Gminy powoli odzyskują kontrolę nad mieszkaniami komunalnymi

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl

Bolączką nadal dziedziczenie prawa do najmu

Samorządy będą mogły kontrolować dochody najemców. Ale tylko nowych. Ci, którzy przejmą lokal komunalny po zmarłym, są nie do ruszenia. Nawet jeśli mają wysokie dochody

Na jednostkach samorządu terytorialnego, zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów z 21 czerwca 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.), ciąży obowiązek zapewnienia schronienia mieszkańcom, zwłaszcza tym o najniższych dochodach. Jednak nawet te z nich, które remontują stare lokale i budują nowe, nie są w stanie zrealizować wszystkich potrzeb mieszkaniowych. Kolejka potrzebujących więc rośnie, a czas oczekiwania na przydział trwa latami. Według danych GUS za 2017 r. na najem mieszkań z zasobu gminnego czekało ponad 154 tys. rodzin. Dlatego uszczelnianie prawa jest konieczne. Chodzi m.in. o wyeliminowanie takich patologii, że z najtańszych lokali korzystają osoby, które stać na zakup czy wynajęcie mieszkania na rynku komercyjnym. Jednak zmiany, choć wydają się rewolucyjne i z pewnością są konieczne, nie dotyczą wszystkich najemców, a jedynie tych nowych.

Cezurą będzie 21 kwietnia. Tego dnia minie roczne vacatio legis dla niektórych przepisów wynikających z ustawy z 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 756). ramka Gminy od tego dnia będą mogły cyklicznie sprawdzać stan majątkowy najemców, z którymi podpiszą nowe umowy. Nie oznacza to jednak, że jeśli po takiej kontroli okaże się, iż ktoś poprawił swoją sytuację materialną, będą wypowiadać umowy i zmuszać kogoś do wyprowadzki. Według dr. Patryka Kuziora, wykładowcy na Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej, oznacza to, że najemca będzie miał wybór: płacić gminie czynsz w wysokości bliższej realiom wolnorynkowym albo zwolnić mieszkanie komunalne i zaspokajać potrzeby mieszkaniowe bez wsparcia gminy. Będzie to możliwe, ponieważ w ustawie zapisano prawo odmowy przyjęcia podwyżki ze skutkiem rozwiązania umowy najmu. Dla JST jest to bardzo korzystne – w ten sposób część mieszkań może wrócić do ich zasobu i w przyszłości zostać oddana w najem osobom bardziej potrzebującym wsparcia.

Zmiany w prawie nie dotyczą starych najemców. Dla nich nic się nie zmieni, bo mają oni umowy na czas nieokreślony. Jednak można powiedzieć, że wszystko to, co od końca kwietnia będzie się działo w polityce mieszkaniowej miast, będzie już pod ich ścisłą kontrolą. I gminy z takiego obrotu sprawy się cieszą. Choć jednocześnie mają świadomość, że wśród tych, których skontrolować nie będą mogły, są z pewnością osoby o statusie materialnym dającym możliwość np. kupna mieszkania na wolnym rynku.

Niektóre JST uważają, że w ślad za tymi zmianami powinny pójść dalsze, dotyczące sukcesji prawa najmu. Przypomnijmy: dziś – zgodnie z art. 691 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) – w razie śmierci najemcy lokalu komunalnego w stosunek najmu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Warunkiem jest, by mieszkały z najemcą w chwili jego śmierci. Osoby te nie zawierają z gminą nowej umowy i tym samym gmina nie ma podstaw do sprawdzania ich sytuacji dochodowej.

Zmiany prawa lokatorskiego dotyczą jeszcze jednego ważnego kryterium – metrażowego. Od końca kwietnia w przypadku przekroczenia normy powierzchni użytkowej (50 mkw. – dla jednej osoby, 25 mkw. – dla każdej kolejnej osoby w gospodarstwie domowym) gmina będzie mogła wypowiedzieć umowę najmu. Będzie musiała jednak przedstawić lokatorowi inną ofertę, już na mieszkanie o mniejszej powierzchni, ale o podobnym standardzie. Jednak spod obowiązywania tego przepisu wyłączeni będą najemcy powyżej 75. roku życia (zgodnie z prawem będą mogli skorzystać z takiej oferty, ale wcale nie muszą tego robić, zamiana jest zależna od ich woli). Przy okazji tych zapisów eksperci wskazują jednak na nieprecyzyjność pojęcia powierzchni lokalowej. Według dr Magdaleny Nizołek, radcy prawnego, może to być przyczyną sporu pomiędzy lokatorem a wynajmującym chcącym wypowiedzieć umowę najmu.

fot. Shutterstock

Prawa JST wynikające z nowelizacji

➊ Badanie stanu majątkowego osób, które ubiegają się o zawarcie umowy najmu.

