Miasta zostaną wyczyszczone z reklam. Obowiązkowo

Trzeba zadbać także o to, aby w uchwałach nie było błędów

Każda gmina będzie musiała podjąć uchwałę reklamową. Taką innowację przewiduje projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, który przygotowało Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa. Na razie jest w trakcie uzgodnień. Ma wejść w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.

Tabela. Co się zmieni

zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto w uchwale rada gminy może określić, w zależności od potrzeb: ● zasady sytuowania obiektów małej architektury, w tym ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; ● zasady podświetlania i oświetlania obiektów budowlanych.

Co się zmieni

Obecnie zgodnie z art. 37a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. 1073 ze zm.) rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Resort infrastruktury chce, aby ich ustanawianie było obligatoryjne, ale tylko w pewnym zakresie. Zgodnie z projektem gminy będą zobowiązane ustalać w formie uchwały zasady i warunki sytuowania jedynie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Natomiast fakultatywne będzie określanie zasad sytuowania obiektów małej architektury czy podświetlania i oświetlania obiektów budowlanych.

MIB proponuje też uzupełnić katalog, który pozwala na wyłączenie niektórych reklam spod działania ustawy. Obecnie przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie:

● trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia,

● o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy.

Zostanie dodana trzecia możliwość, wedle której przepisami nie będą objęte reklamy zamieszczone na obiektach budowlanych zlokalizowanych na terenach przedstawicielstw dyplomatycznych.

Zmienić się także mają zasady nakładania kar za nielegalne reklamy. Teraz podmiot, który umieścił je niezgodnie z przepisami, podlega karze pieniężnej. Jeżeli nie jest możliwe jego ustalenie, karę pieniężną wymierza się właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości, na których ją umieszczono. W praktyce przepisy te są trudne w stosowaniu. Resort infrastruktury proponuje uprościć system. Zgodnie z projektem właściciel, użytkownik wieczysty lub posiadacz samoistny nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono reklamę, ogrodzenie, obiekt małej architektury widoczny z przestrzeni dostępnych publicznie czy urządzenia służące do podświetlania lub oświetlania obiektów budowlanych niezgodnie z przepisami uchwały, będzie podlegał karze pieniężnej.

Zmianie ulegają także zasady naliczania kar. Obecnie ustalanie ich wysokości również powodowało dużo problemów. Teraz ustawa wskazuje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych, oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały. Resort chce uszczegółowić te regulacje. Z projektu wynika, że wysokość kary pieniężnej ustalana będzie:

● w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - jako iloczyn pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych, oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami,

● w przypadku ogrodzeń - jako iloczyn długości i wysokości ogrodzenia oraz maksymalnej stawki podatku od nieruchomości, za każdy dzień niezgodności ogrodzenia z przepisami,

● w przypadku obiektu małej architektury widocznego z przestrzeni dostępnych publicznie - jako iloczyn pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na obiekcie małej architektury oraz maksymalnej stawki podatku od nieruchomości, za każdy dzień niezgodności obiektu małej architektury z przepisami,

● w przypadku urządzenia służącego do podświetlania lub oświetlania obiektów budowlanych - jako iloczyn pola powierzchni nieprawidłowo oświetlanej ściany obiektu budowlanego oraz maksymalnej stawki podatku od nieruchomości, za każdy dzień niezgodności podświetlenia lub oświetlenia z przepisami.

Ponadto MIB chce sprecyzować w ustawie, co robić w przypadku, gdy obiekt budowlany nie ma ścian lub forma obiektu budowlanego uniemożliwia jednoznaczne określenie ich powierzchni. Wówczas wysokość kary ustalana będzie przez zastąpienie pola powierzchni ściany powierzchnią boczną prostopadłościanu opisanego na tym obiekcie budowlanym.

Stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa

Proponowane w ramach ustawy inwestycyjnej zmiany niektórych regulacji w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego mają zwiększyć pewność prawną inwestowania. Dlatego jednym z celów nowelizacji jest doprowadzenie do sytuacji, w których gminy określają na jak najwcześniejszym etapie istotne dla inwestora wskaźniki i parametry zabudowy, a do takich należą ograniczenia związane z ochroną krajobrazu.

Proponowane zmiany w zakresie tzw. uchwały reklamowej, wydawanej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczą przede wszystkim wprowadzenia jej obligatoryjności, ale ograniczonej do kwestii reklam i ogrodzeń. Jako element fakultatywny uchwały uczyniono zagadnienia małej architektury oraz zasady oświetlania obiektów budowlanych, będącego we współczesnych miastach elementem szeroko rozumianego ładu estetycznego. Rozbudowano oraz doprecyzowano również przepisy dotyczące kary pieniężnej za naruszenie postanowień uchwały.

