punktach. Uważa, że po pierwsze, jednoznacznie należy wyłączyć z parametru Wb (wydatki bieżące) odsetki od kredytów i pożyczek, od papierów wartościowych oraz spłatę kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji. Wielkości te nie powinny być uwzględnione przy wyznaczeniu wielkości nadwyżki operacyjnej, skoro nadwyżka ta ma w szczególności determinować dopuszczalny limit spłaty odsetek w danym roku budżetowym.

Po drugie, w art. 243 ust. 3a próg 60 proc. należy odnieść do kosztów kwalifikowanych, a nie kosztów ogółem. Dzięki temu uniknie się różnej kwalifikacji danej inwestycji w zależności od ewentualnych zdarzeń mających miejsce już po jej rozpoczęciu. Po trzecie, próg 60 proc. wymaga obniżenia. - W nowym okresie budżetowania Unii Europejskiej osiągnięcie 60 proc. finansowania ze środków unijnych jest bardzo trudne do uzyskania - mówi Grzegorz Kubalski. Po czwarte, ograniczenia wynikające z art. 243 nie powinny uniemożliwiać realizacji przedsięwzięć istotnych z punktu widzenia rozwojowego danej JST lub kraju. Po piąte wreszcie, niezbędne jest wprowadzenie odrębnego trybu analizy dopuszczalności zaciągania kredytów konsolidacyjnych. To zresztą jeden z najczęściej wytykanych ustawie błędów. Co do tego zgodni są także eksperci i niektórzy przedstawiciele regionalnych izb obrachunkowych. Zapytany w tej sprawie przez DGP resort odpowiedział wymijająco.

- Do Ministerstwa Finansów nie wpłynęła propozycja strony samorządowej dotycząca kredytów konsolidacyjnych - czytamy w odpowiedzi. - Jeżeli taka propozycja zostanie przedstawiona, będzie przedmiotem analizy - twierdzi ministerstwo. I dodaje: - W obowiązującym stanie prawnym, stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów.

Kolejny problem, który pojawił się w ubiegłym roku, to korzystanie przez bardzo zadłużone gminy z usług parabanków. Tu zdecydowana większość włodarzy i ekspertów mówi o nieodpowiedzialności osób decydujących się na takie działanie. Ale zwracają oni też uwagę, że korzystające z tego samorządy postawione były często w sytuacji bez wyjścia. Niektórzy, w tym Grzegorz Kubalski, uważają, że zamiast całkowitego zakazu potrzebna jest regulacja ustawowa.

O ile większość włodarzy chce się jednak zadłużać zwłaszcza na inwestycje budowane przy wsparciu unijnych funduszy, to część zauważa, że najwyższy czas pomyśleć o oszczędzaniu. - Trzeba pamiętać, że wybudowane drogi należy utrzymywać, a znacznie większych kosztów wymagają np. hale sportowe czy aquaparki - zauważa Agata Dąmbska z Forum Od-nowa. Poza tym zadłużanie się łamie solidarność międzypokoleniową. Kto inny zaciąga długi, a kto inny je spłaca, mając na głowie także utrzymanie istniejących obiektów - dodaje ekspertka.

O ile większość samorządów ma kłopot z utrzymaniem długu w ryzach, to niektóre cierpią przez art. 243. z nadmiaru pieniędzy. Przykład Nowego Warpna pokazuje, że art. 243 ustawy o finansach publicznych jest zły, zbyt sztywny - nie ma wątpliwości Agata Dąmbska. Ale ewentualne próby usztywnienia go przez stronę rządową to, jak zauważa ekspertka, też nie jest krok w dobrym kierunku.

Forum Od-nowa chciałoby odejścia od formuły zapisanej w art. 243 i przestawienia się np. na model skandynawski. Chodzi o to, by samorządy bilansowały swoje długi, ale by zachować przy tym dużą elastyczność - robić to np. w okresie pięcioletnim. Czyli np. zadłużałyby się w pierwszym i drugim roku okresu rozliczeniowego, a w kolejnych trzech spłacały zadłużenie. Albo np. przez trzy lata wypracowały nadwyżkę, w czwartym się zadłużyły, a w kolejnym osiągnęły stan równowagi.