➋ Okresowa weryfikacja dochodów najemców lokali komunalnych.

➌ Wypowiedzenie umowy w przypadku przekroczenia przez najemców normy powierzchni użytkowej lokalu: 50 mkw. dla jednej osoby i 25 mkw. dla każdej w rodzinie (przepis ten nie dotyczy osób powyżej 75. roku życia).

Kiedy stary najemca dostanie nową umowę

➊ Gdy ma zadłużenie; po jego spłacie zawiera się nową umowę, nawet na ten sam lokal. Ciągłość umowy nie jest wtedy zachowana.

➋ Konieczna jest zamiana lokalu, np. z powodu rewitalizacji czy warunków technicznych.

➌ Jeśli umowa najmu jest zawierana z osobą, którą pozostała w mieszkaniu w momencie śmierci głównego najemcy (z wyjątkiem osób, które odziedziczyły umowę na podstawie art. 691 k.c.). ©℗

Majątek na cenzurowanym

Nowe przepisy są jednym z aktów wdrażających Narodowy Program Mieszkaniowy, który realizuje cztery główne kierunki polityki mieszkaniowej: mieszkania mają być dostępne, ich finansowanie stabilne i efektywne, warunki zamieszkania nowoczesne, oszczędne i bezpieczne, a wszystko to ma być regulowane przez dobre prawo. Z punktu widzenia gmin przyjęcie kompleksowych rozwiązań z pewnością przyczyni się do ułatwienia powierzonych im zadań z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Dla przyszłych najmujących oznacza to, że prawo do najmu zostało mocno uzależnione od ich stanu majątkowego, a nie tylko od poziomu dochodów, jak poprzednio. Osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu będzie musiała złożyć deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji oraz oświadczenie o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego. W deklaracji oraz oświadczeniu uwzględniać się będzie wszystkie osoby będące członkami gospodarstwa domowego w dniu składania tych dokumentów. Ponadto na żądanie gminy osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu będzie obowiązana do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Dochód gospodarstwa domowego uzasadniający oddanie w najem określony zostanie na podstawie kryteriów zawartych w uchwale rady gminy określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Do przepisów wprowadzono również definicję miejscowości pobliskiej. „Należy przez to rozumieć miejscowość położoną w powiecie, w którym znajduje się lokal, lub powiecie graniczącym z tym powiatem” – czytamy w ustawie. Z jednej strony otwiera to gminom dużo większe możliwości odzyskania substancji mieszkaniowej od osób, które mają zapewnione zamieszkanie również w innych miejscowościach – przez ustanowienie prawa do wypowiedzenia umowy najmu. Z drugiej strony osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu nie otrzyma lokalu komunalnego, jeśli posiada inny lokal nie tylko w tej samej (jak dotychczas), lecz także w pobliskiej miejscowości. W założeniu ma to znacznie skrócić kolejkę do otrzymania lokali komunalnych przez osoby uboższe. Zmiana ma znaczenie dla licznej grupy najemców, gdyż wiele osób mających prawo do najmu lokali komunalnych na terenie miast, zwłaszcza tych dużych, wybudowało w sąsiednim powiecie domy, jednocześnie utrzymując najem komunalny, np. w celu utrzymania tych lokali dla dorastających dzieci. Najemcy ci mogą spodziewać się wypowiedzeń, również wtedy, gdy obowiązują ich stare umowy.

opinia eksperta

Weryfikacja w interesie najuboższych

Artur Soboń sekretarz stanu w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju

Dzięki wprowadzonym zmianom umożliwiającym gminom weryfikację dochodów najemców (w stosunku do nowych umów najmu) gminy powinny chętniej inwestować w rozbudowę zasobu mieszkaniowego. To pozwoli na lepsze zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób najuboższych, które za najem lokalu od gminy uiszczają niski czynsz. W przypadku gdy sytuacja materialna osób, które zawarły z gminą umowę najmu lokalu komunalnego, ulegnie poprawie, nastąpi zmiana czynszu, aby takie osoby w większym stopniu uczestniczyły w utrzymaniu zajmowanego mieszkania. ©℗

