Audyt wewnętrzny boryka się z problemami kadrowymi

Ministerstwo Finansów podsumowało już prowadzenie audytu wewnętrznego za 2011 r. Jak on wypadł w jednostkach sektora rządowego i samorządowego?

To, co najbardziej istotne z punktu widzenia zasobów audytu wewnętrznego, to jego znaczne rozdrobnienie. 3/4 z 1050 jednostek, w których strukturze jest komórka audytu, zatrudnia w niej tylko jedną osobę. Około 35 proc. wszystkich komórek audytu zatrudnia audytora na mniej niż jeden etat. To nie są zadowalające wskaźniki. Jeśli audytor wewnętrzny działa sam, stanowi to utrudnienie dla prawidłowego funkcjonowania komórki.

Bardzo ważne jest zatem skupianie szczupłych zasobów audytu na tym, co najważniejsze. Wciąż jednak dominują zadania audytowe prowadzone w obszarach działalności wspomagającej, czyli dotyczące takich zagadnień, jak np. zamówienia publiczne, kadry, planowanie i wykonanie budżetu jednostki. Są to zagadnienia ważne, ale nie zawsze pierwszorzędne i na dodatek zawsze służebne wobec podstawowych zadań jednostki (którymi dla gmin jest np. zaopatrzenie w wodę, transport lokalny czy edukacja publiczna, a dla ministerstw cele wskazane w planie działalności). Badanie katalogu obszarów ryzyka pokazuje, że źródłem problemu może być dysproporcja obszarów, w jakich audytor przeprowadza analizę ryzyka. Jeśli audytor corocznie zajmuje się tymi czynnościami np. w siedmiu obszarach, z których sześć dotyczy działalności wspomagającej, to naturalną konsekwencją będzie to, że większość zadań będzie dotyczyła właśnie tej działalności.

Stałym wyzwaniem dla audytu wewnętrznego jest budowanie świadomości kierownictwa co do konieczności zmian w sposobie zarządzania jednostkami sektora publicznego i charakteru ciążących w związku z tym na nim obowiązków. Audytor może podejmować takie działania w formie czynności doradczych, np. szkoleń dla kadry kierowniczej jednostki. Niska świadomość kierowników w tym zakresie bez wątpienia wywołuje niską świadomość korzyści, jakie można uzyskać w wyniku współpracy z audytorem wewnętrznym. W konsekwencji może to prowadzić do pomijania opinii audytu w procesie decyzyjnym czy nawet traktowania go wyłącznie jako ustawowego obowiązku.

Co utrudnia audyt wewnętrzny w sektorze samorządowym?

Źródeł ograniczeń, z jakimi boryka się audyt wewnętrzny w sektorze finansów publicznych, w tym także w jednostkach samorządu terytorialnego (j.s.t.), należy poszukiwać w znacznej mierze poza samym audytem: w sposobie, w jaki zarządzane są jednostki, i narzędziach, jakie do tego zarządzania są wykorzystywane. Stan zarządzania, czyli mówiąc językiem ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) stan kontroli zarządczej, warunkuje stan audytu wewnętrznego. Jak wskazuje art. 272 ustawy o finansach publicznych, audyt wewnętrzny jest narzędziem dokonywania oceny kontroli zarządczej i od tego, jak tego narzędzia będziemy używać, zależą jego efektywność i skuteczność.

Wspomniałam już o słabościach kadrowych audytu - to jest stały problem, szczególnie widoczny w jednostkach samorządowych. W jednoosobowej komórce audytor jest jednocześnie osobą przeprowadzającą zadania audytowe oraz zarządzającą audytem wewnętrznym, na którą standardy nakładają określone obowiązki. Dotyczą one przede wszystkim organizacji komórki, dbałości o jakość audytu czy prowadzenia kontaktów wewnętrznych i zewnętrznych. Praca takiego audytora polega na dokonywaniu trudnych wyborów, który aspekt swojej działalności uznać za priorytetowy, a który załatwić w drugiej kolejności, po godzinach bądź nie zajmować się nim w ogóle.

Tym bardziej cieszą audytorzy, którzy tych okoliczności nie traktują jako usprawiedliwienia i wykazują znaczny stopień własnej inicjatywy, wykonując swoją pracę rzetelnie i z zaangażowaniem. Audytorzy wewnętrzni w każdych warunkach powinni dążyć do maksymalizowania wartości, jaką z ich działania uzyskuje jednostka.

Czy są specjalne trudności w sektorze rządowym, nad którymi powinien się skupić audytor?

