W gminnej jednostce radny może kierować tylko wydziałem

Czy radny może być zatrudniony w gminnej jednostce organizacyjnej (zakład gospodarki wodno-ściekowej) jako kierownik ds. eksploatacji? A w przypadku nieobecności dyrektora tej jednostki może pełnić funkcję jego zastępcy?

Nieobecność dyrektora jednostki organizacyjnej gminy nie będzie usprawiedliwieniem dla pełnienia jego funkcji (nawet czasowo) przez radnego będącego kierownikiem zakładu gospodarki wodno-ściekowej.

Aby odpowiedzieć na postawione pytania, należy dokładnie wczytać się w treść ustawy o samorządzie gminnym (dalej: ustawa). Wprowadza ona bowiem kilka ograniczeń w działalności radnego.

wPo pierwsze, z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat (art. 24a ust. 1).

wPo drugie, radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy (art. 24a ust. 2).

wPo trzecie, osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w którym uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy, a przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy (art. 24b ust. 1).

wI wreszcie po czwarte, wójt (prezydent miasta) nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 24d).

Powyższa grupa ograniczeń dotyczy pracy radnego w urzędzie gminy (miasta) lub w gminnych jednostkach organizacyjnych. Oznacza to zatem, że radny nie może być zatrudniony na jakimkolwiek stanowisku w urzędzie gminy (miasta) na podstawie umowy o pracę (także na zastępstwo), umowy-zlecenia czy umowy o dzieło.

Łagodniejszy reżim

Wykładnia art. 24b ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że nie ma żadnego znaczenia status pracownika w urzędzie gminy, w szczególności zaś to, czy jest on urzędnikiem. Nieistotne jest również, czy odgrywa on jakąś rolę w procesie formułowania i wyrażania na zewnątrz aktów realizacji kompetencji organu wykonawczego gminy, czy też pełni funkcje stricte pomocnicze. Problem sprowadza się natomiast do istniejącej między pracownikiem a pracodawcą więzi podległości, której źródłem jest stosunek pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/11, LEX nr 1337337 - w tej sprawie w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy radny wykonywał obowiązki opiekuna uczniów dowożonych do szkoły).

Jednak znacznie łagodniejszy reżim dotyczy gminnych jednostek organizacyjnych, do których możemy zaliczyć np. zakład gospodarki wodno-ściekowej (ale już nie spółki prawa handlowego utworzone przez miasto). W przypadku tych jednostek zakaz pracy obejmuje jedynie stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika takiej jednostki, nie ma zatem przeciwwskazań, aby radny pracował w takiej jednostce na stanowisku niekierowniczym (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 405/08, sygn. akt II SA/Bk 405/08).

Niejasne jest jednak, czy poprzez pojęcie "kierownika" ustawodawca rozumie osobę kierującą działalnością całej jednostki (np. dyrektor wskazanego zakładu) czy też każdą osobę zajmującą w niej stanowisko kierownicze (np. kierownik wydziału w tym zakładzie). Wydaje się, że chodzi jednak o to pierwsze rozumienie przepisu. W konsekwencji przyjąć można, że zajmowanie stanowiska kierownika do spraw eksploatacji (w strukturze jednostki organizacyjnej gminy) nie będzie pozostawało w sprzeczności z ograniczeniami ustawowymi z ustawy o samorządzie gminnym.

Trzeba tylko w tym miejscu pamiętać jeszcze o art. 24d ustawy, zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Jeśli zaś chodzi o pełnienie przez radnego funkcji zastępcy dyrektora jednostki, sprawa jest bardziej jednoznaczna.

Społecznie i czasowo

Warto zauważyć, że art. 24a ust. 2 ustawy rozszerza opisany w nim zakaz nie tylko na wykonywanie (świadczenia) pracy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej na stanowisku kierownika lub jego zastępcy, ale również na "pełnienie funkcji" w jednostkach i na stanowiskach tam wskazanych. W konsekwencji do złamania zakazu dojdzie nie tylko w przypadku nawiązania z radnym stosunku pracy czy też świadczenia przez radnego pracy w ramach zatrudnienia typu niepracowniczego, ale i wówczas, gdy radny funkcję kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (w tym jego zastępcy) będzie sprawował np. społecznie.

Wydaje się, że z analogiczną sytuacją będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy radny będzie sprawował funkcję kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (w tym jego zastępcy) także czasowo, tzn. gdy takie powierzenie funkcji przewidzianych w art. 24a ust. 2 ustawy nastąpi zgodnie z art. 42 par. 4 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm., dalej: k.p. (albo też na zasadzie "jedynie" pełnienia obowiązków kierownika bądź jego zastępcy). Przepis ten pozwala pracodawcy w razie konieczności zmiany treści stosunku pracy w czasie jego trwania (po spełnieniu łącznie wszystkich określonych przesłanek) na powierzenie na okres przejściowy pracownikowi innej pracy.

By zapobiegać kolizjom

Podkreślenia również wymaga, że art. 24a ust. 2 i art. 24b ust. 1 ustawy nie wprowadzają ograniczeń, by wyrażony w nich zakaz odnosił się do konkretnego zakresu obowiązków czy czynności związanych z funkcją kierownika lub jego zastępcy. Wręcz przeciwnie, przepisy jednoznacznie przesądzają, że do złamania zakazu dojdzie, gdy radny zacznie pełnić funkcje kierownika lub jego zastępcy nawet nominalnie, ustawodawca użył w tym przepisie określenia "pełnić funkcję", co jest równoznaczne z zajmowaniem określonego stanowiska.

Przepis ten nie wprowadza też żadnych ograniczeń, by ujęte w nim obostrzenie dotyczyło konkretnej podstawy prawnej pełnienia bądź wykonywania funkcji, tym samym nie ma znaczenia prawnego charakter, rodzaj nawiązania stosunków prawnych, w ramach których powierzane bądź wykonywane są funkcje kierownicze. Wynika to przede wszystkim z redakcji tych przepisów. "Wykonywać" w świetle znaczenia w języku powszechnym (Słownik Języka Polskiego) oznacza tyle co wprowadzać w czyn, uczynić, urzeczywistnić, zrealizować, spełnić. Z kolei wyraz "funkcja" - prace, obowiązki, które ktoś ma wykonać, stanowisko.

W judykaturze oraz doktrynie zgodnie podkreśla się, że ratio legis zakazów sformułowanych we wskazanych przepisach jest zapobieganie kolizji między obowiązkami radnego jako członka organu stanowiącego gminy oraz jako pracownika podległego organom tej gminy, co odnosi się także do osób, które w jednostce organizacyjnej gminy, w której uzyskały mandat, pełnią funkcję kierownika lub jego zastępcy (wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 150/10, LEX nr 670268).

@RY1@i02/2014/216/i02.2014.216.217001000.802.jpg@RY2@

Marcin Nagórek radca prawny

Marcin Nagórek

radca prawny

Podstawa prawna

Art. 24a, 24b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).