Projekt nie wywołuje bezpośrednich skutków finansowych zarówno dla sektora rządowego, jak i samorządowego finansów publicznych. Mierzalne skutki finansowe, związane z wydatkami i przychodami tych sektorów, w toku procesów planistycznych i inwestycyjnych, zależne będą od skali zastosowania nowych instrumentów prawnych - pozostaje to każdorazowo do decyzji gminy.

rzecznik prasowy Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa

Co na to gminy

Opinie na temat propozycji Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wyrażane w gminach są różne. Część uważa, że wprowadzenie obowiązku podejmowania uchwał jest słuszne. Inne z kolei twierdzą, że niekoniecznie.

- Planowane wprowadzenie obligatoryjności uchwały w zakresie reklam i ogrodzeń jest zmianą, która ograniczy wszechobecny dziś chaos, zaśmiecanie i zawłaszczanie przestrzeni publicznej na obszarze całego kraju, a nie tylko pojedynczych gmin, które zdecydowały się skorzystać z regulacji wprowadzonych przez ustawę krajobrazową po jej wejściu w życie 11 września 2015 r. - uważa Elżbieta Szczepińska, zastępca dyrektora biura planowania przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa. Dodaje, że władze Krakowa, zdając sobie sprawę z potrzeby poprawy estetyki miasta, uporządkowania przestrzeni i zwiększenia ładu przestrzennego, niezwłocznie - już 7 października 2015 r. - przystąpiły do przygotowania projektu uchwały ustalającej "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Obecnie są na etapie rozpatrywania uwag, które wpłynęły po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu od 21 sierpnia do 29 września 2017 r.

- Obligatoryjność uchwały reklamowej pozwoli uniknąć sytuacji, w której kwestia tak istotna, jak zachowanie ładu przestrzennego zależeć będzie wyłącznie od dobrej woli władz konkretnej gminy. Jeżeli zmiany dotyczące uchwały reklamowej proponowane w projekcie ustawy o uproszczeniu procesu inwestycyjno-budowlanego wejdą w życie, to wszystkie gminy będą zobowiązane podjąć wysiłek w celu uregulowania kwestii reklamowej - dodaje Szczepińska.

Zgadza się z tym Wojciech Wagner, zastępca dyrektora biura architektury i planowania przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. - Wydaje się, że proponowana zmiana idzie w dobrym kierunku. Ponieważ troska o ład przestrzenny stanowi obowiązek, a nie prawo gminy, to i realizacja jego ważnego aspektu, jakim jest ład w dziedzinie reklamy zewnętrznej, również powinna stanowić jeden z celów działania samorządu lokalnego. Warto zauważyć, że choć obecnie przyjęciem uchwały zainteresowana jest zdecydowana większość największych ludnościowo gmin w Polsce, to jednak pod względem ilościowym stanowią one niestety zdecydowaną mniejszość - uzupełnia.

Podobnie uważa Patryk Pulikowski z Urzędu Miasta Olsztyna. - Wprowadzenie obligatoryjnego wymogu podejmowania uchwał krajobrazowych byłoby bardzo wskazane - twierdzi.

Inne zdanie na ten temat ma Piotr Zieliński z Urzędu Miasta w Szczecinie. - Nie ma potrzeby wprowadzania obligatoryjnego wymogu podejmowania uchwał reklamowych. Decyzja w tej sprawie powinna zostać po stronie gmin, w zależności od oceny sytuacji na miejscu. Nie ma zatem potrzeby narzucania takiego wymogu przez ustawodawcę - wskazuje.

Wtóruje mu Robert Grabowski, rzecznik prasowy prezydenta Koszalina. - Podobnie jak plany miejscowe akty prawa miejscowego regulujące sposób zagospodarowania i zabudowy terenów powinny mieć charakter fakultatywny, zwłaszcza że konieczne jest ich sporządzenie dla całej gminy - uważa Robert Grabowski. Wyjaśnia, że kwestie zamieszczania reklam w przestrzeni publicznej normowały dotychczas m.in. przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z par. 3 rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) w projekcie planu miejscowego zawarte są m.in. ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych.