40-45 mld zł tyle w przybliżeniu inwestują rocznie samorządy od blisko 10 lat

Źródło: ZPP

Ograniczenia wynikające z art. 243 nie powinny uniemożliwiać realizacji przedsięwzięć istotnych z punktu widzenia rozwojowego danej JST lub kraju.

Przykład Nowego Warpna pokazuje, że art. 243 ustawy o finansach publicznych jest zły, zbyt sztywny.

RAMKA

Niespodziewany dopływ gotówki też przyprawia o ból głowy

Okazuje się, że są sytuacje, których wzór z art. 243 ustawy o finansach publicznych nie przewidział, a dodatkowe wpływy do budżetu mogą stać się źródłem kłopotów. W latach 2009-2013 gmina Nowe Warpno otrzymała w sumie 150 mln zł zaległego podatku od urzędu morskiego. Pieniądze wydała na inwestycje i zapłaciła 42 mln zł janosikowego z tego powodu, że osiągała bardzo wysokie dochody. - Wśród JST jesteśmy swoistym paradoksem - mówi Jolanta Jędrzejczak, skarbnik gminy. - Nadwyżka budżetowa, którą mieliśmy, spowodowała nam zaburzenia wszystkich wskaźników finansowych od 2010 roku. - Gdyby zwrotu z urzędu morskiego nie było, to wskaźniki byłyby prawidłowe. Obecnie gmina nie ma zadłużenia ani żadnego kredytu. Ale choćbyśmy chcieli zaciągnąć kredyt, mamy taki wskaźnik, który nam to uniemożliwia - dodaje.

Pani skarbnik nie chce się wypowiadać na temat wskaźnika z art. 243. - Co do wzoru jest on odgórnie narzucony i nie mam kompetencji, by go omawiać, ale by go stosować. Tłumaczenie się z tego działania należy do kompetencji ministerstwa. Ja wpisuję tylko kwoty do systemu informatycznego, a one się wyliczają już same.

Trzeba więcej elastyczności w limitowaniu zadłużenia

Odpowiada to pozycji samorządu jako samodzielnego podmiotu gospodarki finansowej. Pomijamy tutaj kwestię, czy prawo może i powinno ograniczać dopuszczalny poziom długu sektora samorządowego (dzisiaj tylko w razie uruchomienia ogólnopaństwowych procedur ostrożnościowych). W tej optyce ocena wzoru z art. 243 sprowadza się natomiast do pytania, czy z jego pomocą właściwie oceniamy zdolność jednostki samorządowej do spłaty zadłużenia.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że zdolność kredytowa samorządów określona jest bardzo ostrożnie: poprzez odniesienie do wydatków faktycznie ponoszonych przez samorządy, a nie do wydatków sztywnych, których nie można uniknąć. W tym sensie budżety samorządowe zawsze zawierają pewne rezerwy, chociaż ich uruchomienie oznacza często pogorszenie jakości usług publicznych. Sam wzór zawiera jedno rozwiązanie błędne matematycznie. Wydatki na obsługę długu (w uproszczeniu: odsetki) umieszczone są po obu stronach nierówności. Po to, aby zbadać, jaką część przyszłych dochodów można przeznaczyć na spłatę rat kapitałowych oraz odsetkowych, wyliczamy nadwyżkę operacyjną w latach ubiegłych, tj. od dochodów bieżących odejmujemy wydatki bieżące, w tym spłatę rat odsetkowych. Wzór wymaga od nas dwukrotnego posiadania środków na spłatę odsetek, najpierw pomniejszając o ich wysokość nadwyżkę operacyjną, a następnie każąc je ponownie zmieścić w tak zmniejszonej nadwyżce.

Sporo kłopotów nastręcza oparcie wskaźnika na danych historycznych, gdyż sytuacja danego samorządu może ulec zmianie. Rozwiązaniem nie jest odniesienie do planów, obarczonych dużą dozą niepewności. Policzyłem wartość "zbiorowego wskaźnika" na 2016 r. dla wszystkich jednostek samorządowych łącznie. Wynosi on 9,4 proc. dochodów ogółem. Art. 243 kazał skorzystać z wielkości planowanych na 2015 r. (takie rozwiązanie jest potrzebne ze względu na przygotowywanie budżetów jesienią). Wykonanie budżetów samorządów okazało się bardzo odmienne; nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami, powiększona o dochody ze sprzedaży majątku, była wyższa o 5,7 mld zł. Wskaźnik na 2016 r. liczony na tych danych byłby wyższy o niemal cały punkt procentowy (10,4 proc.).

