Debiutanci na start, czyli poradnik dla radnego (cz. I)

W nadchodzącej kadencji samorządu pierwszą sesję rady zwoła komisarz wyborczy. Podczas obrad rajcowie złożą ślubowanie i wybiorą prezydium.

Do tej pory nowo wybrani radni spotykali się na pierwszych obradach po ich zwołaniu przez przewodniczącego rady poprzedniej kadencji. Począwszy od kadencji rozpoczynającej się 16 listopada br., ta zasada ulega gruntownej zmianie. Pierwszą sesję zwoła bowiem komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju. A więc moment, który wyznacza początek biegu terminu 7 dni zależy od szybkości prac Państwowej Komisji Wyborczej. Ta krótka regulacja ujęta w art. 20 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) rodzi jednak wiele konsekwencji.

Jednostka samorządu terytorialnego powinna - o ile jeszcze tego nie zrobiła - dostosować do powyższego przepisu brzmienie statutu w zakresie regulującym kwestię zwoływania sesji rady gminy. Co więcej, pojawiło się już pierwsze orzecznictwo w zakresie interpretacji wspomnianego przepisu. Okazuje się, że należy szeroko odczytywać art. 20. Gmina nie ma obecnie żadnych uprawnień związanych ze zorganizowaniem pierwszej sesji nowej rady. Oznacza to, że komisarzowi wyborczemu przysługuje pełna kompetencja do określenia szczegółów organizacyjnych pierwszej sesji, a więc obejmuje wskazanie zarówno daty, godziny, jak i miejsca jej odbycia. Niedopuszczalna jest interpretacja, że np. komisarz wyznaczy termin sesji, a organy gminy jej miejsce (patrz np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 17 września 2014 r., nr NK-3.4131.293.2014.SA).

Pierwszą sesję rady nowej kadencji otwiera i prowadzi najstarszy wiekiem radny, o ile się na to zgodzi. To zadanie wykonuje do momentu wyboru docelowego przewodniczącego. Na początku powinien dopełnić formalnego potwierdzenia, że w obradach uczestniczy liczba radnych zapewniająca kworum.

WAŻNE

Zgodnie z art. 14 ustawy o samorzadzie gminnym rada gminy może procedować, gdy w obradach uczestniczy połowa ustawowego składu rady. Liczebność składu rady gminy od ilości mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego

Sesja przebiega według porządku przedłożonego przez komisarza wyborczego. Pierwszą rzeczą, którą należy wykonać, jest złożenie ślubowania przez nowo wybranych radnych. Składają je zarówno osoby wybrane po raz pierwszy, jak i te, których wyborcy obdarzyli zaufaniem po raz kolejny. Dzieje się to na początku obrad, ponieważ bez złożenia ślubowania radny nie może wykonywać swojego mandatu. Tekst ślubowania określa art. 23a u.s.g. Kwestię ślubowania organizacyjnie najlepiej rozegrać w ten sposób, że przewodniczący senior odczyta rotę ślubowania, a następnie kolejni radni, każdy z osobna, odpowiedzą "Ślubuję" lub "Ślubuję, tak mi dopomóż Bóg".

Kolejną istotną kwestią, której załatwienie pozwoli w pełni procedować radzie gminy, jest wybór jej prezydium, czyli przewodniczącego rady i jego zastępców. Aby do tego doszło, niezbędna jest komisja skrutacyjna, która podliczy głosy i sporządzi protokół z wyboru prezydium. Skład komisji wyznacza rada gminy, która deleguje do prac w niej przedstawicieli spośród radnych. Najczęściej stosowany klucz doboru ma na celu sprawić, by w komisji znaleźli się przedstawiciele różnych stronnictw politycznych i lokalnych. Warto tu postawić na radnych, którzy mają doświadczenie w sprawowaniu mandatu z poprzednich kadencji.