- Decyzję o podjęciu uchwały reklamowej należy pozostawić władzom gminy, które odpowiadają za zachowanie ładu przestrzennego i będą egzekwować wprowadzane w tym zakresie przepisy. Władze Koszalina dostrzegały potrzebę uporządkowania przestrzeni publicznych - stąd w obowiązujących planach znalazły się zapisy regulujące powyższą problematykę - wskazuje Grabowski. Wymienia też kilka problemów. - O ile plany miejscowe można sporządzać fragmentarycznie, dla wybranych obszarów gminy, np. w pierwszej kolejności dla terenów najbardziej problemowych, tam gdzie planowane są strategiczne inwestycje miejskie lub jest duże zainteresowanie inwestorów i mieszkańców, to uchwałą reklamową należy objąć obszar całej gminy. Dopuszczenie podziału obszaru gminy na strefy o różnych zasadach i warunkach sytuowania reklam, małej architektury i ogrodzeń świadczy o skali opracowania i konieczności szczegółowego rozeznania uwarunkowań dla poszczególnych rejonów gminy (miasta) - podkreśla. Dodaje jeszcze, że ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) wprowadza nowość, jaką jest możliwość pobierania opłaty reklamowej. Problemem może się okazać nie tyle stworzenie samych regulacji - przepisów uchwały reklamowej i uchwały podatkowej - ile ich egzekwowanie.

Nie będzie łatwo

Nawet zwolennicy resortowych pomysłów dostrzegają kilka przeszkód.

- Należy mieć świadomość, że kluczowe znaczenie dla efektu w przestrzeni mieć będzie jakość uchwalanych przepisów, a nie sam fakt ich przyjmowania - wskazuje Wojciech Wagner. Podkreśla, że złe, czyli np. nadmiernie liberalne, przepisy będą miały znacznie gorsze konsekwencje od ich braku, legalizując samowolne dotychczas praktyki i mocno utrudniając przyjęcie w danej gminie ambitniejszych standardów w przyszłości. Duże miasta dysponują zazwyczaj w tej mierze wystarczającym potencjałem kadrowo-eksperckim, jednak biorąc pod uwagę potrzeby mniejszych gmin, istotne byłoby wypracowanie przez ministerstwo swojego rodzaju niezobowiązujących, minimalnych standardów merytorycznych w dziedzinach objętych uchwałą, z których mogliby czerpać lokalni prawodawcy, nie narażając się na ryzyko kuriozalnych błędów czy petryfikacji aktualnego stanu anarchii reklamowej.

- Warto jednak podkreślić, że proponowana zmiana jest przede wszystkim ideowa, a nie techniczna, nie określa bowiem terminu, w jakim gmina musiałaby przyjąć uchwałę. W tym sensie stanowiłaby ona drobny, ale niepozbawiony znaczenia krok w stronę upowszechniania świadomości wpływu, jaki na jakość naszego życia wywiera kultura kształtowania przestrzeni - uzupełnia Wagner.

Na inne kwestie zwraca natomiast uwagę Patryk Pulikowski. - Aby wprowadzić obowiązek podejmowania uchwał reklamowych, konieczne byłyby akty wykonawcze do ustawy krajobrazowej. Ich brak bardzo utrudnia przygotowanie uchwały i daje pole do jej zaskarżania - uważa Pulikowski.

Samorządowców martwią też koszty. Co ważne, w zakresie kosztów związanych z wprowadzaniem uchwał reklamowych nie będzie miał zastosowania art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiący o odszkodowaniach. Zatem uchwała zgodna z przepisami prawa nie będzie powodować konieczności wypłaty odszkodowań za ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości na takich zasadach, jak w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego tak ważne jest jej dokładne przygotowanie.

- Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że sporządzenie uchwały reklamowej stanowi duże wyzwanie dla gmin, choćby ze względu na często rozbieżne oczekiwania samych mieszkańców, przedsiębiorców i branży reklamowej. Z tego względu szczególnie ważne jest prowadzenie szerokich konsultacji społecznych. Istotnym aspektem generującym ewentualne problemy natury prawnej związane ze sporządzaniem projektów uchwał, a następnie ich wdrażaniem, jest brak rozporządzenia mówiącego o tym, jak należy wykonać uchwałę w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Miasto Kraków, jak również inne gminy, które dostrzegły w ustawie krajobrazowej możliwość realnego wpływu na poprawę jakości przestrzeni publicznych, podjęły inicjatywę opracowania kodeksu krajobrazowego i bazując na własnych doświadczeniach w tworzeniu aktów prawa miejscowego, wypracowały indywidualne propozycje projektowe tekstów uchwał, przecierając tym samym szlaki w obszarach nowych możliwości prawnych.

