Instrumenty dłużne niedookreślone. A przez to w prawie jest furtka

Jednostki samorządu terytorialnego twierdzą, że spowoduje to chaos interpretacyjny, co liczyć przy szacowaniu długu, a co nie. A powszechnie wiadomo, że dotychczas często kreatywnie wyliczały swoje zadłużenie. Nieuwzględnianie zaś pewnych danych finansowych w indywidualnym wskaźniku spłaty zobowiązań było im bardzo na rękę. Dzięki takim rozwiązaniom często mogły realizować np. kosztowne drogowe inwestycje i aplikować o środki unijne. Teraz, choć dzięki ustawie dostały możliwość wcześniejszej spłaty długu albo jego restrukturyzacji (gdy mają nadwyżkę budżetową) – co jest dla nich korzystne – obawiają się zahamowania rozwoju gminy.

Jak sobie z tym poradzą, okaże się pewnie, gdy będziemy w nowej perspektywie budżetowej UE na lata 2021‒2027 i zacznie się aplikowanie o środki z funduszy europejskich. Ale już dziś niektórzy eksperci mówią, że gminy dalej będą szukały nietypowych rozwiązań, narażając się na zakwestionowanie ich przez RIO. ©℗

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl

 

Uszczelnianie z dziurami

Brak precyzji w określeniu, co jest niestandardowym instrumentem finansowym, spowoduje, że jednostki samorządowe będą miały wątpliwości przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia

Od 1 stycznia br. obowiązuje znowelizowana ustawa o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2500), której zasadnicza część dotyczy zadłużania się samorządów. Skutki tej regulacji generalnie mają być dla samorządów korzystne – zyskają one większe możliwości spłaty długów, a także zaciągania nowych, na lepszych warunkach. Obaw nastręcza jednak to, że w ustawie nie wskazano konkretnego zamkniętego katalogu niestandardowych instrumentów finansowych, które teraz mają wpływ na liczenie długu. Do końca 2018 r. były one wyłączone ze wskaźnika, więc powodowały długi, ale nie ograniczały gmin w zaciąganiu nowych. Chodzi np. o sprzedaż zwrotną, leasing zwrotny, subrogację, finansowanie kapitałowe czy płatność ratalną. I gminy chciałyby nadal, w niektórych przypadkach, móc z takich mechanizmów skorzystać, głównie po to, by pozyskiwać środki na inwestycje.

Więcej tytułów to nowe ograniczenie

Nowelizacja uszczelnia wskaźnik zadłużenia. Trzeba będzie w nim uwzględniać wszystkie tytuły dłużne, a nie tylko kredyty, pożyczki i emisję papierów wartościowych. Ministerstwo Finansów w dotychczasowych regulacjach – które pozwalały jednostkom samorządu terytorialnego na obchodzenie przepisów – widziało zagrożenie dla nadmiernego zadłużania się. Teraz JST będą mogły podpisywać takie umowy pod warunkiem, że pozwoli na to wskaźnik. Ponadto zarząd jednostki będzie musiał uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty takich zobowiązań. – To rewolucyjna zmiana – ocenia dr hab. Michał Bitner z Uniwersytetu Warszawskiego. Dotychczas te zobowiązania, które miały skutki ekonomiczne analogiczne do pożyczki, nie były limitowane. Po zmianach – jak wskazuje ekspert – w uchwale budżetowej trzeba będzie określić odrębny limit dla tego typu zobowiązań. Do tego raty takich zobowiązań (np. leasingu) będą uwzględniane w indywidualnym wskaźniku z art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Niestandardowe mechanizmy

Są to wszystkie umowy leasingu zwrotnego, sprzedaży zwrotnej, sprzedaży na raty, forfaitingu czy inne umowy nienazwane, o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych. Wszystkie one wywołują skutki podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Teraz będą uwzględnianie w indywidualnym wskaźniku zadłużenia (art. 243 ustawy o finansach publicznych), z pewnymi wyłączeniami (np. do limitu nie będą wliczane umowy krótkoterminowe, spłacane w tym samym roku w którym zostaną zaciągnięte). ©℗

Będzie obchodzenie przepisów?

Samorządy oceniają tę zmianę negatywnie. Jak mówi Krzysztof Mączkowski, skarbnik miasta Łodzi, ogranicza ona możliwości pozyskania środków – zarówno dla miasta, jak i spółek miejskich. – Bez jasnych zapisów dotyczących niestandardowych instrumentów finansowych będą się pojawiały wątpliwości i spory, czy dana umowa powinna zostać uznana za zobowiązanie ujmowane przy wyliczaniu wskaźnika czy nie – twierdzi skarbnik.

