W sprawie niższych pensji samorządy zapędziły ustawodawcę w legislacyjny kozi róg

Czas, w którym lokalne władze miały zdecydować o redukcji uposażeń szefów jednostek, już minął, a z danych Związku Miast Polskich wynika, że samorządy postanowiły kontestować decyzję rządu różnymi sposobami. Czy do porządku przywołają je organy nadzoru? Raczej nie, bo chwilowo umywają ręce. Dla regionalnych izb obrachunkowych to niewygodny temat polityczny, a wojewodowie twierdzą, że nie zawsze mają podstawy prawne, by interweniować

Przez ostatni miesiąc przez wszystkie samorządy w Polsce przetoczyła się dyskusja, co zrobić w sprawie redukcji wynagrodzeń lokalnych włodarzy. O obniżeniu pensji parlamentarzystów i samorządowców o 20 proc. zdecydował rząd, który próbował odbić się w sondażach po aferze z nagrodami dla ministrów. Lokalni włodarze od początku postrzegali tę sprawę jako polityczną, wychodząc z założenia, że w tym przypadku kara sięga dużo dalej niż wina. Okazuje się jednak, że mało kto zachował się tak, jak chciał tego ustawodawca.

Przypomnijmy: Niezależnie od interpretacji całej sytuacji czas na kluczowe decyzje minął z końcem czerwca. Od 1 lipca wynagrodzenia samorządowców powinny być wypłacane zgodnie z taryfikatorem płacowym wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). Dokument ten zakłada przycięcie o 20 proc. górnych i dolnych widełek jednego ze składników samorządowego uposażenia, czyli wynagrodzenia zasadniczego. Przy czym ustawodawca – świadomie lub nie – nie sprecyzował, czy to samo ma dotyczyć pozostałych składowych, czyli np. dodatków. Samorządy na różne sposoby kombinowały, jak się w tej sytuacji zachować. Związek Powiatów Polskich (ZPP) rozesłał nawet do starostów swoisty „bryk”, gdzie rysował scenariusze i wynikające z nich konsekwencje. Podobnie zachował się Związek Miast Polskich, który rozesłał wskazówki do swoich członków (apla).

1789,42 zł tyle wynosi w 2018 r. kwota bazowa, na postawie której wylicza się maksymalną wysokość wynagrodzenia wójtów, burmistrzów czy starostów. Maksymalna pensja włodarza to siedmiokrotność tej kwoty, czyli 12 525,94 zł

Możliwe scenariusze i ich konsekwencje

Jeśli chodzi o sugestie ZPP, to w pierwszym pokazywanym wariancie rada powiatu mogłaby podjąć uchwałę ustalającą wysokość wynagrodzenia starosty zgodnie z treścią rozporządzenia. Wówczas wysokość wynagrodzenia zostałaby obniżona, co nie niosłoby ze sobą żadnych ryzyk prawnych czy politycznych. W drugim wariancie rada powiatu nie podejmowałaby żadnej uchwały w przedmiotowej sprawie, a wynagrodzenie pozostałoby w dotychczasowej wysokości. Wówczas pojawia się ryzyko polityczne („zarzut kierowania się interesem majątkowym wbrew intencjom rządu”) oraz prawne („zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych”).

W trzecim wariancie rada powiatu nie podejmowałaby żadnej uchwały, a wynagrodzenie byłoby wypłacane w wysokości zgodnej z rozporządzeniem na podstawie decyzji starosty jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych (czyli wynagrodzenie pozostawałoby w dotychczasowej wysokości, ale byłoby wypłacane do kwoty zgodnej z rozporządzeniem Rady Ministrów). Tu z kolei jako ryzyko polityczne wskazuje się „zarzuty skierowane przeciwko radzie powiatu odnośnie ochrony wynagrodzenia starosty” oraz „potencjalne ryzyko w przypadku dochodzenia roszczeń płacowych”.

