Kurka nie zakręcą, ale strumień unijnych pieniędzy osłabnie

Według opublikowanych w 2019 r. danych Głównego Urzędu Statystycznego w połowie 2018 roku wartość dofinansowania projektów realizowanych w gminach z funduszy Unii Europejskiej wyniosła 186 393 mln zł. Chodzi o podpisane umowy na dotacje i podjęte decyzje w sprawie finansowania łącznie. Na koniec 2016 r. kwota ta wynosiła 45 743 mln zł. Porównanie tych dwóch wartości pokazuje, jak ważne w rozwoju polskich gmin są wciąż środki unijne. Zarówno ich dostępność, jak i wykorzystanie, od daty akcesji do obecnej perspektywy finansowej się jednak wyraźnie zmieniały, podobnie zresztą jak i sposoby ich wykorzystania.

Historia perspektyw

Jeszcze przed przystąpieniem do Unii samorządy terytorialne otrzymywały pomoc z funduszy przedakcesyjnych, które mają za zadanie zmniejszenie dysproporcji gospodarczych między członkami UE i krajów aspirujących. Od momentu akcesji obejmują nas już trzy perspektywy finansowe (2000–2006, 2007–20013 i 2014–2020). Początkowo widoczna była mocna centralizacja rozdziału funduszy. Do roku 2006 Polska uzyskała 12,8 mld euro wsparcia. W perspektywie finansowej na lata 2007–2013 zrestrukturyzowano fundusze strukturalne. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego zastąpiono regionalnymi programami operacyjnymi zarządzanymi przez władze samorządowe. Łącznie uzyskaliśmy w tym czasie 67,3 mld euro. W trwającej perspektywie finansowej najwięcej środków przeznacza się na: konwergencję, konkurencyjność regionalną i zatrudnienie oraz europejską współpracę terytorialną. Na realizację polityki spójności w ramach EFRR i EFS Polska uzyskała 72,9 mld euro (faktycznie dostępna kwota wynosi około 76,6 mld euro, ponieważ część środków musi zostać przeznaczona na obligatoryjne transfery na instrumenty i programy, którymi zarządza Komisja Europejska). Podobnie jak w poprzedniej perspektywie finansowej regionalne programy operacyjne są realizowane przez władze samorządowe. Powstało 16 programów regionalnych, odpowiednio do liczby województw. W ramach RPO finansowane są projekty skierowane na rozwój regionalny. Wspierane są m.in. projekty w zakresie rozwoju technologicznego, innowacji, budowy społeczeństwa informacyjnego, transportu, energii, ochrony środowiska, struktury społecznej oraz turystyki – wylicza Łukasz Zima w opracowaniu „Samorząd terytorialny w Polsce przed i po przystąpieniu do Unii Europejskiej (…)” (Rocznik Administracji Publicznej 2016).

– Od samego początku, gdy w Polsce zaczęliśmy korzystać z funduszy unijnych, samorządy stały się liderami wykorzystania tego mechanizmu finansowania inwestycji i projektów społecznych. Dziś, zgodnie z danymi GUS, 90 proc. gmin realizuje jakieś zadania przy wykorzystaniu zewnętrznych środków. Duża ich część została wykorzystana do niwelowania zapóźnień rozwojowych: budowy infrastruktury drogowej, komunalnej lub teleinformatycznej. W ciągu ostatnich kilkunastu lat powstały również obiekty użyteczności publicznej, oczyszczalnie ścieków, tysiące kilometrów sieci kanalizacyjnych, które przyczyniają się do wzrostu jakości życia mieszkańców zarówno dużych miast, jak i najmniejszych wsi – mówi Mateusz Trawiński, wiceprezes CentroPolis S.A. – Drugą stroną medalu była z pewnością eksplozja zadłużenia, niezbędnego do pozyskania wkładu własnego do projektów. Mechanizm ten już dziś w przypadku wielu samorządów zmniejsza ich możliwości inwestycyjne w obecnej perspektywie. Kolejną negatywną konsekwencją dużego strumienia taniego pieniądza były nieprzemyślane inwestycje, z niedoszacowanymi lub ogólnie niezaplanowanymi kosztami eksploatacji. Z niezwykle obciążającymi budżet gminy konsekwencjami takich projektów musiał radzić sobie m.in. Słupsk w kontekście budowy aquaparku.