- Stosowanie regulacji przyjętych w uchwale reklamowej wiąże się przede wszystkim z kosztami organizacyjnymi. Potrzebni są bowiem dodatkowi pracownicy do monitorowania przestrzeni oraz weryfikowania zgodności tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury z regulacjami uchwały. Poza tym nie każda gmina posiada, tak jak Olsztyn, wykwalifikowaną kadrę urbanistów. Wtedy za przygotowanie uchwały trzeba zapłacić niemałe pieniądze - wskazuje Patryk Pulikowski.

Po ewentualnym wprowadzeniu obligatoryjności w sporządzaniu projektów uchwały reklamowej gminy, które do tej pory nie podjęły działań w tym zakresie, będą mogły korzystać z doświadczeń tych miast, które już wdrażają takie uchwały, oraz odwoływać się do orzecznictwa sądów rozstrzygających o wadliwości lub poprawności zapisów zaskarżanych uchwał - dodaje Elżbieta Szczepińska.

Sonda. Samorządy o lokalnych porządkach z reklamami

dyrektor miejskiej pracowni urbanistycznej, Urząd Miasta Bydgoszczy

@RY1@i02/2017/209/i02.2017.209.183000700.802.jpg@RY2@

Bydgoszcz rozpoczęła prace nad uchwałą reklamową już we wrześniu 2015 r., ale nadal one trwają. Na ważnych śródmiejskich obszarach miasta obowiązują zapisy planów miejscowych skutecznie eliminujące niepożądane reklamy. Skutecznie działa też plastyk miejski, współpracując z przedsiębiorcami i promując dobre wzorce.

Moim zdaniem rozstrzygnięcia, które mają wpływ na budżet gminy, nie powinny być gminom narzucane ustawowo. Gmina powinna mieć narzędzia (takim narzędziem jest uchwała reklamowa), natomiast to od władz samorządowych powinno zależeć, czy z tego narzędzia skorzysta, czy też zdecyduje się na wprowadzanie ładu przestrzennego innymi metodami. Jestem przeciwnikiem ustawowego narzucania gminom takiego obowiązku przede wszystkim dlatego, że potencjalne skutki roszczeń odszkodowawczych z tytułu przyjęcia takiej uchwały mogą być bardzo wysokie, a jednocześnie (ze względu na masowość zjawiska) są bardzo trudne do oszacowania.

W mojej ocenie ustawowe narzucenie gminom obowiązku sporządzenia takiego dokumentu byłoby możliwe jedynie w sytuacji równoległego wprowadzenia zapisów ustawowych zwalniających gminy z potencjalnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu przyjęcia takich regulacji.

departament komunikacji społecznej, Urząd Miejski w Białymstoku

@RY1@i02/2017/209/i02.2017.209.183000700.803.jpg@RY2@

Biorąc pod uwagę kształtowanie ładu przestrzennego, uporządkowanie kwestii reklam w miastach wydaje się być problemem istotnym i naglącym, dlatego podejmowanie uchwał reklamowych jest niezbędne. Jednak biorąc pod uwagę, że uchwałę opracowuje się dla obszaru całej gminy, trzeba zakładać, iż opracowanie takiego projektu będzie długotrwałe i skomplikowane.

W Białymstoku przystąpiono do opracowania projektu uchwały. Powołany przez prezydenta miasta zespół ds. wdrożeń przepisów ustaw prowadzi obecnie wstępne prace nad projektem uchwały.

Obecnie w Białymstoku kwestia reklam jest porządkowana i regulowana na podstawie zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których od lat określane są zasady lokalizacji, a także gabaryty tablic oraz urządzeń reklamowych i szyldów.

, dyrektor wydziału rozwoju i rewitalizacji miasta, Urząd Miasta Kielce

@RY1@i02/2017/209/i02.2017.209.183000700.804.jpg@RY2@

Jako samorząd nie jesteśmy kompetentni do komentowania idei i propozycji ustawodawczych w takim trybie. Miasto Kielce przystąpiło do prac nad uchwałą reklamową wskutek diagnozy, że na terenie naszej gminy wprowadzenie przepisów jest konieczne. Trudno nam się wypowiadać z pozycji innych gmin. Obiektywnym faktem jest, że polski krajobraz jest w sposób drastyczny zdewastowany nośnikami reklamowymi. Mało prawdopodobne jest, aby sytuacja ta została naprawiona w drodze procesu samorzutnego (nagły wzrost świadomości), bez odpowiednich przepisów.