Postulować należy bardziej elastyczne limitowanie wysokości spłat. Przy zachowaniu zmodyfikowanego wzoru dopuszczenie - przynajmniej w niektórych przypadkach - na odejście od jego rygorów, ewentualnie za zgodą regionalnej izby obrachunkowej. Można tu myśleć o wcześniejszej spłacie zadłużenia (dzięki zwiększonym dochodom) czy konwersji zadłużenia (techniczna spłata ponad dopuszczalny próg). Dzisiaj RIO mają takie uprawnienia w odniesieniu do jednostek, w których toczy się postępowanie naprawcze; chodziłoby o wprowadzenie analogicznego rozwiązania w sytuacjach "pozytywnych", w których prawo zabrania dzisiaj korzystnych ekonomicznie zachowań. Być może należałoby nawet wprowadzić generalną zasadę udzielania przez RIO zgody na zaciąganie zobowiązań skutkujących naruszeniem wzoru z art. 243, jeżeli wskaźnik wyraźnie zaniża zdolność do spłaty zobowiązań. Przychodzi tu na myśl opisywany przez DGP przypadek Nowego Warpna, które przez pewien czas miało bardzo znaczący deficyt operacyjny, wydając nadzwyczajne dochody z poprzednich lat (w tym płacąc janosikowe od tych dochodów), co obecnie skutkuje niemożnością zaciągnięcia jakiegokolwiek zobowiązania.

Niekiedy wskaźniki nie zaniżają, ale zawyżają "zdolność kredytową" samorządów. Niewłaściwe byłoby jednak przyznanie RIO, uderzającego w samodzielność gospodarki finansowej samorządów, symetrycznego prawa blokowania zaciągania zobowiązań przy spełnionych rygorach wzoru. Jeżeli z praktyki RIO niezbicie wynikałoby, iż możliwość negatywnego zaopiniowania zamiaru zaciągnięcia zobowiązania jest niewystarczająca, przesłanki ograniczenia możliwości zaciągania zobowiązań musiałyby być jednoznacznie określone, bez miejsca na uznanie administracyjne.

Zrozumiałe są natomiast postulaty RIO zmierzające do objęcia kontrolą niestandardowych sposobów pozyskiwania finansowania zewnętrznego, jak leasing zwrotny czy sprzedaż zwrotna. Są one w istocie zaciąganiem zobowiązań. Niebezpieczne jest też towarzyszące niektórym z nich sztuczne podwyższenie wartości wskaźnika, gdy pozyskane środki zapisuje się jako dochód ze sprzedaży mienia.