Po ukonstytuowaniu się komisji skrutacyjnej przewodniczący senior udziela głosu kandydatom na przewodniczącego rady. Ci w określonym przedziale czasowym mogą więc zaprezentować swoją osobę oraz wizję organizacji prac rady w przyszłości. To jest również moment, w którym radni mogą zadawać pytania kandydatom. Po zamknięciu dyskusji komisja skrutacyjna rozdaje karty do głosowania. To ostatnie jest bowiem tajne. To jeden z wyjątków od zasady jawności będącej filarem głosowań organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Po rozdaniu kart warto zarządzić przerwę, by radni mogli spokojnie podjąć decyzję. Po takiej pauzie następuje głosowanie. Wyczytywani kolejno radni wrzucają swoje karty do urny. Następnie potrzebna jest kolejna przerwa, tym razem na przeliczenie głosów. Po niej komisja skrutacyjna ogłasza wyniki. Wygrywa kandydat, który uzyskał bezwzględną większość głosów oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

WAŻNE

Dobór odpowiedniej osoby na stanowisko przewodniczącego rady gminy jest niezwykle ważny ze względu na kompetencje wykonywane przez taką osobę. Przewodniczący: l organizuje prace rady gminy, l zwołuje sesje rady, l przygotowuje porządek obrad, l prowadzi obrady rady, l reprezentuje radę na zewnątrz, l przyjmuje oświadczenia majątkowe radnych.

Analogiczna procedura odnosi się do wyboru zastępców przewodniczącego (od jednego do trzech), z tą tylko różnicą, że wówczas obrady prowadzi nowo wybrany przewodniczący. Przewodniczący senior oddaje bowiem prowadzenie obrad niezwłocznie po ogłoszeniu przez komisję skrutacyjną wyników głosowania.

Kwestie personalne są najczęściej jedynymi, którymi zajmuje się rada gminy podczas pierwszej sesji. Głównie dlatego, że kierunki prac merytorycznych organu stanowiącego wyznacza przewodniczący rady. Ten zaś musi mieć czas, by zapoznać się ze sprawami wymagającymi interwencji. Co naturalne, nie można oczekiwać, że tuż po wyborze na danej sesji przewodniczący przejdzie do rozpatrywania spraw merytorycznych. Poza tym radni, zanim przystąpią do procedowania nad uchwałami, powinni mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z projektami aktów prawnych.

Jedną z najważniejszych kwestii merytorycznych, którą będą na początku musieli zająć się radni (choć nie na pierwszej sesji), jest problematyka wadliwych uchwał wydanych przez radę gminy poprzedniej kadencji. Upływ kadencji nie powoduje bowiem, że wojewoda nie może zbadać legalności aktów prawnych wydanych przez odchodzących włodarzy. Mimo zmiany władzy postępowania nadzorcze toczą się swoim rytmem. W sytuacji gdy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy poprzedniej kadencji, ale zostanie ono doręczone do samorządu, gdy stery objęła już nowa władza, to właśnie rada nowej kadencji podejmie decyzję, czy zaskarżyć rozstrzygnięcie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W takim przypadku nieco inaczej niż normalnie liczony jest termin na wniesienie skargi. Otóż normalnie zaczyna on biec od momentu doręczenia rozstrzygnięcia. Natomiast w opisywanej sytuacji władze nowej kadencji mają 30 dni na wniesienie skargi, ale ten czas jest liczony od momentu wyboru przewodniczącego rady gminy. Wcześniej bowiem rada nie może funkcjonować. W praktyce, jeśli w tym roku rozstrzygnięcie nadzorcze zostanie doręczone po 16 listopada, ale przed pierwszą sesją rady i wyborem przewodniczącego, to termin na wniesienie skargi nie zacznie biec od razu, ale dopiero od momentu, gdy rada gminy wybierze swoje prezydium.

Pieniądze: spowiedź z majątku i szansa na diety

Wyspowiadanie się ze stanu posiadania musi nastąpić w ciągu 30 dni od złożenia ślubowania. Zasady dotyczące wypełniania i składania oświadczeń radnych są identyczne jak w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), dlatego szerzej opiszemy je za tydzień.

Drugą kwestią związaną z pieniędzmi jest dieta radnego. Samorządowiec nie dostaje bowiem typowego wynagrodzenia. Środki z diety mają mu zrekompensować czas poświęcony na prace na rzecz gminy. Równie dobrze mógł przecież w tym momencie wykonywać pracę zawodową. Wysokość diety ustala rada gminy. Zasady powinny uwzględniać zaangażowanie radnego w prace rady gminy, np. rajca udzielający się w większej liczbie komisji powinien otrzymywać wyższą dietę niż radny pracujący tylko w jednej komisji. Przykładowo sposób naliczania diet można określić w ten sposób, że radnemu przysługuje określona kwota za udział w jednej sesji rady gminy (np. 200 zł), a także za udział w posiedzeniu komisji (np. 100 zł). Prezydium rady oraz przewodniczący komisji powinni otrzymywać wyższe diety za jedno posiedzenie aniżeli szeregowy radny. Prawo ogólnokrajowe określa jedynie maksymalne wysokości diety, którą w ciągu miesiąca może pobrać radny. Pułap jest zmienny. Wylicza się go na podstawie kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, która jest corocznie ustalana w ustawie budżetowej. Obecnie wynosi ona 1766,46 zł. W największych gminach maksymalna dieta nie może przekroczyć półtorakrotności kwoty bazowej, czyli 2649,69 zł w skali miesiąca. W mniejszych jednostkach kwota jest odpowiednio skromniejsza. Nawet najbardziej pracowity radny nie może dostać więcej, niż wynosi maksymalny pułap.