Jako kraj jesteśmy w takiej fazie rozwoju społeczno-gospodarczego, że najwyższy czas na zajęcie się jakością krajobrazu - walory te mają także konkretne wymiary ekonomiczne.

p.o. kierownik działu użytkowania przestrzeni publicznej z Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni

@RY1@i02/2017/209/i02.2017.209.183000700.805.jpg@RY2@

Wprowadzenie obowiązku podejmowania uchwał krajobrazowych to krok w stronę zmobilizowania gmin do regulacji kwestii reklam na swoim obszarze. Rodzi się pytanie, czy rady gmin - chcąc zrealizować obowiązek ustawowy - nie przyjmą przepisów, które zalegalizują dzisiejszy zły stan krajobrazu miejskiego. Ustawodawca z jednej strony pragnie zachęcić gminy do podejmowania uchwał krajobrazowych prawie dwa lata po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Z drugiej strony sama ustawa zawiera wiele zniechęcających zapisów, tj. brak możliwości regulowania materiałów, z jakich mogą być wykonane szyldy, czy ograniczenia liczby reklam na nieruchomości, wątpliwości co do regulacji kolorystyki, brak kompetencji do skutecznego przeciwdziałania autoreklamom (obklejonym wrakom samochodów) oraz kosztowna i złożona procedura pobierania opłaty reklamowej.

W Gdańsku projekt uchwały sporządzają urzędnicy w ramach obowiązków służbowych. Na potrzeby uchwały nie zostały zatrudnione nowe osoby, prac nad projektem nie zlecono zewnętrznemu podmiotowi. Gdańsk finalizuje pracę nad uchwałą krajobrazową. Do 23 października zbierano uwagi do wyłożonego projektu. Po rozpatrzeniu ich przez prezydenta miasta uchwała zostanie skierowana do Rady Miasta Gdańska.

ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/209/i02.2017.209.183000700.806.jpg@RY2@

Urszula Mirowska-Łoskot

urszula.mirowska@infor.pl

Jakie problemy z uchwałami są dziś

Pytanie o sensowność rozwiązań zaproponowanych w ustawie krajobrazowej wciąż, mimo ponad dwuletniego jej obowiązywania, pozostaje otwarte. Niektóre gminy próbują mniej lub bardziej zdecydowanie wprowadzać uchwały reklamowe, ale w zbyt wielu jednostkach samorządu terytorialnego zauważalny jest co najmniej pewien dystans

Zapewne winą za powyższy stan rzeczy należy obciążyć przede wszystkim ustawodawcę. Po ponad dwóch latach obowiązywania ustawy krajobrazowej staje się widoczne, że wprowadzone regulacje zupełnie nie sprawdzają się od strony formalnoprawnej. Organy nadzoru oraz sądy często kwestionują podejmowane uchwały. Nie zmienia to jednak faktu, że problematyka ochrony krajobrazu wciąż jest ważna a obecny stan prawny wymaga poprawy.

Na razie jednak należy odpowiedzieć na pytanie o główne powody podważania uchwał reklamowych. Dlatego niżej przeanalizujemy dwie głośne sprawy dotyczące łódzkiej i ciechanowskiej uchwały reklamowej. Pomoże to wskazać kluczowe błędy organów gmin przy sporządzaniu tych uchwał.

WYROK WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W ŁODZI

Jedną z pierwszych uchwał podjęła Rada Miejska w Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/966/16 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów z jakich mają być wykonane, dla miasta Łodzi). Wywołała ona głośny spór, zakończony skierowaniem przez wojewodę skargi na obowiązującą już uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd ten 11 sierpnia 2017 r. wyrokiem (sygnatura II SA/Łd 523/17, LEX nr 2353893) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Niedawno udostępniono pisemne uzasadnienie do wyroku. Warto je przeanalizować, gdyż stanowi jedną z szerszych, kompleksowych analiz uchwał podejmowanych poza organami władzy publicznej. Z jednej strony zwrócono tam uwagę na wiele problemów, które mogą pojawić się także przy innych okazjach (i w innych uchwałach), a z drugiej strony zawarte w uzasadnieniu tezy orzecznicze mogą stanowić wskazówkę dla innych sądów.

Wiele zarzutów do rozpatrzenia

Wobec łódzkiej uchwały skierowano liczne, zróżnicowane zarzuty. Sąd rozpatrywał je po kolei, niektóre z nich uwzględniając, inne nie. We wstępie uzasadnienia prawnego sąd jednoznacznie podkreślił, że w pełni dostrzega potrzebę skorzystania przez organy gminy z przepisów ustawy krajobrazowej i uchwalania w gminach uchwał reklamowych. Celem jest bowiem wprowadzenie jasnych i jednoznacznych unormowań porządkujących na terenie Łodzi chaos reklamowy. Jest to o tyle ważna deklaracja, że w przestrzeni publicznej pojawiały się różne zdania na ten temat. Ważne jest to, że sąd podjął analizę z perspektywy życzliwej problematyce ochrony krajobrazu. Uznać należy, że kolejne oceny dokonywane przez sąd wpisują się w pełni w niniejszą koncepcję. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu, wszelkie ograniczenia muszą być bowiem zgodne z obowiązującymi przepisami.