Jak ostatecznie zachowali się radni

Z informacji, jakie napływają do biura Związku Miast Polskich (ZMP), wynika, że najczęstszym rozwiązaniem jest skierowanie projektu uchwały obniżającej wynagrodzenie zasadnicze do rady miasta, a po jego rozpatrzeniu – odrzucenie przez radę. – Prawnicy wśród czynników ryzyka takiego sposobu postępowania wymieniają naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale jest to mało prawdopodobne, gdyż nadal obowiązuje poprzednia uchwała rady miasta dotycząca wynagrodzenia, a także zapisy ustawy zawierające przepisy o 7-krotności kwoty bazowej – przekonuje ZMP. Na drugim miejscu pod względem częstotliwości postępowań (choć o wiele rzadziej niż najczęściej wybierana opcja) plasują się ponoć projekty uchwał przyjęte przez rady (w tym w dwóch przypadkach z inicjatywy radnych). – Odnotowaliśmy także decyzję o niepodejmowaniu żadnych czynności przez oba organy miasta, ponieważ z żadnego przepisu nie wynika obowiązek ich podjęcia (brak przepisów dostosowujących czy wprowadzających) – podaje ZMP. W razie czego, jak wskazuje związek, projekty uchwał mogą być rozpatrywane także po 1 lipca br., jeśli przewidują wejście w życie z mocą obowiązującą od 1 lipca.

O sprawę samorządowych uchwał zapytaliśmy wojewodów, do których tego typu akty prawne – o ile w ogóle podjęte – powinny trafiać do rozpatrzenia w trybie nadzoru. Przykładowo w woj. podkarpackim na 182 jednostki samorządu terytorialnego (160 gmin, 21 powiatów i samorząd województwa) do 9 lipca br. w trybie nadzoru wpłynęły 102 uchwały zmieniające wynagrodzenie wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, starostów, marszałka województwa. Żadna z tych uchwał nie została jak dotąd zakwestionowana przez wojewodę.

Z kolei do wojewody świętokrzyskiego w tym samym czasie wpłynęło 77 uchwał (69 gmin i 8 powiatów) ze 116 jednostek do tego zobowiązanych. Do 9 lipca brakowało dokumentów od sejmiku województwa świętokrzyskiego, 33 ze 102 rad gmin oraz pięciu z 13 rad powiatów.

Widać też, że mimo upływających terminów spora część samorządów gra na zwłokę – zupełnie tak jakby patrzyły, jak zachowają się inne jednostki w kraju. Przykładowo, do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło łącznie tylko 38 uchwał w przedmiocie zmiany wynagrodzenia wójta, burmistrza czy starosty (w tym 36 uchwał rady gminy oraz dwie uchwały rady powiatu). – W znacznej części samorządów uchwały podejmowane były na sesjach odbywających się w ostatnich dniach czerwca lub na początku lipca i obecnie wpływają dopiero do organu nadzoru – informuje Martyna Kolemba, rzeczniczka wojewody opolskiego.

Niektórzy poszli jeszcze dalej

Część JST – nie chcąc się narażać – obniżała wynagrodzenia zgodnie z wolą ustawodawcy. Dla niektórych radnych zmiany forsowane przez rząd okazały się wręcz pretekstem do uderzenia szefa gminy jeszcze bardziej po kieszeni, niż wymagają tego nowe przepisy. I tak np. radni miasta Lędziny obcięli wynagrodzenie tamtejszej burmistrz Krystyny Wróbel z 10428 do 5520 zł netto. Zgodnie z wolą radnych jej wynagrodzenie zasadnicze obniżono z 4680 do 3600 zł (a więc ostrzej niż chciał rząd). Przy okazji obniżono też dodatek funkcyjny pani burmistrz z 2100 do 400 zł oraz dodatek specjalny z 40 proc. do 20 proc. wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Bez zmian pozostaje tylko wysługa lat, która wyniesie 20 proc. wynagrodzenia zasadniczego. „Ustalenie nowej wysokości wynagrodzenia burmistrza powinno nie tylko uwzględniać obowiązujące przepisy, ale również pozwolić przynajmniej w części na pokrycie przez burmistrza dużych strat miasta z tytułu odszkodowań, jakie z budżetu miasta trzeba było wypłacić za błędne decyzje burmistrza w sprawach pracowniczych, w tym uznanych przez sąd za bezprawne” – uzasadnili radni.