Ile za działalność w radzie

Gmina powyżej 100 tys. mieszkańców	2 649,69 zł
Gmina od 15 do 100 tys. mieszkańców	1 987,27 zł
Gmina poniżej 15 tys. mieszkańców	1 324,85 zł

Po zakończeniu kadencji powrót do pracy

Osoba, która została wybrana do organu stanowiącego samorządu, a pracuje w urzędzie (gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim), przed złożeniem ślubowania musi złożyć wniosek o urlop bezpłatny. Tak samo musi postąpić nowy radny, który sprawował funkcje kierownicze w samorządowych jednostkach organizacyjnych.

Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radny musi złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Tak wynika z art. 25b u.s.g. Termin ten jest zachowany, gdy w tym czasie pracodawca będzie mógł zapoznać się z treścią podania. Natomiast odpowiedź szefa może zostać udzielona później. Pracodawca musi dać samorządowcowi urlop.

WAŻNE

Radny rady gminy albo sejmiku otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz 3 miesięcy po jego ustaniu. W powiecie okres ten jest krótszy, bo nie obejmuje dodatkowych 3 miesięcy

Niezależnie od obowiązku dochowania terminu radny powinien złożyć wniosek o urlop przed przystąpieniem do wykonywania mandatu. Oznacza to w praktyce, że podanie musi być przekazane jeszcze przed złożeniem ślubowania. Natomiast uchybienie terminowi choćby o dzień powoduje, że radny narusza ustawowy zakaz łączenia stanowisk, a zatem jego mandat ulega wygaśnięciu.

Urlop bezpłatny zostaje udzielony pracownikowi, który uzyskał mandat, i to bez względu na rodzaj i okres trwania stosunku pracy. Terminowa umowa o pracę, która przestałaby obowiązywać przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, przedłuża się do trzech miesięcy po zakończeniu tego urlopu. Jeśli więc przykładowo pracownik urzędu gminy w gminie, w której uzyskał mandat, był zatrudniony na czas określony trzech miesięcy, to jego stosunek pracy ulega przedłużeniu na czas wykonywania mandatu i dodatkowo trzy miesiące po jego ustaniu. Angaż terminowy może zatem wydłużyć się nawet o cztery lata (gdyż tyle wynosi kadencja) i trzy miesiące.

W czasie trwania urlopu bezpłatnego pracodawca, zgodnie z art. 41 k.p., nie może wypowiedzieć radnemu umowy o pracę. Ochrona ta nie działa jednak w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy. Wypowiedzenie stosunku pracy radnemu przebywającemu na urlopie bezpłatnym jest także możliwe na podstawie ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz.U. nr 90, poz. 844 ze zm.), o ile nie jest to zwolnienie indywidualne. Dopuszczalne jest też zwolnienie samorządowca w trybie natychmiastowym (bez wypowiedzenia).

W przypadku radnego zatrudnionego na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej przejętej w czasie kadencji lub utworzonej przez jednostkę samorządu, w której radny uzyskał mandat, termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny wynosi 6 miesięcy od dnia ich nastąpienia.

WZÓR

Wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego

Anna Nowak, Żary, /data/ .................2014 r.

referent prawny

Urząd Miasta

w Żarach

ul. Chopina 24

W związku z wyborem na radnego i zakazem wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie miasta (art. 24b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), w którym radny uzyskał mandat, wnoszę o udzielenie mi urlopu bezpłatnego na czas wykonywania mandatu.

Anna Nowak

Otrzymują:

1) adresat

2) a/a

Wyznaczenie zdecydowanie dłuższego terminu do wystąpienia z wnioskiem o urlop bezpłatny niż w pozostałych przypadkach związane jest z koniecznością zapewnienia funkcjonowania takiej jednostki organizacyjnej do czasu powierzenia pełnienia tej funkcji innej osobie, wybranej np. w drodze konkursu przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Podstawa prawna

Art. 24b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Art. 24 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Art. 26 ust. 1-5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).