Przekroczenie granic delegacji

Naruszeniem ustawy będzie przekraczanie granic delegacji ustawowej poprzez rozszerzającą i nieuprawnioną interpretację regulacji ustawowych. Zgodnie z art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reklamą jest "upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne". Z kolei tablicą reklamową może być przedmiot materialny o płaskiej powierzchni, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków czy reklamy umieszczane na rusztowaniu i ogrodzeniu. Sąd wskazał, że rada miejska wprowadziła w uchwale znacznie szersze pojęcie reklamy, obejmujące również efekty wizualne, holograficzne, audiowizualne, dźwiękowe czy też projekcje holograficzne. Doprowadziło to do przekroczenia delegacji ustawowej. Nie można bowiem wprowadzać wytycznych wobec tych elementów, które w takim kontekście w ustawie nie zostały przewidziane.

Dzieła artystyczne

W uchwale za tablice reklamowe są uznawane również dzieła artystyczne. Warunkiem jest to, aby przekraczały one odpowiednio 50 proc. bądź 70 proc. powierzchni otworu okiennego i zachowywały odpowiednią odległość od szyby okna witryny. Jeżeli nie spełniają tych kryteriów, nie mogą być uznane za tablice ani urządzenia reklamowe. Zdaniem sądu jest to co do zasady błędne rozumowanie, gdyż z brzmienia przepisów dotyczących uchwał reklamowych nie wynika, aby jakiekolwiek dzieła artystyczne mogły być tablicami lub urządzeniami reklamowymi. Dzieła artystyczne w uchwale nie zostały zdefiniowane. Możliwa byłaby więc taka wykładnia, zgodnie z którą po prostu niektóre tablice i urządzenia reklamowe zostałyby uznane za dzieła artystyczne. Niemniej jednak trudno byłoby uznać, które i na jakich dokładnie zasadach.

Na pojazdach komunikacji publicznej

Dużo wątpliwości w praktyce sprawia to, czy uchwała reklamowa może ustalać zasady umieszczania reklam na "pojazdach komunikacji publicznej". Jeden problem to brak definicji w uchwale niniejszego pojęcia. Druga kwestia dotyczy samej możliwości ujmowania w uchwale "pojazdów komunikacji publicznej". Sąd słusznie wskazał, że uchwała reklamowa dotyczy konkretnego obszaru. W tym natomiast przypadku nie można wykluczyć sytuacji, gdy pojazdy te będą przemieszczać się poza granice miasta. Dlatego przyjąć trzeba, że przedmiotowe regulacje nie mogą w żaden sposób odnosić się do reklamy mobilnej.

W uchwale ustalono zakaz przesłaniania elementów istotnych krajobrazowo, architektonicznie oraz o znaczeniu społeczno-kulturowym. Zakazem tym objęto elementy oznakowania SIM, znaki drogowe, a także pola widoczności kamer wizyjnych i monitoringu miejskiego. Miejsca te zdaniem sądu nie mieszczą się w wyżej wymienionych grupach i ich ujęcie w uchwale reklamowej również należy uznać za błędne.

Określenie obszarów

Zgodnie z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, z tym, że granice owych obszarów muszą być określone w sposób jednoznaczny. Uchwała "może zawierać" również załącznik graficzny. Jest to jednak fakultatywne i precyzyjne określenie granic musi mieć miejsce w części tekstowej. Natomiast zdaniem sądu w części tekstowej uchwały dla Łodzi wyróżniono obszary bez sprecyzowania konkretnych wytycznych co do granic każdego z nich i odesłano jedynie do załącznika graficznego. Ten argument nie jest do końca przekonujący - zwłaszcza gdy rozpatrujemy uchwałę z perspektywy całościowej. Ustawodawca nie określił bowiem jednoznacznie tego, że określenie granic zawsze, w każdym przypadku musi być w części tekstowej. Po prostu zgodnie z art. 37a ust. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym uchwała "może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów". Jeżeli jednoznaczne określenie uzyskano dzięki fakultatywnemu załącznikowi, to wymóg ustawowy został zrealizowany.