Podobny los – choć już nie w tak dotkliwej skali – spotkał burmistrza Ostrowi Mazowieckiej Jerzego Bauera. Od teraz zarabiać będzie w sumie 8,1 tys. zł brutto, czyli o 3660 zł (32 proc.) mniej niż do tej pory. Do ręki dostanie tylko ok. 5,3 tys. zł.

Niby jest, a jakby jej nie było

Częściej jednak radni stosowali różne wybiegi, które miały na celu wzięcie włodarza w obronę. Obniżano więc np. wynagrodzenie zasadnicze, a jednocześnie podwyższano inne składowe pensji. Tak właśnie postąpili mazowieccy radni. Co prawda ustanowili nowe wynagrodzenie marszałka w oparciu o obowiązujące w tej chwili przepisy, ale jednocześnie zgłosili poprawkę przyznającą mu dodatek specjalny związany z przewodniczeniem przez najbliższe pół roku konwentowi marszałków (jest to dodatek przyznawany na czas ściśle określony). Efekt? Wcześniejsze wynagrodzenie marszałka wynosiło 12525,70 zł, a obecne – 12520 zł. Adam Struzik będzie więc stratny o całe 5 zł 70 groszy. – Żaden z obecnych na sali radnych nie zagłosował przeciw, a jedynie trzech wstrzymało się od głosu. Jak widać, radni województwa uznali, że pomysł, aby karać samorządowców za wysokie premie przyznawane ministrom, nie jest w porządku – komentuje Marta Milewska, rzeczniczka prasowa urzędu marszałkowskiego.

Do ciekawej sytuacji doszło też w Krakowie. Tam rada miasta nie podjęła uchwały o zmianie wynagrodzenia prezydenta Jacka Majchrowskiego, a mimo to… ulegnie ono redukcji. – Prezydent zarabiał do 30 czerwca 2018 roku łącznie we wszystkich składnikach 12525 zł brutto miesięcznie – w tym pobierał wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 6,2 tys. zł, które od 1 lipca uległo obniżeniu do 5 tys. zł – podaje Barbara Skrabacz-Matusik, wicedyrektor wydziału organizacji i nadzoru urzędu miasta w Krakowie. Jak słyszymy, wynika to z konstrukcji samej uchwały Rady miasta Krakowa Nr IV/21/14 z 2014 roku. – Rada Miasta nie podjęła uchwały o zmianie wynagrodzenia prezydenta i w zasadzie nie jest ona obowiązkowa, ponieważ określa ona, że prezydent miasta otrzymywać będzie wynagrodzenie w maksymalnej wysokości wynikającej z rozporządzenia, nie wyższej niż limit wynikający z ustawy o pracownikach samorządowych określony jako 7-krotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej – wyjaśnia Barbara Skrabacz-Matusik.

Najpierw zastępcy

W Urzędzie Marszałkowskim Województwa Świętokrzyskiego doszło z kolei do sytuacji, w której cięcia dotknęły już wicemarszałków i członków zarządu województwa, ale nie samego marszałka. – Radni sejmiku nie zajmowali się jeszcze sprawą obniżenia uposażenia marszałka, ta kwestia pojawi się w porządku obrad najbliższej, lipcowej sesji sejmiku – powiedziała nam na początku tego tygodnia Iwona Sinkiewicz-Potaczała z biura prasowego urzędu marszałkowskiego. Jeśli zaś chodzi o zmianę wynagrodzenia wicemarszałka i członków zarządu województwa, w tym przypadku decyzja podejmowana jest przez marszałka województwa i ta zmiana już nastąpiła. – Wicemarszałek i członkowie zarządu mają zmniejszone wynagrodzenie po ok. 800 złotych brutto. W przypadku wicemarszałka miesięczne wynagrodzenie przed zmianą wynosiło 12020 zł brutto, obecnie to kwota 11200 zł brutto, natomiast wynagrodzenie członków zarządu zmniejszyło się z 11500 zł brutto do 10700 zł brutto – mówi Iwona Sinkiewicz-Potaczała.