O rażącej dysproporcji zdecydują sądy

Gmina odmówi zawarcia umowy w przypadku niezłożenia deklaracji, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego lub oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości lub jeżeli występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji a wykazanym w oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu. O ile niezłożenie wymaganych dokumentów oceniane jest tu jako formalne spełnienie przepisów ustawy, o tyle można z łatwością przewiedzieć, że pojęcie rażącej dysproporcji wypracowane zostanie w przyszłości na drodze orzeczeń sądowych. Mamy bowiem do czynienia z pojęciem nieoznaczonym. A to upoważnia gminę do wiążącego ustalenia w drodze wykładni treści pojęcia w każdym konkretnym przypadku. W konsekwencji w zbliżonych przypadkach można się spodziewać zgoła odmiennych interpretacji. Powstanie np. pytanie, czy przy dochodach zbliżonych do minimalnych stawek wynagrodzeń posiadanie przez rodzinę samochodu o wartości 8000 zł, służącego zaspokajaniu bieżących potrzeb tej rodziny, będzie rażącą dysproporcją, czy też nie. Z pewnością gminy będą w pierwszym okresie obowiązywania ustawy korzystać z dorobku orzeczniczego ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.), gdzie w art. 7 również jest mowa o rażącej dysproporcji.

Podwyżki i obniżki czynszu

W stosunku do nowych najemców lokali komunalnych gmina otrzymała instrument do weryfikacji spełniania przez nich kryterium wysokości dochodu. Jednak nie mogła tego robić częściej niż co 2,5 roku. Na pisemne żądanie gminy najemca będzie obowiązany do złożenia w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji. W przypadku niezłożenia deklaracji gmina będzie mogła podwyższyć czynsz do kwoty 8 proc. wartości odtworzeniowej w skali roku (przy wyliczaniu jego wysokości uwzględnia się m.in. wskaźnik inflacji oraz koszty wykończenia budynków mieszkalnych przez przyszłych właścicieli; jego wysokość należy rozumieć jako przeciętny koszt budowy 1 mkw. powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych).

Jeżeli się okaże, że średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego najemcy w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego jest wyższy niż dochód określony na podstawie kryteriów zawartych w uchwale rady gminy, to wysokość czynszu ustala się na nowo. Wcześniej jednak gmina wypowie najemcy dotychczasową wysokość czynszu z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, zgodnie ze wzorem określonym w ustawie. Najemca ma prawo odmówić przyjęcia podwyżki, co skutkuje rozwiązaniem umowy najmu. Może też zakwestionować podwyżkę i wnieść do sądu pozew o ustalenie, czy jest ona zasadna. W przypadku sporu sądowego udowodnienie zasadności podwyżki ciąży na gminie jako właścicielu lokalu. Jeżeli zaś w okresie obowiązywania ustalonego czynszu dochody najemcy ulegną obniżeniu, to najemca może, nie wcześniej niż po upływie sześciu miesięcy od dnia ostatniej podwyżki, wystąpić do gminy z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości czynszu stosownie do aktualnie osiąganych dochodów.

Kiedy mniejsze M, kiedy lokal socjalny

Ustawa wprowadziła ponadto możliwość rozwiązania umowy najmu lokalu z jednoczesnym zaoferowaniem lokalu zamiennego. Chodzi o sytuacje, gdy zajmowany lokal ma nieproporcjonalnie dużą powierzchnię w stosunku do liczby zamieszkujących go osób. Dochodzi do tego bardzo często, zwłaszcza tam, gdzie prawo najmu wygasło co do jednego z małżonków z chwilą jego śmierci, dzieci czerpiące prawo do najmu od rodziców wyprowadziły się zaś z lokalu. Odzyskanie większych lokali umożliwi gminom racjonalny najem i umieszczanie w takich lokalach rodzin wielodzietnych, potrzebujących większych powierzchni mieszkalnych.