Szczególnym wyzwaniem dla audytorów sektora rządowego jest koordynacja prac wszystkich komórek w ramach działu administracji rządowej. Biorąc pod uwagę ciążący na ministrach obowiązek monitorowania realizacji celów i zadań sformułowanych w planie działalności oraz sporządzania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej (art. 70 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), komórki audytu w dziale powinny prowadzić działania wynikające z roli audytu wewnętrznego w tym systemie w sposób skoordynowany i jednolity. Istotną rolę odgrywa tutaj aktywność komórki audytu ministerstwa, której usytuowanie w naturalny sposób predestynuje ją do podjęcia się tej koordynacji. Pracę można rozpocząć od ujednolicania obszarów ryzyka, wzorów dokumentów, terminów dokonywania określonych czynności czy organizowania wspólnych warsztatów, na których audytorzy z jednostek w dziale dzieliliby się dobrymi praktykami.

Jak rozwiązać problemy w obu sektorach?

W sytuacji, w której nie można liczyć na nagły wzrost liczby etatów w audycie, liczy się to co audytorzy mogą zrobić we własnym zakresie, czyli skupić się na poprawie własnej efektywności. Oznacza to badanie tych obszarów, których poprawa w istotny sposób wpłynie na poprawę skuteczności jednostki, lepsze wykorzystanie posiadanych zasobów, usprawnianie procesów audytowych. Równie ważna jest współpraca z innymi służbami kontrolno-oceniającymi w taki sposób, aby unikać dublowania wysiłków, a dzięki dzieleniu się wiedzą i doświadczeniami zwiększać łączną wartość dodaną dla jednostki.

Co powinni audytorzy zmienić w swojej pracy, aby audyt był efektywniejszy?

Zagadnienie, na które chcę zwrócić uwagę, to potencjał, jaki kryje się w relacji kierownik - audytor. Od woli i gotowości obu stron zależy, czy ta relacja będzie wzajemnie motywująca, stymulująca, czy wyłącznie formalna, ograniczająca się do kilku spotkań w roku przy okazji prac nad planem audytu czy upoważnieniem. Wydaje się, że wiele dla podniesienia efektywności i skuteczności audytu może wnieść pozytywna, motywująca presja samego kierownika. Odwołując się do przykładu z obszarami ryzyka: jeśli kierownik jednostki nie zadba o to, by na etapie przygotowywania planu audytu wewnętrznego audytor wewnętrzny znał priorytety kierownika, to audytor - nie w złej wierze, ale po prostu z braku odpowiedniej informacji - będzie kontynuował dotychczas przyjęty sposób prowadzenia analizy ryzyka i doboru zadań. Jeśli kierownik nie włączy komórki audytu wewnętrznego w obieg informacji o najważniejszych celach i wyzwaniach jednostki, to nie może potem oczekiwać, że otrzyma produkt, który będzie stanowić wartościowy wkład w podejmowanie najważniejszych decyzji. Nie chcę jednak skupiać się wyłącznie na kierowniku jednostki. Bo także audytor wewnętrzny nie może biernie czekać, aż zarządzający zada mu jakieś pytanie czy zleci zadanie. Standardy wyraźnie wskazują, jak ważna jest aktywna rola audytu, inicjowanie współpracy. Misją audytu jest także wywieranie pozytywnego wpływu na otoczenie, podnoszenie świadomości kadry kierowniczej jednostki, nie tylko w zakresie samego audytu, lecz także sposobów ulepszania zarządzania jako takiego. Optymalną sytuacją jest, gdy audytor z własnej inicjatywy podsuwa szefowi dobre pomysły.

Od 2010 r. art. 275 ustawy o finansach publicznych pozwala, aby audyt wewnętrzny przeprowadzał zewnętrzny usługodawca. Jak wynika ze sprawozdania ministerstwa, w zeszłym roku z tej możliwości skorzystało 30 proc. jednostek. Czy to rozwiązanie się sprawdziło?

Rzeczywiście, zgodnie z posiadanymi przez nas danymi aż 30 proc. jednostek zobowiązanych korzysta z tej możliwości. Ta tendencja jest szczególnie widoczna wśród j.s.t. - liczba 483 jednostek, w których audyt prowadzi usługodawca, przekroczyła liczbę 463 jednostek posiadających "własną" komórkę audytu.

Do oceny tego rozwiązania należy podchodzić bardzo ostrożnie. Z jednej strony cieszy, że jednostki wykorzystują możliwość, jaką ustawodawca zaprojektował w celu uelastycznienia prowadzenia audytu wewnętrznego. Z drugiej jednak ta forma prowadzenia audytu nie zwalnia ani kierownika, ani usługodawcy z dbałości o jakość czy skuteczność audytu. W tym kontekście chcę zauważyć, że w administracji rządowej średnia liczba zadań przeprowadzonych przez usługodawców jest o ponad jedno zadanie mniejsza niż w przypadku audytorów zatrudnionych w jednostkach (4,67 komórka, 3,41 usługodawca). Pojawiają się także sytuacje budzące co najmniej zaniepokojenie, gdy ta sama osoba fizyczna prowadzi audyt jako usługodawca w kilku, a nawet kilkunastu jednostkach jednocześnie! Zachęcając kierowników niewielkich jednostek do rozważenia wykorzystania tego sposobu prowadzenia audytu wewnętrznego, zaznaczam, iż współpraca z usługodawcą w pewnych aspektach wymaga większej uwagi niż w przypadku audytora pracownika. Na naszej stronie internetowej znajduje się analiza, która może być w tym względzie pomocna dla kierownika. Wskazuje ona kwestie, na jakie warto zwrócić uwagę, podejmując współpracę z usługodawcą.