Podobny scenariusz miał miejsce w Lublinie. Tam miesięczne wynagrodzenie brutto prezydenta Krzysztofa Żuka wprawdzie zmniejszyło się, ale tylko o 70 zł (przed zmianą wynosiło 12320 zł, od 1 lipca wynosi 12250zł). Dużo bardziej zmiany odczuli jego zastępcy. Zgodnie z zarządzeniem ich wynagrodzenie miesięczne brutto zmniejszyło się w trzech przypadkach o kwotę 1870 zł, w jednym przypadku o 1760 zł. – Przed zmianą wynagrodzenie miesięczne brutto zastępców prezydenta ogółem wynosiło 13645 zł w trzech przypadkach oraz 13085 zł w jednym przypadku. Od 1 lipca wynagrodzenie miesięczne brutto zastępców prezydenta wynosi w trzech przypadkach – 11775 zł, a w jednym przypadku 11325 zł – precyzuje Joanna Bobowska z biura prasowego w kancelarii prezydenta miasta Lublin.

W Gorzowie Wielkopolskim rada również nie podjęła uchwały na sesji 22 czerwca w sprawie obniżenia wysokości uposażenia prezydentowi i to mimo że projekt uchwały był w tej sprawie procedowany, a sam prezydent optował za jej podjęciem. Za to zastępcy prezydenta przyjęli już zaproponowane przez swojego szefa nowe warunki wynagrodzenia i od 1 lipca mają obniżone uposażenie zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów. Wynagrodzenie zasadnicze zostało im obniżone o 1,1 tys. zł brutto. Nowe warunki płacy obejmują też zwiększenie dodatku specjalnego o 10 proc. brutto. Przed zmianą uposażenie zastępców prezydenta wynosiło od 12082 do 12810 zł brutto (w zależności od stażu pracy), a obecnie: od 11190 do 11775 zł brutto. – Większość radnych uznała, że dotychczasowe wynagrodzenie prezydenta nie jest wygórowane, zestawiając je z wykonywaną pracę i ponoszoną odpowiedzialnością. Przyjęto także, że to radni decydują, w jakiej wysokości ma być ono ustalone. Podczas dyskusji podkreślano, iż obniżenie maksymalnej wysokości uposażenia zasadniczego określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 maja br. jest krzywdzące i ogranicza idę samorządności – tłumaczy decyzję radnych Ewa Sadowska z urzędu miasta.

RIO ma problem

Podobne decyzje, świadczące o jawnym kontestowaniu woli rządu, zapadły w kolejnych miastach. – Na ostatniej sesji rady miasta na wniosek prezydenta dyskutowano nad zmniejszeniem jego wynagrodzenia. Radni nie wyrazili na to zgody, więc zarobki pozostały na tym samym poziomie. W uzasadnieniu radni stwierdzili, że zarobki prezydenta i tak nie są adekwatne w stosunku do wielkości budżetu i odpowiedzialności, jaką ponoszą na tym stanowisku – mówi Maciej Chłodnicki, rzecznik prezydenta Rzeszowa.

Podobnie zachowali się radni z Inowrocławia (odmówili udziału w głosowaniu) i Częstochowy (rada nie przegłosowała uchwały na czerwcowej sesji – za odrzuceniem uchwały zmniejszającej pensję prezydenta głosowało 14 radnych, 10 było przeciw, a dwóch wstrzymało się od głosu). – W związku z taką decyzją większości rady urząd miasta rozważy wystąpienie o opinię dotyczącą sprawy wynagrodzenia prezydenta do regionalnej izby obrachunkowej– mówi Włodzimierz Tutaj, rzecznik prasowy częstochowskiego ratusza.