Przepisy poważnie ograniczają aktywność radnych

Ustawy samorządowe zawierają listę ograniczeń radnego co do jego aktywności zarobkowej lub publicznej. Dotyczą one m.in. wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, wykonywania dodatkowych zajęć lub przyjmowania darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców, prowadzenia aktywności gospodarczej, łączenia mandatu z niektórymi innymi publicznymi funkcjami.

Celem tych zakazów jest wyeliminowanie sytuacji mogących stawiać pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób publicznych, osłabiać zaufanie wyborców oraz opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Naruszenie tych ograniczeń przez radnego powoduje sankcje w postaci pozbawienia mandatu. Zgodnie z art. 383 par. 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.) wygaśnięcie mandatu stwierdza rada (sejmik) w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny.

Przed podjęciem tego aktu rada (sejmik) musi umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Podjętą uchwałę o pozbawieniu mandatu doręcza się zainteresowanemu. Ten w terminie siedmiu dni od jej otrzymania może złożyć skargę do sądu administracyjnego. Wnosi się ją za pośrednictwem rady (sejmiku). Sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Od wyroku pierwszej instancji przysługuje radnemu skarga kasacyjna do NSA. Wnosi się ją w terminie 14 dni. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu oddalającego skargę.

WAŻNE

Od momentu złożenia ślubowania samorządowiec nie może podjąć pracy w urzędzie na podstawie umowy o pracę lub kontraktu cywilnego. Nie jest również dopuszczalne łączenie mandatu z funkcją posła, senatora albo zajmowanie stanowiska w administracji rządowej

Radny nie może być zatrudniony w urzędzie gminy (starostwie lub urzędzie marszałkowskim), w której uzyskał mandat. Nie może on też pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

Radny nie może być zatrudniony w urzędzie gminy (starostwie lub urzędzie marszałkowskim) zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i na podstawie powołania, mianowania oraz spółdzielczego stosunku pracy. Ograniczenie to obowiązuje od momentu złożenia ślubowania. W tym momencie zaczyna się bowiem okres wykonywania mandatu.

WAŻNE

Nawiązanie przez radnego stosunku pracy z macierzystym urzędem gminy powoduje wygaśnięcie mandatu nawet wówczas, gdy stosunek pracy został niezwłocznie rozwiązany

Ustawowe zakazy wiążą się tylko z urzędem tej jednostki samorządu terytorialnego, w której radny wykonuje mandat. Obejmują one jednak wszystkie etaty, niezależnie od tego, czy są to stanowiska urzędnicze, czy pomocnicze. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by przykładowo radny województwa był zatrudniony w starostwie powiatowym, urzędzie gminy czy urzędzie marszałkowskim innego województwa.

Wójt nie może również powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Taki zakaz wynika z art. 24d u.s.g. Analogiczne ograniczenie obowiązuje w powiecie i województwie. [przykład]

Ze względu na treść art. 24d u.s.g. pojawiły się wątpliwości, czy adresatem tego obostrzenia jest wójt, czy także radny. A zatem czy jego złamanie będzie miało wpływ na wykonywany przez radnego mandat. Zdaniem WSA w Olsztynie wyrażonym w wyroku z 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 1027/07, Legalis nr 162918) ograniczenie przewidziane w art. 24d u.s.g. formułuje bezwzględny zakaz powierzania radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże redakcja tego przepisu wskazuje, że jest on adresowany wyłącznie do wójta gminy. W ocenie olsztyńskiego sądu administracyjnego adresatem zakazu nie jest radny. Jeżeli nie jest on adresowany do radnego, to - w ocenie tego sądu - samorządowca nie można pozbawić mandatu w razie jego naruszenia. Podobnie wypowiedział się wojewoda podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 18 kwietnia 2008 r., NK.II.DJ.0911-77/08, Legalis nr 100414, oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 10 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 405/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienne stanowisko zaprezentował natomiast WSA we Wrocławiu w wyroku z 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 140/09, Legalis nr 181753). W ocenie tego sądu ograniczenie przewidziane w art. 24d u.s.g. obejmuje również radnego. Dlatego w razie złamania zakazu dochodzi do wygaśnięcia jego mandatu. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1299/13), świadczy o tym, że ukształtowała się już jednolita linia orzecznicza, która przyjmuje stanowisko wrocławskiego sądu jako właściwe.