Ważną zmianą jest również to, że w wyrokach zapadających w sprawach o opróżnienie lokalu sąd nie będzie musiał orzec o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu (nawet jeśli istnieją ku temu przesłanki, np. co do obłożnie chorego, kobiety w ciąży czy osoby posiadającej status bezrobotnego), jeżeli sytuacja materialna osób eksmitowanych pozwala na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Do tej pory wyłączenie to dotyczyło tylko osób, które mogły zamieszkać w innym lokalu niż dotychczas używany, a więc które posiadały jakikolwiek tytuł prawny do lokalu. Obecnie sąd będzie musiał zweryfikować sytuację materialną osób eksmitowanych, a nie wyłącznie ich status podmiotowy uprawniający do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Należy przypuszczać, że w celu ustalenia sytuacji materialnej gmina i w tym przypadku będzie korzystać z przyznanych jej instrumentów weryfikacji.

Kłopotliwa sukcesja

Ustawa nie przyniosła jednak nowych rozwiązań w zakresie „dziedziczenia prawa do najmu lokali komunalnych”. Zgodnie z art. 691 k.c. w razie śmierci najemcy najbliżsi krewni wstępują w stosunek najmu z mocy prawa, w przypadku zaś gdy gmina nie chce uznać prawa nowego najemcy, pozostaje droga sądowa. Brak jest więc podstaw do żądania od wstępującego w stosunek najmu złożenia deklaracji czy oświadczeń lub do odmowy prawa do mieszkania z powodu niespełnienia kryteriów określonych w uchwale rady gminy czy zaistnienia rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami a sytuacją majątkową. Gmina może jednak żądać w czasie trwania stosunku najmu złożenia przez najemcę deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego pod rygorem podwyższenia czynszu najmu. Ma również prawo do wypowiedzenia najmu w przypadku, gdy najemca posiada tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Może więc dojść do sytuacji, że w stosunek najmu po zmarłym najemcy, który był osobą mniej uposażoną, wstąpi z mocy prawa dziecko najemcy mające bardzo dobry status materialny i brak będzie instrumentu prawnego, aby wypowiedzieć najem z przyczyn dochodowych i majątkowych.

Miasta na tak, ale…

Proponowane zmiany nie budzą większych kontrowersji wśród pytanych przez nas przedstawicieli samorządów. Nie burzą bowiem dotychczasowego porządku, tylko wprowadzają zmiany na przyszłość. – Wchodzące w życie nowe regulacje prawne wynikające ze zmiany ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego dadzą gminom możliwość faktycznego gospodarowania mieszkaniowym zasobem komunalnym – uważa Magdalena Dzwonkowska, rzecznik prasowy Urzędu Miejskiego w Świdnicy. – Przede wszystkim wprowadzą możliwość racjonalnego gospodarowania mieszkaniami wynajmowanymi na czas nieoznaczony – przekonuje. Tego samego zdania jest również Włodzimierz Tutaj, rzecznik prasowy częstochowskiego urzędu miasta. – Dodatkowo weryfikacja dochodów wyeliminuje sytuacje wynajmowania lokali przez osoby zamożne za nieadekwatnie niskie opłaty – mówi rzecznik.

Przedstawiciele gmin uważają jednak, że na ostatnich zmianach przepisów nie należy poprzestać. – Kolejnym koniecznym krokiem w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmin, a idącym w duchu wprowadzanych zmian ustawowych jest zmiana przepisów określających zagadnienie sukcesji prawa najmu lokalu komunalnego w razie śmierci najemcy – mówi Piotr Kryszewski, zastępca dyrektora wydziału gospodarki komunalnej Urzędu Miasta w Gdańsku. – Wstąpienie osób wymienionych w art. 691 par. 1 k.c. w stosunek najmu następuje dziś bowiem z mocy prawa, bez konieczności zawierania nowej umowy między sukcesorem a wynajmującym. Tym samym gminy nie mają żadnych możliwości dokonywania weryfikacji dochodowej tych osób – dodaje urzędnik.

W podobnym tonie wypowiada się Jolanta Baranowska z biura rzecznika prasowego i nowych mediów Urzędu Miasta Łodzi. – Cieszy nas, że wreszcie będzie możliwość weryfikacji dochodów najemców mieszkań. Ale weryfikacja dotyczyć będzie tylko tych lokatorów, którzy wynajmą mieszkanie po wejściu w życie ustawy. Dziś mamy zaś ok. 38 tys. rodzin, których dochodów nie zweryfikujemy, choć mogą wśród nich być osoby, których sytuacja materialna w ciągu wielu lat mogła się znacząco poprawić i dziś byłoby ich stać na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku – argumentuje.