– Wygląda na to, że RIO w Katowicach będzie mieć nie lada problem – komentuje prezes jednej z regionalnych izb obrachunkowych, gdy mówimy mu o zamiarach władz Częstochowy. Przyznaje bowiem, że regionalne izby nie bardzo wiedzą, jak postępować w obecnej sytuacji, tzn. gdy przyjętych przez samorządy metod obchodzenia nowych regulacji jest tak dużo, a rozporządzenie Rady Ministrów może być naginane i różnie interpretowane.

Wójt i skarbnik na cenzurowanym

– Z punktu widzenia legalizmu lepiej, by gmina podjęła jakąkolwiek uchwałę, zwłaszcza w sytuacji, gdy uposażenia wójta nie mieszczą się w nowych widełkach. Jeżeli nie zostaną podjęte uchwały, które zaprowadzą zgodność z nowym taryfikatorem, to mamy sytuację niezgodną z prawem. Za wykonanie budżetu odpowiadają wójt i skarbnik. I to oni powinni dążyć do tego, by tę sytuację zmienić. Powinni mieć zwłaszcza na względzie to, czy wypłacając wynagrodzenie niezgodnie z nowym taryfikatorem, nie narażają się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarbnik powinien zasygnalizować wójtowi sytuację sprzeczną z prawem, a wójt wystąpić do organu stanowiącego o zmianę. I wówczas jest „kryty”, bo podjął działania, których wymaga od niego ustawodawca – twierdzi nasz rozmówca z RIO. A co w sytuacji, gdy rada decyzji nie zmieni? – Coż, mamy rok wyborczy, zawsze można nie przyjąć wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości, przekraczającej nowe widełki – ironizuje urzędnik.

A co, jeśli radni dalej będą oponować, a włodarz nie kwapi się do przyjęcia niższego uposażenia? – Rozporządzenie to akt wyższej rangi niż uchwała – mówi z kolei przedstawiciel innej izby – wynagrodzenie należałoby więc obniżyć. Ale łatwego rozwiązania nie ma. Bo z drugiej strony włodarz po takiej niepopartej decyzją rady obniżce może pójść do sądu. Jeśli ten wyda wyrok na jego korzyść, to odsetki i koszty będą stratą, a to też dla skarbnika niedobrze. Co więc zrobić? – Można próbować przekonać wójta, żeby przyjął niższe uposażenie. Wówczas, jeśli nawet postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostanie wszczęte, to skarbnik będzie mógł się wybronić od zarzutów. Warto też zadbać o to, żeby z ustaleń między skarbnikiem a włodarzem został pisemny ślad – dodaje nasz rozmówca.

Z kolei prezes poznańskiej RIO Grażyna Wróblewska powiedziała nam, ze izba do tej pory nie udzielała wyjaśnień samorządom w kwestii obniżek, choć przyznała, że pierwsze pytania w tej sprawie już wpływają. Przypomniała też, że RIO ma 30 dni na udzielenie na nie odpowiedzi.

Ale jak twierdzą nasi rozmówcy, nawet jeśli samorządy zwracają się do nich w sprawie metod postępowania czy zweryfikowania ważności podjętej uchwały, to i tak odsyłają ich do wojewodów, którzy sprawdzają uchwały w trybie nadzorczym.