PRZYKŁAD

Skutki podpisania umowy o dzieło

Zarządzeniem zastępczym wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Powodem było wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło, która dotyczyła remontu gminnego kąpieliska. Radny w skardze do sądu argumentował, że zakaz z art. 24d u.s.g. adresowany jest wyłącznie do wójta gminy. Adresatem tego zakazu nie jest natomiast radny. Ponadto wskazał, że przeprowadzenie prac było niezbędne. Dlatego m.in. roboty były wykonane znaczenie wcześniej, niż sporządzono formalnie umowę pisemną i dokonano formalnego odbioru prac. Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że chociaż z literalnego brzmienia art. 24d u.s.g. wynika, że zakaz jest skierowany do wójta, nie oznacza to, że nie dotyczy on radnego. W ocenie sądu za taką interpretacją przemawia cel tego rozwiązania, tj. zapobieganie korupcji. Okoliczność, że najpierw była to umowa ustna, która później znalazła potwierdzenie na piśmie, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 24d u.s.g. Regulacja ta nie różnicuje zakazu zawierania umów z radnymi w zależności od formy tej umowy (ustnej, pisemnej, notarialnej lub innej). Z jej treści nie wynika także, że jego stosowanie jest wyłączone w sytuacjach nagłych. Trudno poza tym przypuszczać, że radny był jedyną osobą w gminie (i okolicach), która była zdolna podjąć się remontu gminnego kąpieliska.

Radny nie może pełnić funkcji kierownika lub zastępcy kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Przy czym pojęcie "pełnienie funkcji" oznacza, że nie może on sprawować tych funkcji na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania, spółdzielczego stosunku pracy, umowy cywilnoprawnej, kontraktu menedżerskiego czy nawet faktycznego pełnienia funkcji (społecznie, honorowo lub nieodpłatnie).

Sam zakaz dotyczy wyłącznie kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych oraz ich zastępców, a nie wszystkich stanowisk kierowniczych istniejących w jej strukturze organizacyjnej. Bez znacznie jest jednak, czy pełnienie funkcji kierownika lub jego zastępcy ma charakter trwały czy czasowy (np. tzw. pełnienie obowiązków).

WAŻNE

Radny może zajmować szeregowe stanowisko w samorządowej jednostce organizacyjnej

Samorządowa jednostka organizacyjna to jednostka utworzona na podstawie uchwały organu stanowiącego. Nie jest przy tym ważne, czy podmiot ten ma osobowość prawną. Przesądzające znaczenie ma fakt utworzenia go przez samorząd (por. wyrok NSA z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 664/2009, LexPolonica nr 2475396). Chodzi więc np. o: szkołę podstawową, gimnazjum, liceum, zespół szkół, żłobek, muzeum, gminny ośrodek kultury, bibliotekę, miejski ośrodek sportu, szpital itd.

Samorządowiec nie może łączyć mandatu radnego z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody oraz z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego.

Podstawa prawna

Art. 25a, art. 24d ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Art. 23 ust. 1 i 2, 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Art. 25 ust. 1 i 2, 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).

Ostrożnie z dodatkową pracą

Ustawy samorządowe zakazują radnym podejmowania dodatkowych zajęć oraz otrzymywania darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do piastowanego mandatu zgodnie z rotą ślubowania. Ponadto radni nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. [przykład]

WAŻNE

Jeśli podjęcie dodatkowego zajęcia czy przyjęcie darowizny nie podważa zaufania wyborców do wykonywania mandatu, nie jest ono zakazane

Ustawy samorządowe nie definiują pojęcia dodatkowych zajęć zakazanych radnym. Uznaje się, że chodzi o działalność, która nie ma związku z wykonywaniem mandatu oraz o zajęcia prowadzone poza aktywnością zawodową radnego. Bez znaczenia jest okoliczność, czy zakazane dodatkowe zajęcia mają charakter zarobkowy, komercyjny, czy też wykonywane są społecznie, honorowo. Nie jest także istotne, czy dodatkowe zajęcia mają charakter jednorazowy, czy też powtarzający się.