@RY1@i02/2016/073/i02.2016.073.18300230c.802.jpg@RY2@

Zadłużenie samorządów już nie rośnie lawinowo

Aleksander Nelicki

ekspert od finansów komunalnych

Sposoby na ominięcie wskaźnika zadłużenia nie zawsze zgodne z prawem

Cala uwaga samorządów skupiona jest na ustaleniu harmonogramu spłat długu w sposób zapewniający spełnienie relacji z art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.885 ze zm., dalej u.f.p.). W pierwszej kolejności musi być ustalona prawidłowo kwota długu publicznego zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 98, poz. 1767), a następnie jego elementy przyjmowane do planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia. Zgodnie z formułą matematyczną zawartą we wzorze planowany wskaźnik nie może przekroczyć odpowiednio wyliczonego dopuszczalnego wskaźnika spłaty, który stanowi średnią arytmetyczną z trzech lat poprzedzających rok budżetowy relacji nadwyżki operacyjnej, powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku do dochodów ogółem. Z punktu widzenia długu publicznego istotne znaczenie mają m.in. umowy nienazwane, o których mowa ww. rozporządzeniu. Gdy wydatki związane z ich realizacją zaliczane są do wydatków bieżących, to mają wpływ na poziom dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Aby ustalić harmonogram spłat z zachowaniem relacji z art. 243 u.f.p., stosuje się różne rozwiązania zmierzające do restrukturyzacji długu oraz niestandardowe sposoby finansowania inwestycji JST. Restrukturyzacja może polegać na wydłużeniu lub skróceniu terminu spłaty zadłużenia i zmianie innych warunków wynikających z zawartej umowy kredytowej. Restrukturyzację długu umożliwia przede wszystkim zmiana umów kredytowych zawartych w poprzednich latach. Jeżeli wyboru banku kredytującego dokonano w oparciu o ustawę z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2164.), wówczas zmiana umowy kredytowej może być dokonana na podstawie art. 244 pod warunkiem, że możliwość zmiany wraz z warunkami została określona w ogłoszeniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Restrukturyzację długu umożliwia również art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. stanowiący, że JST może zaciągać kredyty, pożyczki i emitować papiery wartościowe na spłatę dotychczasowego zadłużenia z tych samych tytułów. Najczęściej mamy wtedy do czynienia z kredytem konsolidacyjnym. Na ten temat pisaliśmy szerzej w artykule "Zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego to tylko operacja" (DGP nr 100 z 15.10.2014 r.). Restrukturyzacja długu poprzez jego konsolidację to operacja legalna i jawna, w związku z czym nie można podzielić poglądu, że jest niedopuszczalna, gdyż kredyt konsolidacyjny nie został wymieniony w u.f.p. Ponadto trzeba podkreślić, że przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty w roku przeprowadzania operacji jest pozorne i wynika tylko z nieuzasadnionego zwiększenia budżetu po stronie przychodów i rozchodów. W celu restrukturyzacji długu podejmowane są również próby subrogacji na podstawie art. 518 par. 1 pkt 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.). W świetle przytoczonego przepisu możliwa jest subrogacja ustawowa polegająca na wstąpieniu przez podmiot trzeci w prawa i obowiązki zaspokojonego. Oznacza to, że subrogacja z jednoczesną restrukturyzacją długu polegającą na wydłużeniu terminu spłaty nie wchodzi w rachubę i nie może być stosowana do ustalenia nowych warunków spłaty. Niektóre organy nadzoru kwestionują subrogację, ale również dopuszczalną w świetle obowiązujących przepisów w/w konsolidację długu publicznego JST.

W tej sytuacji samorządy dążą do pozyskania środków na realizację inwestycji nieobciążających wskaźnika z art. 243 u.f.p., a takie rozwiązania są proponowane przez instytucje finansowe działające na terenie kraju. Do oferowanych sposobów finansowania inwestycji zalicza się mechanizmy, które polegają na sprzedaży posiadanych lub zwiększonych udziałów albo akcji w spółkach komunalnych z gwarantowanym ich odkupem przez JST. Problematyka ta przedstawiona zostanie szerzej w kwietniowym numerze Dziennika Gazety Prawnej.

Restrukturyzacja długu poprzez jego konsolidację to operacja legalna i jawna, w związku z czym nie można podzielić poglądu, że jest niedopuszczalna, gdyż kredyt konsolidacyjny nie został wymieniony w ufp.

Podstawowe znaczenie ma ogólny poziom zadłużenia, który nie może doprowadzić do utraty zdolności płatniczej, a w dalszej konsekwencji nawet bankructwa danej JST. Wydaje się, że ten aspekt sprawy nie zawsze jest dostatecznie brany pod uwagę przez samorządy przy stosowaniu rozwiązań prowadzących do wzrostu zadłużenia

Podsumowanie

W warunkach obowiązywania art. 243 u.f.p., który prawdopodobnie w najbliższym czasie nie będzie zmieniony bądź uchylony, należy zwrócić uwagę na:

● prawidłowe ustalenie kwoty długu publicznego i indywidualnych wskaźników zadłużenia w celu spełnienia obowiązującego wymogu w zakresie zadłużenia i

● dopuszczalną, ewentualną restrukturyzację długu publicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

Proponowane mechanizmy finansowania inwestycji, które w ostatnich latach znajdują coraz szersze zastosowanie, wydają się być atrakcyjne, ponieważ nie mają wpływu na relacje z art. 243. Budzą jednak poważne zastrzeżenia co do zgodności z prawem. Ponadto podstawowe znaczenie ma ogólny poziom zadłużenia, który nie może doprowadzić do utraty zdolności płatniczej, a w dalszej konsekwencji nawet bankructwa danej JST. Wydaje się, że ten aspekt sprawy nie zawsze jest dostatecznie brany pod uwagę przez samorządy przy stosowaniu rozwiązań prowadzących do wzrostu zadłużenia

Przegląd stosowanych przez samorządy sposobów na ominięcie wskaźnika zadłużenia z art. 243

Umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok związane z finansowaniem usług, dostaw i robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki, to faktoring, kredyt kupiecki i ewentualnie forfaiting. Należy je zaliczać do długu publicznego, ale w JST poza faktoringiem praktycznie nie mają zastosowania. Te tytuły dłużne są zrównane z kredytami i pożyczkami, a zatem wpływają na poziom długu publicznego i mogą mieć wpływ na wskaźniki zadłużenia, jeżeli wydatki kwalifikują się do bieżących.