Ile rat, tyle sposobów na obniżki (lub ich nieprzyjęcie)

Wojewodowie: nie mamy kompetencji

Nie ma pewności, czy wojewodowie w ogóle zechcą skontrolować wszystkie sztuczki płacowe samorządów. Jeśli uchwały nie było, nie mogą nic zrobić

– Brak jest podstaw prawnych do zastosowania środków nadzorczych przez wojewodę w przypadku, gdy rada gminy (powiatu) nie podejmie uchwały w przedmiotowej sprawie – przekonuje Alina Kucharzewska, rzeczniczka wojewody śląskiego. Jak tłumaczy, zgodnie z art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), „nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem”. Zakres i tryb sprawowanego przez wojewodę nadzoru wynika z kolei z art. 91, zgodnie z którym „uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90”. Podobne regulacje – w odniesieniu do nadzoru nad działalnością powiatową – znajdują się w art. 77 i 79 ustawy z 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.). – Obowiązujące przepisy nie zawierają upoważnienia dla wojewody do wydania zarządzeń zastępczych, które zastąpiłyby uchwałę rady miasta w sprawie ustalenia wynagrodzenia prezydenta miasta. Analogiczne przepisy dotyczą samorządu powiatowego, jak i wojewódzkiego – dodaje Alina Kucharzewska.

W podobnym duchu wypowiada się Sylwia Jurgiel z biura prasowego wojewody dolnośląskiego. – Wojewoda nie ma kompetencji do wydawania w tych sprawach zarządzeń zastępczych. Kwestia oceny sytuacji, w której mamy do czynienia z wypłatą kwot wyższych niż dopuszczalne rozporządzeniem, leży w gestii regionalnej izby obrachunkowej. Wypłacający narażają się na odpowiedzialność z tytułu dyscypliny finansów publicznych, gdyż rozporządzenie w hierarchii aktów prawnych stoi wyżej niż uchwała – przekonuje.

Niemniej jednak zdaniem przedstawicieli urzędów wojewódzkich rady mają obowiązek podjąć stosowne uchwały. – Samorządy, a w zasadzie ich organy, są zobowiązane stosować przepisy prawa zgodnie z konstytucyjną zasadą, że organy administracji działają w granicach i na podstawie prawa – argumentuje Bożenna Ulewicz z Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie, gdzie trafiły jak dotąd 84 uchwały samorządów (wojewoda nie wydał na razie żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego tych uchwał).

Rząd nas nie zobowiązał

Dla Andrzeja Porawskiego, sekretarza strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, sytuacja jest dość jednoznaczna. I diametralnie inna od tego, jak postrzegają ją wojewodowie. Zdaniem Porawskiego nie powinni oni interweniować, jeśli radni nie zmienili wynagrodzeń szefów jednostek, bo wcale nie mają obowiązku podejmować jakiejkolwiek uchwały w sprawie uposażeń szefa jednostki. – Skoro rada uznała, że nie ma powodu zmieniać ustalonego wcześniej wynagrodzenia, to ma prawo tak uznać. Rada musiałaby stosować nowe przepisy, gdyby chciała podjąć jakąś nową uchwałę w sprawie wynagrodzenia. Przepisy przygotowane przez rząd w żaden sposób nie zobowiązały rad do działania – przekonuje.

Jak w tym legislacyjnym gąszczu powinni zachować się skarbnicy? – Niezależnie od decyzji poszczególnych jednostek samorządu najważniejsze jest to, jaki będzie ich efekt. Skarbnicy nie mogą sobie pozwolić na wypłaty wynagrodzeń niezgodnie z prawem – ogólnikowo stwierdza wysoki rangą urzędnik MSWiA.

Z kolei Marek Wójcik, były wiceminister administracji i cyfryzacji, a obecnie ekspert legislacyjny Związku Miast Polskich, wskazuje, że w przypadku decydenta (wójta czy burmistrza) wszystko jest w rękach rady gminy. – Jeśli taka uchwała jest podjęta, to sprawa jest dla skarbnika jasna, tzn. trzeba wypłacić niższe wynagrodzenie. Jeśli nie ma uchwały, to sytuacja też w sumie jest jasna, bo to nie jest decyzja skarbnika. Tu odpowiedzialność za działania lub ich brak bierze na siebie rada. I to radni narażają się na ewentualny zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W przypadku zastępców decydenta sytuacja jest inna, bo tu prezydent i skarbnik są już decyzyjnymi osobami. Dlatego w przypadku skarbnika najbezpieczniejszą opcją jest przynajmniej zadbanie o to, by obniżyć teraz wynagrodzenia zasadnicze zastępców szefa jednostki przy jednoczesnym zwiększeniu dodatku specjalnego – sugeruje Marek Wójcik.