Warunki i termin dostosowania

Sąd podkreślił również, że zgodnie z art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała reklamowa powinna określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Termin ten nie może być jednak krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Zdaniem sądu w przedmiotowej uchwale nie uregulowano w żaden sposób - poza wskazaniem terminów - żadnych warunków dostosowania obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Zdaniem sądu brak tego rodzaju warunków może doprowadzić do braku możliwości wyegzekwowania obowiązku dostosowania, na przykład w sytuacji dwóch różnych podmiotów posiadających dotychczas legalnie usytuowane tablice reklamowe na terenie jednego obiektu. Wątpliwości mogą dotyczyć tego, który podmiot będzie musiał się dostosować do treści uchwały.

Niejasne pojęcia

Sąd wskazał też wiele nieprecyzyjnych, niejasnych pojęć stosowanych w uchwale. Podzielając argumentację o konieczności zachowania elastyczności w aktach polityki przestrzennej, sąd wskazał jednak, że nie jest dopuszczalne zawieranie tam określeń niejednoznacznych, które mogą być interpretowane w sposób dowolny, co może doprowadzić do odmiennego stosowania zasad i warunków unormowanych w uchwale wobec podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. Sąd za nieprecyzyjne uznał takie wyrażenia, jak "należyty stan estetyczny", "odpowiednie proporcje", neony stanowiące wyłącznie "kompozycję plastyczną", "reklama okolicznościowa" czy "spójność stylistyczna obiektów w ramach obszaru".

Niektóre zarzuty odrzucone

Warto jednak zaznaczyć, że sąd nie zgodził się również z kilkoma użytymi w skardze zarzutami. Jeden z nich sprowadzał się do naruszenia przez uchwałę zasad ochrony praw nabytych podmiotów gospodarczych oraz osób fizycznych legitymujących się prawem "korzystania" z nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia lub uzyskanego pozwolenia na budowę. Jest to wyraz szerszego dylematu, który pojawił się w przestrzeni prawnej i wiąże się z pytaniem, czy można poszczególnym podmiotom odbierać prawo do tych obiektów, które już uprzednio legalnie wznieśli. Według niektórych środowisk przedsiębiorców stanowi to naruszenie konstytucji. Sąd w odpowiedzi słusznie wskazał, że upoważnienie z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wprowadzania regulacji ochronnych. Priorytetowa w tym kontekście jest bowiem ochrona krajobrazu i w tym kontekście powinny być interpretowane wzmiankowane przepisy. Sąd zasygnalizował problem konstytucyjności wzmiankowanych przepisów, bezpośrednio się jednak do niego nie ustosunkowując.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przez przedmiotową uchwałę zasady równego traktowania w granicach danego obszaru. W skardze kwestionowano, że na różnych objętych uchwałą obszarach miasta Łodzi wprowadzono różne ograniczenia i w konsekwencji różni mieszkańcy i przedsiębiorcy znajdują się w odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej. Sąd w tym miejscu słusznie uznał, że wprowadzenie w ramach danego obszaru zróżnicowania, np. co do liczby dopuszczalnych szyldów czy też uprawnień i ograniczeń związanych z warunkami sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, znajduje uzasadnienie. Dodał ponadto, że może być wiele okoliczności różnicujących te uprawnienia, jak chociażby rodzaj prowadzonej działalności oraz charakter konkretnych budynków (np. zabytkowy lub historyczny).

I w końcu sąd uznał, że nie jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzenie w uchwale reklamowej jednej kolorystyki ani narzucenie obowiązku umieszczenia na części reklamowej siatki ochronnej wizerunku remontowanej elewacji. Wytyczne te znajdują w pełni uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Orzeczenie dobrze udokumentowane

Wyrok WSA w Łodzi dotyczy wielu elementów uchwały reklamowej. Należy docenić zakres pracy podjętej przy okazji wydawania owego w istocie pionierskiego orzeczenia. Jest ono dobrze merytorycznie udokumentowane. W trakcie analizy sąd brał pod uwagę m.in. aktualne tezy doktryny z tego zakresu (np. komentarz do ustawy krajobrazowej przygotowany pod redakcją dr Anny Fogel). Jak wskazano powyżej, z niektórymi tezami wyrażonymi przez sąd można dyskutować. Jednak niezależnie od tego przedmiotowy wyrok należy w chwili obecnej uznać za znaczący punkt odniesienia przy wykładni przepisów ustawy krajobrazowej.

Przy tej okazji zauważalny jest kluczowy problem dotyczący uchwał reklamowych. W sytuacji gdy organy gmin zdecydują się na bardziej aktywne kształtowanie poszczególnych przepisów przedmiotowej uchwały, wzrasta ryzyko stwierdzenia braku ich precyzji, a w konsekwencji podważenia (na zasadzie takiej, jak powyżej opisano). Problem ten od dawna zauważalny jest przy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przy uchwałach reklamowych występuje w jeszcze większym zakresie. Wymaga to więc pogłębionej i szczegółowej analizy prawnej każdego z tworzonych w niniejszej uchwale przepisów.