Jego słowa potwierdza Milena Kowalska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. W jej ocenie umowy wsparcia, zobowiązania do dokapitalizowania spółki komunalnej czy przelewy wierzytelności z umowy powierzenia po znowelizowaniu ustawy będą różnie kwalifikowane w różnych województwach. W ustawie przyjęto zasadę, że to, co jest podobne do kredytu lub pożyczki, jest instrumentem dłużnym, który należy uwzględniać we wskaźnikach zadłużenia. Tym samym od 2019 r. wydatki bieżące czy majątkowe z tym związane będą traktowane tak jak raty czy odsetki od kredytów i będą objęte limitacją według wzoru z art. 243 ustawy o finansach publicznych. – Ale brak enumeratywnego skatalogowania, co jest instrumentem dłużnym, a co nim nie jest, to główna wada nowelizacji – uważa Milena Kowalska. Jej zdaniem po zmianach gminy dalej będą szukały nietypowych rozwiązań. Zgadza się więc, że będą spory z RIO co do zakwalifikowania danego rozwiązania jako instrumentu finansowego.

Zdaniem Krzysztofa Mączkowskiego z Łodzi rozszerzenie katalogu tytułów dłużnych ograniczy możliwości inwestycyjne miasta, a tym samym dostęp do środków unijnych w ramach nowej perspektywy finansowej UE na lata 2021–2027. Dodaje, że oprócz tego będą spory z RIO o to, co jak zostało zakwalifikowane.

Podobnie zmiany w ustawie ocenia Mirosława Puton, dyrektor wydziału budżetu i księgowości w Urzędzie Miasta Lublin. Uważa ona, że zmiany te będą obciążeniem dla tych samorządów, które z takich form finansowania korzystają, głównie w celu realizacji zadań inwestycyjnych. Jak tłumaczy Mirosława Puton, Lublin, realizując przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie placówki oświatowej, korzysta np. z formy finansowania inwestycji poprzez wykup wierzytelności. – Po zmianach w celu utrzymania relacji z art. 243 na dopuszczalnym poziomie konieczne będzie ponowne przeanalizowanie możliwości pozyskania takich środków zwrotnych. W związku z tym niewykluczone stanie się ograniczenie lub odłożenie w czasie niektórych wydatków inwestycyjnych – ubolewa dyrektorka.

Okresy przejściowe przysporzą kłopotów

Zmiany w sposobie liczenia wskaźnika zadłużenia umożliwią jednak pozyskanie nowych środków. W jakiej wysokości? To zależy od poszczególnych jednostek. Przy czym resort finansów zwraca uwagę m.in. na przepisy, które obowiązują od 1 stycznia 2019 r. Chodzi o możliwości restrukturyzacji długu i szybszej spłaty zadłużenia, w przypadku gdy np. gmina posiada wolne środki lub nadwyżkę budżetową z lat poprzednich. W 2017 r. samorząd miały prawie 16 mld zł wolnych środków i ok. 2,8 mld zł środków własnych. Jak wskazuje MF, gdyby przeznaczyły je na zmniejszenie swojego długu i kosztów jego obsługi, spowodowałoby to obniżenie długu całego sektora samorządowego aż o 27 proc. To z kolei wpłynęłoby pozytywnie m.in. na możliwość pozyskiwania środków unijnych. W praktyce jednak na taki efekt nie można liczyć, ponieważ spłata długów nie jest jedynym celem samorządów.

Eksperci wskazują, że nadrzędnym celem nowelizacji jest to, by przy ustalaniu wskaźnika spłaty zobowiązań brać pod uwagę realną zdolność płatniczą JST. Gminy i miasta zasadniczo się z tym zgadzają. Kamil Dąbrowa, rzecznik Urzędu m.st. Warszawy, przyznaje, że od 2026 r., gdy zaczną obowiązywać już wszystkie zmiany w sposobie wyliczania wskaźnika z art. 243 ustawy o finansach publicznych, będzie to miało pozytywny wpływ na możliwości zadłużania, a tym samym na poziom inwestycji. Zaznacza jednak, że ostatecznie na poziom inwestycji wpływ mają także inne czynniki, takie jak poziom zaangażowania własnych zasobów czy pozyskanie środków unijnych. A to trudno dziś przewidzieć, bo w latach 2021‒2027 zacznie obowiązywać kolejna perspektywa unijna.