Mieszkania komunalne i socjalne

Na skutki trzeba będzie poczekać

Jednak konkretne skutki zmian gminy dopiero zaczną analizować. – Nie mamy jeszcze interpretacji wszystkich nowych zapisów ustawy, tego, co będzie istotne dla je stosowania – mówi Włodzimierz Tutaj. Na pierwszy plan wybija kwestię najmu mieszkania po rodzicach. I podobnie jak inni zwraca uwagę, że odbywa się to dotychczas na podstawie aneksu do umowy najmu, więc jest to kontynuacja, a nie nowa umowa, która podlegałaby weryfikacji. – Na razie wygląda to tak, że weryfikacja dochodów najmujących będzie dotyczyć nowych umów zawieranych po 21 kwietnia. Ustawa daje taką możliwość nie częściej niż co 2,5 roku, więc taka weryfikacja nie będzie też permanentna – dodaje rzecznik. I zauważa, że samorządy mają dwa lata na dostosowanie regulacji lokalnych do tej noweli, która jeszcze także może podlegać zmianom.

A jak miasta zamierzają się zachowywać w przyszłości, gdy pojawią się najemcy z nowymi umowami? – Pierwszym rezultatem weryfikacji, która stwierdzi wyższe dochody, może być podwyżka, czyli w pewnym sensie komercjalizacja czynszu dla tych najemców – mówi Włodzimierz Tutaj. – Częstochowa pewnie będzie korzystać z możliwości zachęcania osób zamożniejszych do wynajmu lub zakupu mieszkania na wolnym rynku, bo lokale komunalne powinny być przeznaczane dla osób potrzebujących. I choć w mieście liczba osób oczekujących na przydział mieszkania, spełniających kryteria, istotnie się nie zwiększa, to biorąc pod uwagę także osoby po eksmisji, oczekujące na lokal socjalny, średni czas oczekiwania w Częstochowie wynosi ok. 7 lat.

Również Świdnica powinna skorzystać z możliwości, jakie dają zmiany ustawowe. – Niebawem przygotujemy projekt uchwały, w której, tak jak do tej pory, będą ściśle określone kryteria dochodowe, ale przewidziana zostanie także weryfikacja dochodów, a co za tym idzie, ograniczenie uprawień do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci najemcy, czyli dziedziczenia – mówi rzeczniczka urzędu miejskiego. I przypomina, że to ostatecznie od rady miejskiej będzie zależała decyzja o kształcie uchwały i społecznej wadze rozwiązań, jakie zostaną wprowadzone.

opinia eksperta

Zmiany idą w dobrym kierunku, ale przybędzie biurokracji

dr Patryk Kuzior wykładowca na Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej

Przez lata funkcjonował patologiczny system, który nie pozwalał gminom na prowadzenie racjonalnej polityki mieszkaniowej, system wyjątkowo niesprawiedliwy, który nie sprzyjał także kształtowaniu odpowiednich postaw zarówno najemców, jak i osób ubiegających się o najem. W wielu gminach, nawet tych bardzo aktywnych, które budowały nowe lokale czy pozyskiwały lokale do zasobu na rynku wtórnym, nie udawało się rozwiązać problemów i wyeliminować kolejki oczekujących na możliwość najmu. To rodziło kolejne patologie związane z działaniami poszczególnych oczekujących – w celu skrócenia kolejki, jej ominięcia itd. Od lat sygnalizowały to jednostki samorządu, a także Najwyższa Izba Kontroli.

Pozytywnie należy więc ocenić to, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić znaczące zmiany w zakresie kryteriów przyznawania prawa do lokalu w zasobie gminy. Słuszne jest to, że nie tylko kryterium dochodowe brane jest pod uwagę, ale także sytuacja majątkowa ubiegających się o najem. Także to, że będzie można żądać złożenia pod odpowiedzialnością karną deklaracji o dochodach oraz o sytuacji majątkowej, a nadto że można żądać także oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Właściwym rozwiązaniem jest niewątpliwie także nałożenie na gminę obowiązku weryfikowania spełniania przez najemców, z wyłączeniem umów najmu socjalnego, kryterium wysokości dochodu uzasadniającej oddanie lokalu w najem lub podnajem. Weryfikacja taka będzie mogła odbywać się nie częściej niż raz na 2,5 roku, przy czym wzrost zamożności najemców będzie powodował zmianę warunków finansowych najmu. Wzrost pułapu dochodów najemców nie będzie oznaczał automatycznej utraty prawa do lokalu i konieczności przeprowadzki, jednak będzie powodował podwyżkę czynszu, a więc ograniczenie preferencji. W praktyce więc najemca, który z czasem osiągnie wyższy status materialny, będzie miał wybór: płacić gminie czynsz w wysokości bliższej realiom wolnorynkowym czy też zwolnić mieszkanie komunalne i zaspokajać potrzeby mieszkaniowe bez wsparcia gminy. Będzie to możliwe, ponieważ w ustawie zapisano prawo odmowy przyjęcia podwyżki ze skutkiem rozwiązania umowy najmu. Takie rozwiązanie będzie korzystne dla gminy, gdyż rosną szanse na uwalnianie zasobów mieszkaniowych i przechodzenie lokali od osób, które już nie potrzebują pomocy, do tych, którym takie wsparcie jest potrzebne. Gdyby jednak bogacący się najemcy nie chcieli zwalniać lokali, to przynajmniej gminy uzyskają wyższe wpływy z najmu, co także będzie dla nich korzyścią.