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE WOJEWODY MAZOWIECKIEGO W SPRAWIE UCHWAŁ REKLAMOWYCH W CIECHANOWIE

W rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody mazowieckiego z 6 czerwca 2016 r. (LEX-I.4131.103.2016.RM) stwierdzono nieważność uchwały reklamowej Rady Miasta Ciechanów z 28 kwietnia 2016 r. Szczególną uwagę zwrócono na następujące kwestie:

● powielanie w uchwale zapisów ustawowych,

● wprowadzanie nieprecyzyjnych norm prawnych,

● różnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów.

Nieprecyzyjne normy prawne

Warto zwrócić uwagę zwłaszcza na drugi z wymienionych punktów. W powołanym rozstrzygnięciu nadzorczym przykładem takich błędów jest:

● określenie formatów reklamy w taki sposób, że mały to powierzchnia ekspozycji reklamy do 2 mkw. włącznie, średni - do 8 mkw. włącznie, a duży - do 20 mkw. włącznie (brak precyzji polega na tym, że np. powierzchnia ekspozycji reklamy wynosząca 2 mkw. została zaliczona jednocześnie do trzech wymienionych formatów);

● nieokreślanie precyzyjnych granic obszarów, na których występują konkretne ograniczenia;

● zakaz sytuowania tablic reklamowych w sposób ograniczający widoczność z kamer monitoringu miejskiego - nie jest wskazane, kiedy taki stan faktyczny rzeczywiście wystąpi oraz kto konkretnie może o tym decydować;

● odwołanie do przepisów odrębnych bez wskazania, o jakie przepisy chodzi.

Naruszenie przepisów ustawy będzie występować również wtedy, gdy jej zakres zostanie przekroczony.

Niejasne zwroty

Wojewoda mazowiecki kwestionował stosowanie w uchwale zwrotów nieostrych, takich jak "zaleca się", jako nieprecyzyjnych pod względem prawnym. Te same uwagi dotyczą zwrotu "w miarę możliwości". Nie da się obiektywnie zweryfikować, kiedy taka "możliwość" wystąpi, a kiedy już nie. Uchwała nakazywała dostosowanie do nowych wymogów tablic i urządzeń reklamowych, a z obowiązku tego wyłączała "obiekty małej architektury". Jest tutaj sprzeczność, gdyż znacząca część tablic i urządzeń reklamowych to obiekty małej architektury.

Rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi przy okazji pewien materiał z szerszą oceną tego, jak powinny być sporządzone uchwały reklamowe. Podane wytyczne są bardzo szczegółowe i rygorystyczne. Jednakże większość z nich - zwłaszcza tych dotyczących bezpośrednio praw i obowiązków właścicieli nieruchomości - należy w pełni uwzględnić.

Podsumowanie - problemy gmin

Na podstawie powołanych orzeczeń, można wskazać typowe błędy popełniane przy sporządzaniu i uchwalaniu prawa miejscowego dotyczącego reklam w przestrzeni publicznej.

Pięć kluczowych błędów popełnianych przy okazji sporządzania uchwał reklamowych:

Umieszczanie w uchwałach postanowień wzajemnie sprzecznych.

Przekraczanie zakresu ustawy poprzez dodawanie do uchwał obowiązków czy też definicji sprzecznych z regulacjami ustawowymi.

Brak precyzji i jasności w stosowanych w uchwałach zwrotach.

Brak precyzyjnego rozdzielenia w samej uchwale (a nie tylko np. w załączniku) obszarów podlegających różnym ograniczeniom.

Różnicowanie uprawnień konkretnych właścicieli nieruchomości tylko w oparciu o ich cechy podmiotowe. ⒸⓅ

Na powyższe kwestie uwagę powinien zwrócić przede wszystkim ustawodawca. Nie wystarczy bowiem gminom nakazać przyjmowania tych uchwał, ale trzeba odpowiedzieć na pytanie, jak w przyszłości unikać takich błędów. Powyższe doświadczenia wskazują, że przy obecnym zakresie uchwał reklamowych wskazane byłyby pogłębiona działalność szkoleniowa i promowanie dobrych praktyk.

@RY1@i02/2017/209/i02.2017.209.183000700.807(c).jpg@RY2@

Podjęcie uchwały reklamowej wymaga sporo pracy

@RY1@i02/2017/209/i02.2017.209.183000700.808.jpg@RY2@

dr Maciej J. Nowak

radca prawny