Jego zdaniem rząd sam zdecydował o tym, że teraz jest galimatias – tak z powodów czysto formalnych, jak i politycznych. – Gdyby rząd zrobił to na początku kadencji, wnioski do sądów pracy trafiałyby w ilościach hurtowych. A że rząd robi to tuż przed wyborami, samorządowcy zaczęli kalkulować. Rozporządzenie jest niejasne, decyzji czasem nie podejmowały nawet rady z dużym udziałem działaczy PiS. Zaraz po wyborach trzeba będzie ustalić pensje wójtów i burmistrzów – dodaje ekspert. I mówi, że największą ofiarą tej regulacji nie są ci, którzy rządzą teraz, ale ci, którzy przyjdą po wyborach. – Bo wiele rad jak dotąd nie podjęło żadnych decyzji, ale po wyborach wszystkie będą już musiały takie uchwały podjąć – przekonuje Wójcik.

Może do sądu

Czy sprawy wynagrodzeń trafią do sądów? I jakie szanse mają włodarze w starciu z narzuconą przez rząd zmianą? – Prawo złożenia pozwu oczywiście mają – nie ma wątpliwości prof. Hubert Izdebski z Uniwersytetu Humanistycznospołecznego SWPS. – Ale z powodu bardzo różnych treści uchwał czy zachowań rad trudno jest radzić, jaką drogę obrać i jakie ewentualnie mogą być efekty postępowania sądowego. Każdą sytuację trzeba rozważyć odrębnie – dodaje.

Zdaniem eksperta na pewno większe szanse mogą być wtedy, gdy włodarzowi obniżono wynagrodzenie poniżej nowego minimum, bo wówczas konieczne jest podanie przyczyn, dlaczego tak się stało. Ale profesor zwraca także uwagę, że do wyborów zostało niewiele czasu. A sąd może np. skierować pytanie do Sądu Najwyższego i na odpowiedź trzeba będzie czekać bardzo długo. Biorąc pod uwagę obecną sytuację w SN, należy mówić o latach.

W tym tygodniu kolejny raz w Pałacu Prezydenckim zebrał się zespół ds. przeglądu prawa samorządowego. Dzień przed tym spotkaniem ze strony zasiadających tam samorządowców usłyszeliśmy zapewnienia, że będą dopytywać prezydenta i jego otoczenie, czy podjęto już decyzję o skierowaniu sprawy wynagrodzeń do Trybunału Konstytucyjnego (z taką prośbą do Andrzeja Dudy wyszli samorządowcy).

– Nie chcemy stosować wobec prezydenta jakichś form nacisku, prosimy tylko, by podjął decyzję w tej sprawie możliwie szybko. Niezależnie od tego cały czas rozważamy zgłoszenie sprawy do TK poprzez jedno z miast członkowskich lub za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelskich – zdradza Andrzej Porawski. ©℗

!Największy problem mają skarbnicy odpowiadający za finanse swoich jednostek. Zgodnie z przepisami nie powinni oni pozwolić na wypłatę wynagrodzeń niezgodnie z nowymi przepisami.

Współpraca Zofia Jóźwiak

opinia eksperta

Nie sposób wykluczyć nawet postępowania przed Trybunałem Konstytucyjny

Maciej Kiełbus prawnik, partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners

Postępowania sądowe dotyczące zmian zasad wynagradzania niektórych grup pracowników samorządowych mogą być zainicjowane w bardzo różnych trybach. W grę wchodzić mogą zarówno postępowania przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym, jak również przed sądami administracyjnymi, z Naczelnym Sądem Administracyjnym włącznie. Nie sposób wykluczyć także postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Z uwagi na liczne zarzuty związane z niezgodnością nowego rozporządzenia płacowego z Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, ustawą o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz ustawą o pracownikach samorządowych, jeden z legitymowanych w tym zakresie w Konstytucji RP podmiotów może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności uczynić to może organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę sytuację wokół Trybunału Konstytucyjnego oraz czas oczekiwania na jego rozstrzygnięcie, scenariusz ten wydaje się jednak mało prawdopodobny.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi może być w szczególności konsekwencją zaskarżania do wojewódzkich sądów administracyjnych ewentualnych rozstrzygnięć nadzorczych związanych z uchwałami w sprawie wynagrodzenia podejmowanymi przez organy stanowiące JST. Sytuacja taka może mieć miejsce np. w przypadku przyjęcia przez wojewodę odmiennego od organu stanowiącego JST stanowiska w zakresie terminu wejścia w życie nowej uchwały płacowej, w tym istnienia obowiązku zachowania terminu wypowiedzenia wynikającego z kodeksu pracy. Należy podkreślić, iż w minionych latach organy nadzoru, wydając w tego typu sprawach rozstrzygnięcia nadzorcze, kwestionowały uchwały, w których termin ten nie był zachowany. W mojej ocenie specyfika obecnej sytuacji nie uzasadnia przyjęcia w tym zakresie odmiennej interpretacji.

Spory przed sądami powszechnymi – a w dalszej przyszłości także Sądem Najwyższym – mogą z kolei być konsekwencją działań pracowników samorządowych, którzy otrzymali wyna grodzenie w wysokości niższej niż dotychczas. Może to mieć miejsce zarówno na skutek podjętej uchwały organu stanowiącego, jak i decyzji o wypłacie wynagrodzenia niższego – zgodnego z maksymalnymi stawkami wynagrodzenia zasadniczego – w przypadku braku uchwały. Sporów w tym zakresie należy w szczególności spodziewać się wówczas, gdy obniżone wynagrodzenie wpływać będzie na inne świadczenia, np. związane z przejściem na emeryturę. W takiej bowiem sytuacji skutki finansowe dla pracownika mogą być znacząco wyższe. W postępowaniach tych nie sposób wykluczyć sytuacji, w których sądy samodzielnie będą decydować o odmowie zastosowania nowego rozporządzenia płacowego z uwagi na jego niezgodność z aktami hierarchicznie wyższymi.

Sytuację, w której w przedmiotowej sprawie wypowiedzą się sądy, należy ocenić pozytywnie. Pozwoli to bowiem przewidzieć skutki podobnych działań prawodawczych w przyszłości. Należy mieć przy tym nadzieję, że wydawane w tego typu sprawach orzeczenia będą konsekwentne. ©℗

opinia eksperta

Możemy reagować, jeśli jest do tego prawo

Małgorzata Waksmundzka-Szarek rzecznik prasowy wojewody podkarpackiego

Zgodnie z treścią przepisów ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego, np. art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Tak więc wszelka ingerencja organu nadzoru w działalność gminną musi mieć umocowanie w przepisach ustawowych. Zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy prawa materialnego wskazują akty prawne i precyzują stany faktyczne i prawne, w odniesieniu do których organ nadzoru może zastosować instrumenty nadzorcze, tj. rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność danego aktu organu JST (zarządzenia, uchwały) czy też wydanie zarządzenia zastępczego.

W przypadku zaniechania podjęcia wspomnianych uchwał przez rady gmin wojewoda – jako organ nadzoru – nie posiada legitymacji do wydania stosownego zarządzenia zastępczego zmieniającego wynagrodzenie wójta, burmistrza, prezydenta. Kwestie realizacji (zastosowania) przez organy samorządu terytorialnego rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych w sytuacji niepodjęcia przez radę nowej uchwały dotyczącej wynagrodzenia wójtów, burmistrzów, prezydentów, starostów, marszałka województwa mogą być przedmiotem rozważań w zakresie regulacji wynikających z ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przez organy j.s.t. np. art. 11 ust. 1. ©℗