Wspomniane zmiany – po ich wejściu w życie w kwietniu br. – spowodują jednak także wzrost biurokracji w obszarze zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei weryfikacje sytuacji dochodowej najemców i następujące za nimi podwyżki czynszu wywołają też falę niezadowolenia dotkniętych nimi najemców. A to może doprowadzić do pewnej liczby spraw sądowych – wszak ustawodawca przewidział możliwość kwestionowania podwyżki (jej zasadności, jak i ustalonej wysokości). To wszystko będzie dodatkowym kosztem dla gmin. Jednak warto będzie go ponieść, bo w ogólnym rozrachunku zmiany pozwolą na zwiększenie efektywności zarządzania zasobem mieszkaniowym.

Na efekty działania nowych przepisów wprawdzie trzeba będzie trochę poczekać, ale ważne, że wykonano ruch w dobrym kierunku. ©℗

Sposoby na długie kolejki

A jak gminy radzą sobie dzisiaj? W Gdańsku na podstawie wniosków złożonych w danym roku kalendarzowym do końca marca roku następnego sporządza się wykazy osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania z tytułu niskich dochodów i do wynajmu lokalu socjalnego. Wykazy są ustawiane według kolejności złożenia wniosku. Wyjątek stanowi wykaz „Niskie dochody”, gdzie pierwszeństwo przysługuje wychowankom pieczy zastępczej i osobom niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Okres oczekiwania na mieszkanie jest uzależniony od liczby pozyskiwanych przez gminę lokali, ich standardu i stanu technicznego. – Jeśli chodzi o wykaz „Niskie dochody”, to na dziś realizowane są wnioski złożone w 2016 r., a w przypadku gospodarstw pięcioosobowych i większych – złożone w 2017 r. – mówi Alicja Bittner z referatu prasowego Urzędu Miasta Gdańska. To, że przyznawanie najmu mieszkań z zasobu gminnego trwa wiele lat, przedstawicielka Gdańska tłumaczy bardzo dużą liczbą składanych wniosków. Ale wyjaśnia, że i tak przyznawanie lokali przyspieszyło od czasu wdrożenia „Publicznej oferty najmu lokali socjalnych”. Na czym ona polega? Na podawaniu co dwa miesiące do publicznej wiadomości listy wolnych lokali przeznaczonych na mieszkania socjalne dla osób umieszczonych w wykazie osób oczekujących na lokal socjalny. Lista lokali jest udostępniana na 14 dni na stronie internetowej. W trakcie jednej edycji każdy, do kogo skierowana jest oferta, może obejrzeć dowolną liczbę lokali i ma prawo do wyboru pięciu z nich z podaniem priorytetu (tych, które najbardziej mu odpowiadają). By zachować kolejność realizacji wykazu, przyjęto zasadę, że gdy zgodę na najem jednego lokalu wyrazi więcej niż jedna osoba uprawniona, pierwszeństwo przysługuje osobie umieszczonej na wykazie na wyższej pozycji (czyli z niższym numerem kolejnym).