Radzimy sobie dobrze…

W połowie 2018 r. (czyli w okresie, którego dotyczy ostatni raport GUS) projekty unijne z polityki spójności były realizowane w 2478 gminach, czyli we wszystkich funkcjonujących w Polsce (od początku 2019 r. jest ich 2487). Co ważne, zestawienie Głównego Urzędu Statystycznego obejmuje wykorzystanie środków z funduszy spójności nie tylko przez samorządy, lecz również na ich terenie. W 21 miastach kwota umów na dotacje przekroczyła 1 mld zł. Wśród rekordzistów są głównie stolice województw, choć np. mazowiecka gmina Wiązowna weszła do czołówki z kwotą 2 379 723 460 zł. To efekt realizacji na jej terenie węzła komunikacyjnego – fragmentu obwodnicy Warszawy. Najwyższe dotacje uzyskały projekty realizowane w Warszawie (16 996 491 889 zł), Łodzi (7 205 380 792 zł), Krakowie (5 125 531 593 zł), Poznaniu (4 277 044 489 zł) i Lublinie (3 954 579 634 zł).

– Gdynia od lat z sukcesem korzysta z możliwości, jakie dają fundusze unijne. Pokazuje to również trwająca jeszcze perspektywa finansowa Unii Europejskiej. Ogółem pozyskaliśmy w niej 429,3 mln zł, które umożliwiły realizację aż 87 projektów. Ich całkowita wartość to około 670 mln. W każdym projekcie udział naszych miejskich środków jest inny, ale uśredniając ten parametr, widać, że pozyskaliśmy średnie dofinansowanie na poziomie 64 proc. To bardzo dobry wskaźnik. Wśród 87 projektów 14 to duże projekty infrastrukturalne, a 73 to projekty społeczne – informuje Michał Guć, wiceprezydent ds. innowacji Gdyni, miasta, które w zestawieniu GUS zajęło 20. miejsce. – Najważniejsze są dla nas te projekty, które wpływają na podnoszenie jakości życia w naszym mieście, czyli transport publiczny, edukacja i rewitalizacja, ale też przyczyniają się do ochrony zasobów naturalnych, takich jak choćby czyste powietrze.

Strategie rozwoju większości samorządów kończą się na roku 2020. Gdy były tworzone, bardzo często wpisywano do nich wszystkie możliwe działania, które były finansowane w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych

12 projektów o łącznej wartości dofinansowania prawie 195 mln zł to między innymi zakup kilkudziesięciu nowych pojazdów: autobusów i trolejbusów, budowa węzłów przesiadkowych, tras rowerowych, udział w projekcie roweru metropolitalnego Mevo. Pracujemy też nad tym, by wzmocnić odporność miasta na zagrożenia związane ze zmianą klimatu i zmniejszyć nasz ślad węglowy. Każde realne zmniejszenie emisji dwutlenku węgla to krok w kierunku zdrowszego i bezpieczniejszego życia dla kolejnych pokoleń. Pozyskane dofinansowanie to 62,5 mln zł. Za te pieniądze przeprowadzamy termomodernizację budynków użyteczności publicznej i komunalnej oraz kontynuujemy budowę wydajnego i sprawnego systemu odprowadzania wód opadowych. Trzecią co do wartości grupą projektów są projekty stricte społeczne, związane ze zwiększaniem szans zatrudnienia osób wykluczonych lub zagrożonych wykluczeniem społecznym. Ważne są także projekty wspierające małe, lokalne firmy i sektor innowacji. – To razem pozyskane 54,7 mln zł ze środków europejskich. Inwestujemy także w bazę gdyńskiego szkolnictwa zawodowego ze wsparciem unijnym w kwocie 45,2 mln zł, a 33,7 mln zł uzupełnia to działanie – to dofinansowanie projektów miękkich, związanych z edukacją i nauką. Na końcu wymienię 8 projektów rewitalizacyjnych na łączną kwotę dotacji 33,7 mln. Za te pieniądze poprawiamy standard życia w wybranych obszarach miasta, z których większość to liczące sobie ponad pół wieku „blokowiska”. Dzięki wsparciu unijnemu inwestujemy zarówno w lokalną infrastrukturę, jak i relacje społeczne w dzielnicach.

Michał Guć zwraca uwagę na to, jak ważne było dla samorządów przystosowanie się do wymogów, jakie stawiają przed nimi instytucje zarządzające. Wymaga to – krótko mówiąc – pewnej (pozytywnie rozumianej) technokracji, czyli wyspecjalizowanych w staraniach o wsparcie urzędników.

– Przez te lata wspólnie nauczyliśmy się, jak sprawnie aplikować o środki unijne. Mamy wspaniały zespół fachowców, są to osoby zaangażowane i, co najważniejsze, bardzo skuteczne. W tym zespole nie ma słabego ogniwa i bardzo im wszystkim dziękuję – mówi wiceprezydent Gdyni.