Konsolidacja długu

Jest zasadnicza rozbieżność w interpretacji przepisów o konsolidacji długu. Wątpliwość dotyczy zmiany budżetu z tego tytułu w zakresie przychodów i rozchodów, o których mowa w u.f.p.

Konsolidacja długu ma charakter operacji finansowej, która nie kwalifikuje się do ujęcia w budżecie. Mimo to w praktyce często się wymaga, aby z tytułu kredytu konsolidacyjnego obowiązkowo zwiększać przychody i rozchody budżetu (tak jak wynika to wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/ GI 949/15). Zwiększenie budżetu po stronie przychodów i rozchodów prowadzi do sytuacji, w której w roku przeprowadzania konsolidacji długu, w planie rozchodów sporządzanym zgodnie ze wzorem wieloletniej prognozy finansowej, pojawia się jednorazowa spłata starego długu, praktycznie zawsze powodująca przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Problem polega na tym, że spłata starego długu jest dokonywana ze środków kredytu konsolidacyjnego. Nie powoduje ona zmniejszenia zadłużenia. Bezzasadnie zaliczana jest do planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia z art. 243 ustawy. Dodatkowo ta sama kwota, ale już prawidłowo jako dług jest ujmowana w planowanym wskaźniku spłaty zadłużenia w okresie spłaty kredytu konsolidacyjnego. Z pewnością podwójne ujmowanie tych samych kwot w planowanym wskaźniku spłaty jest wynikiem niewłaściwej interpretacji art. 243 ustawy. Polega to na postawieniu znaku równości między zaciąganym kredytem konsolidacyjnym tworzącym dług jednostki i przeznaczeniem tego kredytu określonym w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy. W rzeczywistości są to dwie zupełnie odmienne kategorie ekonomiczne, przy czym przedmiot podlegający sfinansowaniu z kredytu, tj. jednorazowa spłata starego długu, nie stanowi elementu planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia. Tak samo nie mają nic wspólnego z planowanym wskaźnikiem spłaty zadłużenia wydatki sfinansowane kredytem bankowym w ramach planowanego deficytu i wyprzedzającego finansowania działań współfinansowanych ze środków unijnych. Problem pojawia się wówczas, gdy wbrew przytoczonej argumentacji, bez uzasadnienia zwiększa się budżet po stronie przychodów i rozchodów. To zaś prowadzi do pozornego przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia i w konsekwencji stwierdzenia istotnego naruszenia prawa skutkującego unieważnieniem uchwały JST.

Jeśli restrukturyzacja długu przez konsolidację nie zawiera istotnych wad, a do takich nie można zaliczyć omówionego powyżej sztucznego przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty, to operacja konsolidacji długu może być przeprowadzona na podstawie własnej decyzji danej JST.

Jednym ze sposobów pozyskania środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest sprzedaż majątku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 513 ze zm.) jest to jedno ze źródeł dochodów. Z kolei według art. 235 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 513; dalej: u.f.p.) dochody ze sprzedaży zalicza się do dochodów majątkowych. Po dokonaniu sprzedaży JST ma możliwość dalszego korzystania z majątku w formie leasingu zwrotnego w myśl zasady "sprzedaj i korzystaj".