PRZYKŁAD

Podważenie zaufania

Krzysztof G., wybrany do rady gminy, złożył ofertę firmie X na podwykonawstwo robót (gminnej inwestycji) wykonywanych przez spółkę Y, której był członkiem zarządu. Chodziło również o dostarczanie materiałów budowlanych oraz wykonywanie robót budowlanych na podstawie umów zawieranych przez tę spółkę z gminnym samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej (SPZOZ), którego dyrektorem była żona Krzysztofa G. Zdaniem rady wskazana działalność podważyła zaufanie do wykonywania mandatu radnego. Świadczyły o tym liczne reakcje wyborców, które znalazły swój wyraz m.in. w publikacjach prasowych. Radny zaskarżył uchwałę rady miasta do sądu. W obu instancjach jego skargi zostały oddalone.

Samorządowiec nie może otrzymywać darowizn, jeżeli ich przyjęcie może podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z rotą ślubowania.

Pojęcie "darowizny" ma swoją definicję w art. 888 par. 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Darowizną nie jest bezpłatne przysporzenie albo przypadek, gdy ktoś zrzeka się prawa, którego jeszcze nie nabył albo które nabył w taki sposób, że w razie zrzeczenia się prawo jest uważane za nienabyte (art. 889 k.c.).

Radny ma zakaz powoływania się na mandat w związku z dodatkowymi zajęciami bądź prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalnością gospodarczą. Tak rozumiane powoływanie się przez radnego na swój mandat oznacza oferowanie protekcji albo przynajmniej wywoływanie wrażenia, że protekcja taka jest możliwa.

Podstawa prawna

Art. 24e ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Art. 25a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Art. 27a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).

Firma w gminnym lokalu? To niedopuszczalne

Z ustaw ustrojowych samorządu wynika generalny zakaz używania przez radnego mienia samorządowego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Przepis ten wyłącza, jako niedopuszczalne, następujące formy gospodarczej aktywności:

● prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a również zarządzanie taką działalnością, branie udziału w jej prowadzeniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik, jeżeli taka działalność opiera się na wykorzystaniu mienia gminy,

● pełnienie funkcji członka władz zarządzających, kontrolnych lub rewizyjnych bądź występowanie jako pełnomocnik spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby,

● posiadanie pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach handlowych z udziałem gminnych (powiatowych lub wojewódzkich) osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność gospodarczą, powinien zaprzestać jej prowadzenia w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. [przykład]

Radny nie może być jednoosobowym przedsiębiorą prowadzącym działalność gospodarczą, z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat. Wspólne wykorzystywanie mienia komunalnego zachodzi np. pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej, nawet jeśli najemcą lokalu komunalnego jest tylko jeden ze wspólników (wyrok NSA z 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 559/05, LEX nr 208957).

Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z udziałem mienia komunalnego należy rozumieć w ten sposób, że radni nie mogą go używać i pobierać pożytków, które ono przynosi. Ponadto wykorzystanie mienia musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i służyć tej działalności.

PRZYKŁAD

Odnoszenie korzyści nie ma znaczenia

Józef P. prowadzi zakład zegarmistrzowski w lokalu wynajętym od gminy. W wyborach został wybrany na radnego. W okresie trzech miesięcy od ślubowania Józef P. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda z uwagi na niepodjęcie przez radę gminy uchwały o pozbawieniu radnego mandatu wydał zarządzenie zastępcze. Józef P. wniósł skargę do sądu. W uzasadnieniu podkreślił, że nigdy nie osiągnął korzyści z faktu, że swoją działalność prowadził w lokalu wynajętym od gminy. Tym bardziej że umowa była podpisana prawie 10 lat przed objęciem mandatu. Sąd nie podzielił stanowiska radnego i oddalił jego zarzuty. Wyjaśnił, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego. Nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24 f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, ale rozstrzygający jest fakt korzystania z niego.

Zakaz wykorzystywania mienia nie dotyczy oczywiście sytuacji, w której radny użytkuje majątek jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, jeśli następuje to na warunkach powszechnie dostępnych dla wszystkich mieszkańców (np. korzystanie z parkingu gminnego, kąpieliska miejskiego czy parku).

Zarządzenie działalnością gospodarczą jest rozumiane jako kompetencja do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Uprawnienie to może przysługiwać danej osobie jako organowi jednoosobowemu (jak to ma miejsce np. w przypadku dyrektora przedsiębiorstwa państwowego lub jednoosobowego zarządu spółki handlowej) albo jako członkowi kolegialnego organu zarządzającego podmiotem gospodarczym (np. zarządu spółki akcyjnej). [przykład] Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 9 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 1418/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zarządzanie działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Nie oznacza to więc faktycznego podejmowania konkretnych czynności wchodzących w zakres zarządzania.