Nie wszystko wprowadzamy od razu

Wkład własny do projektów UE powinien być niższy

Nowelizacja nie obniżyła limitu dofinansowania unijnego, powyżej którego możliwe jest dokonywanie odliczeń. Chodzi o próg dofinansowania unijnego z art. 243 ust. 3a ustawy o finansach publicznych. Obecnie wynosi on 60 proc. Jak przyznaje Mirosława Puton z Urzędu Miasta Lublin, nowelizacja nie uwzględnia postulatu jego zmniejszenia. W obecnych warunkach rynkowych, gdy w przetargach składane są oferty znacznie przewyższające kwoty przewidziane na realizację zadań, przy braku możliwości zwiększenia dofinansowania z UE konieczne staje się zwiększenie wkładu własnego w realizację zadania, wobec czego udział dofinansowania spada poniżej 60 proc.

W przypadku Lublina – wyjaśnia nasza rozmówczyni – dotyczy to kilku projektów, w tym dużych (kilkudziesięciomilionowych), do realizacji których nie wybrano jeszcze wykonawcy. Możliwość wyłączenia spłat kapitału od kredytów zaangażowanych w takie projekty inwestycyjne pozwoliłaby na dołożenie brakujących kwot pozyskanych ze środków zwrotnych. – Pozostawienie limitu na poziomie 60 proc. może powodować konieczność ograniczenia zakresu rzeczowego planowanych do realizacji zadań i niewątpliwie może negatywnie wpływać na realizację planów inwestycyjnych samorządów – ocenia Mirosława Puton.

Krzysztof Mączkowski dodaje, że zmiana będzie miała znaczenie dla budżetów realizowanych w okresie nowej perspektywy finansowej UE. Obecne zasady wyłączenia ze wskaźnika obsługi długów części kredytów związanych z wkładami własnymi nie zmieniły się. Jak mówi skarbnik Łodzi, dotyczy to tylko zobowiązań związanych z przedsięwzięciami, które co najmniej w 60 proc są współfinansowane przez środki UE. Liczy się wartość ogółem projektu, a nie tylko wydatki kwalifikowane. – W większości tych projektów VAT jest wydatkiem niekwalifikowanym. Już samo to zmienia sytuację bardzo znacząco i powoduje obniżenie ogólnego poziomu dofinansowania – tłumaczy Krzysztof Mączkowski. W związku z tym mimo pozornie wysokich poziomów dofinansowania wydatków kwalifikowanych znaczna część samorządów z tego wyłączenia w ogóle nie może skorzystać. – Uważam za uzasadniony wniosek samorządów o obniżenie tego progu do 30 proc. Będzie to miało duże znaczenie dla wykorzystania środków z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2021– 027. Jest to w interesie samorządów, ale i rządu – przekonuje skarbnik Łodzi.

Z miastami zgadzają się eksperci. Jak mówi prof. Jadwiga Glumińska-Pawlic, kierownik Katedry Prawa Finansowego na Uniwersytecie Śląskim w Katowicach, biorąc pod uwagę aktualne wskaźniki, zapewne uda się dokończyć obecną perspektywę finansową do 2023 r. (N+3). – Natomiast później jednostki samorządu terytorialnego prawdopodobnie nie zgromadzą tyle wkładu własnego, by korzystać z tych pieniędzy – mówi Jadwiga Glumińska-Pawlic. Tłumaczy, że dzisiaj można odliczyć od wskaźnika powyżej 60 proc. środków na wkład własny, a i tak mało jest projektów finansowanych powyżej tego progu. Teraz można uzyskać do 85 proc. dofinansowania do kosztów kwalifikowanych (nie do całego projektu), zatem średnio 64–65 proc. W nowej perspektywie unijnej maksymalne dofinansowanie ma stanowić ok. 75 proc., a nawet mniej, więc realnie będzie ok. 52–54 proc., czyli nigdy nie będzie przekroczenia 60 proc., co spowoduje, że nie będzie można skorzystać z tego rozwiązania. Profesor Glumińska-Pawlic zgadza się więc z postulatem obniżenia progu do 30 proc.