Kwestia, o której warto pamiętać, to zaliczanie do długu publicznego zobowiązań z tytułu leasingu finansowego. Zgodnie z rozporządzeniem z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 298, poz. 1767) ten rodzaj leasingu został zrównany z kredytami i pożyczkami. O zaliczeniu do długu publicznego nie decyduje tytuł, lecz treść umowy leasingowej, w związku z czym należy zwrócić uwagę na zapisy umowne. Leasing zwrotny o charakterze finansowym ma więc wpływ na możliwości zadłużania się JST w świetle obowiązującego od 2014 r. syntetycznego indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Wydaje się, że powinien być wliczany do planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia, o którym mowa po lewej stronie wzoru z art. 243 u.f.p. Według stanowiska Ministerstwa Finansów z 5 marca 2015 r. (znak DPS 6583.3.2015) skierowanego do RIO w Łodzi zobowiązania z tytułu przedmiotowego leasingu nie mogą jednak bezpośrednio obciążać planowanego wskaźnika spłaty, lecz należy je uwzględniać w wydatkach bieżących, przez co zmniejsza się kwota nadwyżki operacyjnej decydującej o dopuszczalnym wskaźniku spłaty zadłużenia. Dotyczy to również leasingu operacyjnego, który ze względu na sposób korzystania nie jest zaliczany do długu publicznego. Z kolei dodatni wpływ na dopuszczalny wskaźnik zadłużenia ma zwiększenie dochodów ze sprzedaży majątku, które według prawej strony wzoru uwzględnia się w podstawie przy wyliczaniu wskaźnika spłaty.

Przy podejmowaniu decyzji o korzystaniu z leasingu zwrotnego trzeba uwzględniać to, że koszty leasingu przez zwiększenie wydatków bieżących niekorzystnie wpłyną na relację z art. 242 ustawy warunkującą uchwalenie budżetu. Organ stanowiący nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące będą większe od dochodów bieżących powiększonych o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Przy tym wymóg ten dotyczy nie tylko etapu planowania, lecz także wykonania na koniec roku budżetowego.

Zarówno dochody ze sprzedaży, jak i wydatki związane z obsługą leasingu, niezależnie od jego formy, mają wpływ na relacje z art. 243 u.f.p.

Metodą, która pojawiła się niedawno na rynku finansowym, jest subrogacja na podstawie art. 518 par. 1 pkt 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.).

W praktyce funkcjonuje jednak inne rozwiązanie, a mianowicie subrogacja w połączeniu z jednoczesną restrukturyzacją długu polegającą na wydłużeniu terminów spłaty zadłużenia. Dzieje się tak dlatego, że ze względu na wymóg spełniania relacji z art. 243 u.f.p. samorządom potrzebne jest wydłużenie terminów spłaty zadłużenia, a nie subrogacja jako taka. Praktycznie procedura subrogacji wraz z restrukturyzacją długu rozpoczyna się od podjęcia przez radę uchwał zmieniających terminy wcześniej zaciągniętych kredytów.

Kolejna czynność, którą wykonuje się w celu dokonania subrogacji według przyjętej metody, to wybór wykonawcy usługi finansowej polegającej na przejęciu długu i jego spłacie w wydłużonym czasie ustalonym w podjętych wcześniej uchwałach rad. Wyboru wykonawcy dokonuje się zgodnie z prawem zamówień publicznych. W tym celu zostaje ustalony przedmiot zamówienia, warunki jego realizacji i pozostałe elementy specyfikacji istotnych warunków zamówienia. To oznacza, że udziela się praktycznie nowego zamówienia publicznego na kredyt bankowy z przeznaczeniem na spłatę starego długu. Prowadzona operacja finansowa ma cechy kredytu konsolidacyjnego zaciąganego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a nie subrogacji.

Zainteresowanie ze strony JST wynika stąd, że na skutek subrogacji nie zwiększa się przychodów i rozchodów budżetu, co nakazują organy nadzoru w przypadku kredytu konsolidacyjnego, w konsekwencji czego dochodzi do przekroczenia (nawiasem mówiąc sztucznego) dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia liczonego według art. 243 u.f.p.

● Subrogacja, o której mowa powyżej, nie wchodzi w rachubę w przypadku wierzytelności z tytułu kredytów zaciągniętych przez jednostki samorządu terytorialnego, gdyż stanowiłaby niedopuszczalną zmianę wykonawcy zamówienia publicznego udzielonego przy zastosowaniu prawa zamówień publicznych.

● Postępowanie na wybór wykonawcy usługi przejęcia i spłaty na nowych warunkach dotychczasowych zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego przy zastosowaniu p.z.p. zmierza faktycznie do pozyskania nowych środków finansowych i dlatego ma cechy kredytu konsolidacyjnego, a nie subrogacji.