PRZYKŁAD

Pełnienie funkcji członka zarządu w spółdzielni

Radny pełni funkcję członka zarządu spółdzielni kółek rolniczych. Przedmiotem działalności spółdzielni są usługi transportowe, warsztatowe, jak również działalność handlowo-zaopatrzeniowa w zakresie sprzedaży paliw, części zamiennych, nawozów mineralnych, środków ochrony roślin, drobiu oraz pasz. Prowadzi więc ona działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług dla rolników. Ponadto jej budynki usytuowane są na nieruchomości, która jest własnością gminy jako mienie komunalne. Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu. Radny w skardze do sądu bronił się argumentując, że nie wykonywał żadnych rzeczywistych (realnych) ani faktycznych czynności w zarządzie. Nie zachodziło - jego zdaniem - jakiekolwiek niebezpieczeństwo uzyskania nieuprawnionych korzyści dla siebie i rodziny. Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że radny zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Był on upoważniony do kierowania i reprezentowania spółdzielni na zewnątrz. Nie jest wobec tego istotne, czy radny jako członek zarządu spółdzielni podejmował jakieś konkretne czynności.

Radny nie może być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zakaz ten dotyczy też małżonka radnego.

Osoba obejmująca mandat w radzie albo sejmiku (oraz jej małżonek) nie może być członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikiem spółek handlowych z udziałem gminnych (powiatowych lub wojewódzkich) osób prawnych lub przedsiębiorców, w których osoby takie uczestniczą.

WAŻNE

Radny, który przed rozpoczęciem sprawowania mandatu prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, zobowiązany jest do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania

Kodeks spółek handlowych wyróżnia sześć typów spółek: jawną, partnerską, komandytową, komandytowo-akcyjną, z ograniczoną odpowiedzialnością oraz akcyjną. Władzami w tych podmiotach są najczęściej: zarząd, rada nadzorcza, komisja rewizyjna. Wybór lub powołanie radnego do władz spółek albo na ich pełnomocników są z mocy prawa nieważne. Jeżeli jednak wybór lub powołanie miały miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, wówczas radny musi zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji radny traci je z mocy prawa po upływie 3-miesięcznego terminu od złożenia ślubowania. Ustawy samorządowe nie zakazują radnym bycia członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych, pełnomocnikiem spółki handlowej z udziałem osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego innego szczebla lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Przykładowo radny województwa może być członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych, pełnomocnikiem spółki handlowej z udziałem zarówno gminnych, jak i powiatowych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Radnych wiąże także zakaz posiadania pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych (powiatowych lub wojewódzkich) osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady.

W przypadku niewypełnienia obowiązku zbycia posiadanych przez radnego udziałów (akcji) nie będą one uczestniczyć w wykonywaniu przysługujących im uprawnień przez czas trwania mandatu i dwa lata po jego wygaśnięciu.

Podstawa prawna

Art. 24f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 zezm.). Art. 25b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Art. 27b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).

Podniesienie ręki może przysporzyć kłopotów

Obowiązkiem radnego jest uczestniczenie w pracach rady gminy i jej komisji. Obecność na sesji nie zawsze jednak będzie się łączyła z możliwością wzięcia udziału w głosowaniu. Radny musi się wyłączyć w tych sprawach, które dotyczą jego interesu prawnego. Taki obowiązek wynika z art. 25 u.s.g. Analogiczny obowiązek sformułowany został w odniesieniu do radnego rady powiatu i sejmiku województwa. W przypadku samorządu województwa następuje jednak zawężenie tego ograniczenia do powstrzymania się od głosowania tylko w sprawach o charakterze majątkowym wynikających ze stosunków cywilnoprawnych radnego z województwem lub wojewódzkimi osobami prawnymi.

W praktyce zastosowania regulacji powstają liczne problemy w zakresie oceny konkretnych stanów faktycznych i rozstrzygnięć, czy w danych okolicznościach zachodzi (czy nie zachodzi) interes prawny radnego zobowiązujący go do wyłączenia się z głosowania.