Moglibyśmy lepiej

O ile dane Głównego Urzędu Statystycznego mogą budować optymistyczny obraz wykorzystania dostępnych środków z Unii, o tyle ranking pisma „Wspólnota” – w pewnym sensie bardziej miarodajny – dokłada do tej beczki miodu łyżeczkę dziegciu. Wynika z niego, że w 40 jednostkach samorządu terytorialnego nie pojawiły się żadne unijne inwestycje – 18 gmin wiejskich, 6 małych miast, 6 miast powiatowych i 10 powiatów. To w porównaniu do liczby gmin może niedużo (1,5 proc.), ale pokazuje, że są (lub do niedawna były, jeśli pamiętać dane GUS) miejsca, w których nie dostrzega się szansy – albo nie umie z niej skorzystać. Dane dotyczą lat od 2014 (początku obecnej perspektywy finansowej) do 2017.

Ranking „Wspólnoty” jest ważny jeszcze z jednego względu – do jego przygotowania służą sprawozdania samorządów z ich budżetów, nie wlicza się więc finansowania „na terenie”, lecz projekty samych samorządów. I to w przeliczeniu na jednego mieszkańca, więc nie promuje największych. „Pomijamy znaczące (przede wszystkim w dużych miastach) środki pozyskiwane przez jednostki zależne, ale działające i zdobywające dotacje na własny rachunek (przede wszystkim spółki komunalne”) – wyjaśniają jego autorzy, prof. Paweł Swianiewicz i Julita Łukomska z Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego.

42 samorządy zdobyły ponad 2 tys. zł na jednego mieszkańca, przy czym najwięcej uzyskały przy takim sposobie liczenia niewielkie miasta – Krynica Morska (8879,42 zł) oraz Dziwnów (7385,51 zł), a także gmina wiejska Ożarowice (6451,49 zł).

– Krynica Morska jest jednym z najmniejszych miast w Polsce, liczy 1360 mieszkańców. Jednak w sezonie rozrasta się do 40 tys. osób. Wszystkie nasze inwestycje muszą to uwzględniać. Dlatego jesteśmy skazani na pozyskiwanie środków zewnętrznych. Do każdej wydanej złotówki dochodzi 1–2 zł z dotacji. Na inwestycje przeznaczamy 30–40 proc. wszystkich wydatków budżetowych – komentował burmistrz Krynicy Morskiej Krzysztof Swat.

Najbliższa przyszłość

Wszystko wskazuje na to, że w nadchodzącej perspektywie finansowej środki z funduszy spójności pozostaną spore. Możliwe, że Komisja Europejska będzie chciała powołać nowe programy, np. na przeciwdziałanie kryzysom migracyjnym, jednak zapewne znajdzie się także budżet na infrastrukturę. Ile jednak przypadnie polskim miastom? Prawdopodobnie mniej niż do tej pory, bo sytuacja gospodarcza Polski na tle innych państw UE się poprawiła. Powinniśmy więc być przygotowani, że stracimy rolę głównego beneficjenta, a funduszy trzeba będzie szukać gdzie indziej.

Mateusz Trawiński zwraca uwagę na jeszcze jeden problem.

– Obciążenie budżetów samorządów będzie z pewnością jedną z głównych przeszkód w realizacji projektów w nadchodzącej perspektywie. Przy zapowiadanym zwiększeniu wymaganego wkładu własnego (w przypadku samorządu na Mazowszu będą musiały wnieść 40 proc. wartości projektu, a w gminach znajdujących się w słabiej rozwiniętych regionach kraju 25 proc.) może okazać się, że główną barierą będzie pozyskanie wkładu własnego. Już dziś samorządy szukają mniej popularnych do tej pory sposobów finansowania inwestycji, m.in. w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Trudności w pozyskaniu środków przełożą się z pewnością na niższy potencjał inwestycyjny administracji lokalnej oraz wymuszą bardzo precyzyjne rozpoznanie lokalnych potrzeb i ich priorytetyzację. Strategie rozwoju większości samorządów poziomu gminnego kończą się na roku 2020. Gdy były tworzone, bardzo często wpisywano do nich wszystkie możliwe działania, które były finansowane w ramach regionalnych programów operacyjnych. Być może jedną z pozytywnych konsekwencji trudności w pozyskaniu środków będzie konieczność realizacji realistycznych i pogłębionych dokumentów strategicznych, identyfikujących rzeczywiste potrzeby lokalnych wspólnot – uważa Mateusz Trawiński.

Organizatorzy