● Przyjęta w praktyce subrogacja dotycząca wierzytelności z tytułu kredytów bankowych udzielonych jednostkom samorządu terytorialnego zawiera liczne błędy i narusza obowiązujące prawo. Taki sposób zmiany wierzyciela i dodatkowo restrukturyzacji długu nie może być zastosowany.

Subrogacja ustawowa w trybie art. 518 par. 1 pkt 3 k.c. polega na przejęciu wierzytelności w wielkości wynikającej z umowy zawartej pomiędzy wierzycielem i dłużnikiem bez możliwości zmiany warunków spłaty (restrukturyzacji ) przejętego zadłużenia.

Konieczna jest pilna zmiana interpretacji przepisów, co umożliwi samorządom korzystanie z legalnej restrukturyzacji długu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Inaczej będziemy mieli do czynienia z próbami konstrukcji prawnych niezgodnych z przepisami, co w konsekwencji może prowadzić do niepotrzebnych sporów sądowych.

Przy liczeniu dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia pewne zastrzeżenia może budzić planowanie dochodów ze sprzedaży majątku JST. Choć dochody z tego źródła nie są regularne, to jednak plany niektórych jednostek okazują się mało realne, są ustalane zbyt optymistycznie. Wskazują na to dane wykazane w sprawozdaniach z wykonania budżetu za 2014 r. W niektórych jednostkach wykonanie wynosi np. 2-3 proc. planu rocznego. Stosunkowo niskie wykonanie planu może wskazywać na próbę wykazania spełniania wymogu z art. 243 u.f.p. w okresie uchwalania budżetu. Takie praktyki są krótkowzroczne, gdyż faktyczne wykonanie dochodów ze sprzedaży majątku będzie mieć wpływ na ustalenie dopuszczalnego wskaźnika w latach następnych i spowoduje problemy w kolejnym okresie. Zdarzają się też przypadki nieprawidłowego przenoszenia wydatków o charakterze bieżącym do wydatków majątkowych po to, aby polepszyć relację z art. 242 ustawy i powiększyć nadwyżkę operacyjną mającą decydujący wpływ na wysokość dopuszczalnego wskaźnika spłaty z art. 243 ustawy.

Praktyka wskazuje, że dość często powoływane przez samorządy spółki prawa handlowego posiadają rozbudowane statuty, w których zapisane są jednocześnie zadania inwestycyjne, remontowe i usługowe, np. budowa oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjno-ściekowej, utrzymanie zieleni, zimowe utrzymanie oraz naprawa i budowa dróg, budowa obiektów sportowych itd. Tak szerokiemu rodzajowo zakresowi działalności nie odpowiadają przydzielone środki rzeczowe, finansowe i osobowe, niezbędne do wykonania zadań. Najczęściej są one skromne i zupełnie nieproporcjonalne do poważnych i trudnych zadań, zapisanych w statutach. Takie spółki przejmują zadania od macierzystych jednostek, ale nie w celu ich faktycznego wykonawstwa, lecz pełnienia funkcji bezpośredniego inwestora. Ze względu na brak mocy wytwórczych spółka do wykonania przyjętego zadania wybiera podmiot trzeci zgodnie z ustawą z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.). Stosowna forma realizacji zadań polega na tym, że mimo przejęcia zadania przez spółkę, to JST faktycznie finansuje jego realizację poprzez odpowiednie podwyższanie kapitału spółki. Zdarza się również tak, z uwagi na występujący najczęściej brak środków własnych, że spółka zaciąga kredyt bankowy, którego uzyskanie wymaga poręczenia przez jednostkę, która ją utworzyła. Spłata kredytu zaciągniętego przez spółkę następuje również przez JST, poprzez coroczne podwyższanie jej kapitału, do momentu całkowitego zakończenia spłaty zaciągniętego zobowiązania. Przedstawiony sposób realizacji zadań, oprócz nieuzasadnionego w świetle obowiązujących przepisów powierzenia spółce nieposiadającej możliwości wykonawczych bezpośredniego prowadzenia zadania prowadzi w konsekwencji do nieprawidłowości w gospodarce finansowej JST.

Po powołaniu spółki-pośrednika następuje wyprowadzanie długu z JST i dodatkowo zaniżanie wskaźnika spłaty zadłużenia przez stosowanie nieuzasadnionych wyłączęń z tytułu poręczeń udzielonych spółce.

Józef Stęplowski

ekonomista, członek kolegium RIO w Katowicach