Restrukturyzacja długu i wcześniejsze spłaty

Dotychczas możliwość restrukturyzacji długu oraz wcześniejszej jego spłaty była ograniczona. Jak wskazywało MF, jeżeli JST nie ma odpowiedniej nadwyżki bieżącej z trzech ostatnich lat, to nie może spłacić zadłużenia, bo nie pozwalał na to art. 243 ustawy o finansach publicznych. Nawet jeśli jednostka miała środki pochodzące np. ze zwrotu udzielonej pożyczki, które mogłaby przeznaczyć na spłatę długów, to nie miała prawa tego zrobić. Po zmianach można restrukturyzować dług. Co ważne, takie możliwości istnieją już od 1 stycznia 2019 r. Przede wszystkim jednostki mogą spłacić istniejące zadłużenie nowym długiem o niższych kosztach obsługi. Ponadto można wcześniej spłacić zobowiązania, jeśli gmina posiada własne środki finansowe (np. nadwyżkę budżetową z lat poprzednich, środki ze zwrotu udzielonych pożyczek) lub wolne środki z rozliczenia zaciągniętych zobowiązań. – Po zmianach będzie więc można restrukturyzować dług poprzez emisję nowego zadłużenia, pod warunkiem że łączny koszt jego obsługi będzie niższy – przyznaje dr hab. Michał Bitner.

Zdaniem Krzysztofa Mączkowskiego, skarbnika Łodzi, zmiany te są niewystarczające, gdyż mogą uniemożliwić restrukturyzację zadłużenia skutkującą wydłużeniem okresu zapadalności długu (w całym okresie spłaty będą wyższe mimo lepszych warunków finansowych). Jak dodaje Milena Kowalska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nowelizacja umożliwia wcześniejszą spłatę zobowiązań pod warunkiem, że spłata ta uwzględniona jest w przyszłych okresach w wieloletniej prognozie finansowej oraz samorząd dysponuje wolnymi środkami. Zwiększa to co prawda elastyczność spłat, ale nie spełnia oczekiwań samorządów. Ekspertka tłumaczy, że nowelizacja uwzględnia wcześniejszą spłatę zobowiązań z takich źródeł jak nadwyżka budżetowa z lat poprzednich czy dochody majątkowe, które nie są uwzględnione w budżecie. – Samorządy mogą obawiać się ograniczenia możliwości restrukturyzacyjnych wydatków związanych z obsługą zadłużenia – przyznaje Milena Kowalska.

Nowelizacja dopuszcza zastąpienie droższego finansowania tańszym, jednak obawy może wzbudzać ograniczenie dotychczasowych możliwości rozłożenia zobowiązań na dłuższy okres. Jak tłumaczy ekspertka, wydłużenie to ma to przede wszystkim pozytywny wpływ na wysokość okresowych wydatków na spłatę zobowiązań. W obecnych realiach kredyt dłużej spłacany naturalnie będzie droższy z uwagi na dłuższy okres spłacanych odsetek. Tym samym zamknięta zostanie możliwość restrukturyzacji poprzez wydłużenie okresu spłaty, ponieważ nominalnie finansowanie będzie droższe, a tym samym istnieje ryzyko, że RIO nie pozwoli na taką restrukturyzację. – Kiedy sytuacja finansowa gminy przejściowo się pogorszy, restrukturyzacja czy subrogacja będzie musiała zachodzić w warunkach programu naprawczego gminy. Konsekwencją tego może być pogorszenie jej ratingu, a tym samym pieniądz pozyskiwany z instytucji finansującej będzie dla samorządów droższy – ostrzega Kowalska. Zwraca również uwagę, że nowelizacja istotnie zwiększa rolę regionalnych izb obrachunkowych. To one będą oceniały, czy dana restrukturyzacja zobowiązań jest zgodna z ustawą czy nie. – Brak ograniczenia w nowelizacji ustawy uznaniowości opinii wydawanych przez RIO stawia samorządy w sytuacji niepewności – ocenia Milena Kowalska.

Sprzedaż majątku wyłączona ze wskaźnika

Od lat sprzedaż majątku przez samorządy jest obciążona ryzykiem niewykonania planu. Innymi słowy, część gmin planuje wysokie dochody ze sprzedaży majątku, a na koniec roku okazuje się, że nie udało ich się wykonać.