Pojęcie "interes prawny" zostało zdefiniowane w postępowaniu administracyjnym. Interesem prawnym w rozumieniu przepisów ustaw ustrojowych samorządu jest interes, o którym stanowi art. 28 k.p.a., czyli gdy wynika on z konkretnego przepisu odnoszącego się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. [przykład 1]

PRZYKŁAD1

Dla kogo ta droga

Rada gminy podjęła uchwałę o przyjęciu planu miejscowego. Zakładał on wybudowanie drogi łączącej między innymi nieruchomości należące do radnych. Jednak z faktu, że projektowana w planie droga zapewnić ma obsługę komunikacyjną, między innymi działek radnych, nie wynika obowiązek wyłączenia się radnych od udziału w głosowaniu nad uchwałą. Nie jest to uchwała dotycząca ich interesu prawnego. Zwłaszcza gdy projektowana droga ma zapewnić poprawę obsługi komunikacyjnej dla obszarów, przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe, a nie wyłącznie działek osób sprawujących mandaty w radzie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4929/03, Lex nr 164537).

Nie ma znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, gospodarczego czy np. prawa pracy. Przy tym może on mieć charakter majątkowy i niemajątkowy. [przykład 2]

PRZYKŁAD 2

Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu

Rada gminy ma podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Osoba, której akt ten ma dotyczyć, musi się wyłączyć z głosowania, gdyż ma on wpływ na jej sytuację prawną. Wygaśnięcie mandatu wiąże się z utratą przez radnego nie tylko prawa uczestniczenia w pracach rady gminy, lecz także uprawnień do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach, jak też uprawnień związanych z ochroną przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu czy też ochroną stosunku pracy radnego łączącego go z pracodawcą (wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 981/12, Lex nr 1373885).

Orzecznictwo nie jest jednolite w kwestii, czy interes prawny może wynikać z przepisów proceduralnych. Takich, jak choćby wynikające z u.s.g., a dotyczące wyboru przewodniczącego rady.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1865/09, LexPolonica nr 2217818) stwierdził, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. Radny ma interes prawny w wybraniu go na funkcję przewodniczącego rady gminy, więc stosownie do art. 25a u.s.g. wykluczony jest jego udział w głosowaniu w tej sprawie. Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 444/2009, LexPolonica nr 2212050).

Odmiennie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 486/11, Legalis nr 365834). Wskazał on, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady nie narusza art. 25a u.s.g. Podejmowanie uchwały w tej sprawie nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko. Uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, którym przepis ten powinien przeciwdziałać. Zdaniem warszawskiego sądu bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania przez radnego i prawo do udziału w tych wyborach) należy do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.

WAŻNE

Radny, który musi wyłączyć się od głosowania uchwały, która dotyczy jego interesu, ma prawo czynnie uczestniczyć w sesji rady i zabierać w jej trakcie głos

Podobnie stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z 20 lipca 2011 r. (sygn. akt III SA/Łd 198/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem tego sądu sprawy wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego rady, członka komisji rady oraz kwestia ustalania wysokości diet radnych nie dotyczą osobistego, własnego, indywidualnego interesu prawnego radnego gminy. Nie są to sprawy dotyczące "jego" (radnego) interesu prawnego. Wybór przewodniczącego rady gminy to kwestia wewnętrznej organizacji pracy rady gminy. Kompetencje przewodniczącego rady ograniczają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Obecnie w orzecznictwie przeważa drugie stanowisko.

Z orzecznictwa wynika, że radny musi wyłączyć się od głosowania w sytuacji, gdy uchwała dotyczy:

● stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (wyrok WSA w Kielcach z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 255/13, LEX nr 1328220),

● likwidacji szkoły, w której jest on zatrudniony (wyrok NSA z 11  stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11, LEX nr 1107471),

● wyrażenia zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy albo wypowiedzenie warunków pracy i płacy (wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Po 605/07, LEX nr 438725),

● odwołania go z funkcji przewodniczącego rady (wyrok WSA w Kielcach z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 820/13, Legalis nr 769398),

● wyboru na ławnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 43/04, Legalis nr 157757).

Podstawa prawna

Art. 25 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Art. 21 ust. 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).

@RY1@i02/2014/219/i02.2014.219.05000010b.813.jpg@RY2@

Leszek Jaworski prawnik specjalizujący się w prawie administracyjnym

Leszek Jaworski

prawnik specjalizujący się w prawie administracyjnym

@RY1@i02/2014/219/i02.2014.219.05000010b.814.jpg@RY2@

Monika Górecka-Czuryłło zastępca redaktor prowadzącej

Monika Górecka-Czuryłło

 zastępca redaktor prowadzącej

@RY1@i02/2014/219/i02.2014.219.05000010b.815.jpg@RY2@

Piotr Pieńkosz dziennikarz DGP

Piotr Pieńkosz

dziennikarz DGP