Jakie są sposoby na poprawę wizerunku audytu wewnętrznego w poszczególnych jednostkach?

W moim przekonaniu pozycję audytu wewnętrznego budują kompetencje i postawa. Kompetencje, czyli wiedza merytoryczna, świetne przygotowanie w zakresie metodyki audytu, znajomość i umiejętność zastosowania w praktyce standardów czy dobrych praktyk. Ale kompetencje raz pozyskane nie wystarczą na zawsze. Zwróćmy uwagę, że około 20 proc. audytorów legitymuje się międzynarodowymi certyfikatami, np. Certified Internal Auditor (CIA), Certified Government Auditing Professional (CGAP), Certified Information Systems Auditor (CISA), Association of Chartered Certified Accountants (ACCA) podczas gdy reszta bazuje przede wszystkim na kwalifikacjach uzyskanych w wyniku złożenia egzaminu w MF. A ten nie jest organizowany już od 6 lat i nie będzie, bo ustawa o finansach publicznych tego nie przewiduje. Równie istotne jest stałe podnoszenie swojej wiedzy w zakresie działalności jednostki. Trudno wyobrazić sobie dobrego audytora izby skarbowej, któremu obce są litera i praktyka prawa podatkowego, zagadnienia egzekucji czy kontroli podatkowej.

Ważna jest także odpowiednia postawa. Nie chodzi mi tylko o tę prezentowaną w jednostce - wobec kierownika i pracowników, ale także o postawę wobec środowiska audytorów wewnętrznych, wspólnych problemów, jakie dotyczą tej grupy. Konstruktywne podejście, entuzjazm, odwaga, umiejętność nawiązywania współpracy i wymiana doświadczeń to niezwykle ważne czynniki budujące siłę audytu wewnętrznego. Wielką rolę w wewnętrznej pozytywnej mobilizacji całego środowiska mają do odegrania stowarzyszenia audytorskie. Jeśli audytorzy wewnętrzni oczekują uznania, wysokiej pozycji w hierarchii czy wysokich wynagrodzeń, to muszą umieć pokazać, a czasem nawet wyliczyć wartość, jaką wnoszą czy mogą wnieść do jednostki. Dotyczy to także prowadzonych zadań audytowych. Łatwo sobie wyobrazić, iż kierownika jednostki bardzo zainteresuje sprawozdanie, w którym audytor wyliczy konkretne efekty, jakie jednostka może uzyskać w przypadku wdrożenia zaleceń. Ważne jest takie formułowanie wniosków i zaleceń, aby nie tylko wskazywać nieprawidłowości, lecz także ich przyczyny i sposoby naprawy.

Na czym więc powinni się skupiać audytorzy w bieżącej pracy?

Przede wszystkim na dostarczaniu kierownikowi informacji o stanie zarządzania jednostką samorządu terytorialnego i działami administracji rządowej kierowanymi przez ministrów. W tym celu muszą skupiać swoje wysiłki na najważniejszych dla jednostek obszarach, związanych z realizacją wskazanych w planie działalności celów. By móc wydawać wartościowe z punktu widzenia kierownika wnioski i zalecenia, niezbędna jest z jednej strony doskonała znajomość systemu kontroli zarządczej, a z drugiej ścisła współpraca z kierownikiem.

Kluczową kwestią jest też współpraca wielu komórek audytu wewnętrznego na rzecz tego wspólnego celu. Powinno to prowadzić do zbudowania systemu audytu wewnętrznego w dziale, który będzie w sposób jednolity i skoordynowany dostarczał informacji niezbędnych dla uzyskania przez ministra lub kierownika j.s.t. opinii o systemie kontroli zarządczej także po to, by mogli złożyć rzetelne oświadczenie o stanie kontroli zarządczej.

Wreszcie każda komórka z osobna winna skupiać się na dokładnym rozpoznaniu i dostosowaniu się do oczekiwań interesariuszy, stałym podnoszeniu wiedzy w zakresie działalności merytorycznej jednostki, usprawnianiu procesów audytowych oraz skoordynowaniu działań audytu z innymi służbami o podobnym charakterze.

@RY1@i02/2012/172/i02.2012.172.08800050f.802.jpg@RY2@

Agnieszka Giebel dyrektor departamentu audytu sektora finansów publicznych w Ministerstwie Finansów

Rozmawiała Agnieszka Pokojska