To poważny problem, również z punktu widzenia wskaźnika zadłużenia. Wskazuje na to również MF, uzasadniając wyłączenie ze wskaźnika dochodów ze sprzedaży majątku. W 2017 r. dochody z tytułu sprzedaży majątku zostały wykonane we wszystkich JST w 79 proc. w stosunku do dochodów prognozowanych w projektach wieloletnich planów finansowych na 2017 r., a 867 samorządów odnotowało wykonanie tych dochodów na poziomie poniżej 50 proc. planu. Jeszcze na etapie projektu nowelizacji resort wskazywał, że choć planowane dochody ze sprzedaży majątku nie są w dużym stopniu wykonywane, to poprawiają formalne możliwości spłaty zadłużenia przez JST. Co więcej, część jednostek pozbywa się majątku jedynie po to, aby poprawić swój wskaźnik.

Po zmianach takich możliwości już nie będzie. Nowelizacją wyłączono bowiem ze wskaźnika (z licznika z prawej strony) dochody ze sprzedaży majątku, które wraz z nadwyżką operacyjną wyznaczały poziom środków przeznaczonych na inwestycje. Zmiana ta ma zacząć obowiązywać dopiero od 2026 r. Wcześniej jednak do wzoru z art. 243 ustawy o finansach publicznych wprowadzone zostaną inne modyfikacje.

Pogorszenie sytuacji

Jak mówi prof. Jadwiga Glumińska-Pawlic, zmiany w ustawie o finansach publicznych, które zaczną obowiązywać w kolejnych latach, pozwolą zapewne na ograniczenie, a nawet wyeliminowanie pułapki zadłużeniowej, ale nie do końca poprawią sytuację finansową samorządów. Przykładem rozwiązania, które pogorszy sytuację, może być omawiane wyeliminowanie we wzorze zawartym w art. 243 ustawy dochodów ze sprzedaży majątku, które do tej pory uwzględniane były w liczniku wzoru i zwiększały potencjał. Zgadza się z tym Krzysztof Mączkowski. – Wyeliminowanie wpływów ze sprzedaży majątku może spowodować pogorszenie wiarygodności kredytowej sektora JST, a tym samym wzrost kosztów pozyskiwanych środków na inwestycje. Zmniejszy się też potencjał rozwojowy w przyszłości – wskazuje skarbnik Łodzi.

Również Mirosława Puton, dyrektor wydziału budżetu i księgowości w Urzędzie Miasta Lublin, wskazuje wyłączenie dochodów ze sprzedaży majątku przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia jako niekorzystne dla miasta. – Zmiana ta spowoduje, że prawa strona relacji z art. 243 będzie uzależniona głównie od poziomu uzyskanej nadwyżki operacyjnej i tym samym ulegnie pogorszeniu – mówi Mirosława Puton. Potwierdza też, że negatywnie na wynik relacji z art. 243 wpłynie także włączenie do limitu obsługi długu wszystkich instrumentów finansowych wywołujących skutki ekonomiczne podobne do kredytów i pożyczek.

Są też pozytywy

Gminy i eksperci pozytywnie natomiast oceniają wydłużenie z trzech do siedmiu lat okresu, na podstawie którego liczona jest średnia nadwyżka operacyjna. Ta zmiana również ma zacząć obowiązywać dopiero od 2026 r. Profesor Jadwiga Glumińska-Pawlic przyznaje, że przyjęcie zasady, iż relacja planowanych dochodów bieżących budżetu nie powinna przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich siedmiu lat relacji jej dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów bieżących budżetu (do tej pory był to okres trzech lat) to dobre rozwiązanie. – Problem w tym, że nadal bazować się będzie na danych historycznych – mówi ekspertka. Średnia z siedmiu lat będzie bardziej realistyczna, co jest pozytywne. – Jednak JST będąca w trudnej sytuacji, żeby z niej wyjść, będzie musiała realizować program naprawczy (restrukturyzować się) w dłuższym horyzoncie. Dla niej będzie to więc rozwiązanie mniej korzystne – dodaje prof. Glumińska-Pawlic.

Jak mówi Milena Kowalska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, jednocześnie wydatki na obsługę długu zostaną wyłączone z wydatków bieżących po prawej stronie wzoru. To dobra zmiana. Z taką oceną zgadza się też Krzysztof Mączkowski. Dodaje, że jednostki samorządowe domagały się takiego wyłączenia już od 2011 r. – Tak skonstruowany wzór spowoduje, że nie powinno być już przypadków, kiedy okresowa zmiana nadwyżki finansowej będzie miała wpływ na wahania wskaźników limitujących zadłużenie – ocenia Kowalska. ©℗