W Lublinie, zgodnie z uchwałą Rady Miasta Lublin z 25 czerwca 2015 r., sprawy osób ujętych w projekcie wykazu podlegają kontroli polegającej na przeprowadzeniu wizji lokalowej przez członków Społecznej Komisji Mieszkaniowej. – W naszej ocenie lokale trafiają do najbardziej potrzebujących – przekonuje Katarzyna Duma, rzecznik prasowy prezydenta Lublina. – Nie oznacza to, że wszystkie osoby otrzymujące lokal z zasobu mieszkaniowego miasta przestrzegają obowiązujących przepisów, płacą czynsz czy też nie zakłócają porządku domowego – wyjaśnia. – Według stanu na 31 grudnia 2018 r. w wydziale spraw mieszkaniowych Urzędu Miasta Lublin zarejestrowane są 874 wyroki orzekające eksmisję z lokali pozostających w zasobach mieszkaniowych gminy Lublin. W większości są one związane z utratą tytułu prawnego do lokalu w związku z niepłaceniem czynszu oraz zakłócaniem porządku domowego.

Katarzyna Duma zwraca uwagę na jeszcze jeden problem. W Lublinie są nim samowolne zajęcia lokali. Dla przykładu w 2017 r. były 42 samowole, a w 2018 r. ‒ 32.

opinia eksperta

Niejednoznaczna „powierzchnia lokalu” to ewentualne konflikty między najemcą a właścicielem

dr Magdalena Niziołek radca prawny

21 kwietnia 2019 r. wejdzie w życie zmiana ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego wprowadzająca możliwość wypowiadania przez wynajmującego umowy najmu lokali mieszkalnych o dużej powierzchni stanowiących mieszkaniowy zasób gminy. Zgodnie z nowo dodanym art. 21 ust. 4a „W przypadku gdy powierzchnia lokalu przekracza w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego:

1) 50 mkw. – dla jednej osoby,

2) 25 mkw. – dla każdej kolejnej osoby

– wynajmujący może wypowiedzieć umowę najmu z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia na koniec miesiąca kalendarzowego, pod warunkiem jednoczesnego przedstawienia pisemnej oferty zawarcia umowy najmu innego lokalu, spełniającego wymagania co najmniej takie same, jakie powinien spełniać lokal zamienny”.

W ustawie dodano ponadto art. 21a, który przewiduje, że także inne jednostki samorządu terytorialnego mogą wypowiedzieć umowę najmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w art. 21 ust. 4a ustawy. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano przy tym, że ww. przepisy powinny przyczynić się do wyeliminowania sytuacji, gdy jedna lub dwie osoby zajmują mieszkania o bardzo dużej powierzchni, potrzebne dla rodzin wieloosobowych.

Na tle nowo wprowadzonych rozwiązań powstaje pytanie, czy najemcy dużych lokali samorządowych mają prawne możliwości, by skutecznie nie dopuścić do wypowiedzenia i w konsekwencji rozwiązania umowy najmu takiego lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć, że ustawodawca w nowym art. 21 ust. 4a ustawy używa określenia „powierzchnia lokalu”. Tymczasem ustawa nie posługuje się takim sformułowaniem. W art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy zawarto definicję „powierzchni użytkowej lokalu”, przez którą należy rozumieć „powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, a w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatora, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania; za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii, antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych do przechowywania opału”. W ustawie spotkać też można sformułowanie „powierzchnia mieszkalna” oraz „powierzchnia pokoi”. W konsekwencji nie bardzo wiadomo, co należy rozumieć przez pojęcie powierzchni lokalu.

Ten niefrasobliwy brak precyzji legislatora stanie się niewątpliwie powodem sporu pomiędzy lokatorem a wynajmującym chcącym wypowiedzieć umowę najmu. Oczywiste jest, że najemca będzie interpretował sformułowanie „powierzchnia lokalu” korzystniej dla niego jako „powierzchnia mieszkalna”, a nie jako „powierzchnia użytkowa”. A nie wiadomo, czy wynajmujący na taką interpretację przystanie. Wydaje się, że poza powyższym przypadkiem dotyczącym niejasności określenia „powierzchnia lokalu” najemcy nie mają jakichś szczególnych możliwości, by móc uniknąć wypowiedzenia umowy najmu lokalu, gdy zaistnieją przesłanki z art. 21 ust. 4a pkt 1 lub pkt 2 ustawy.

Lokator mógłby jeszcze próbować zmienić umowę najmu tak, by np. stroną umowy stał się zamieszkujący z najemcą członek rodziny powyżej 75. roku życia. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 4c ustawy, w przypadku najemcy, który ukończył 75. rok życia, przepisów ust. 4a i 4b nie stosuje się, chyba że wyrazi on zgodę na najem innego lokalu. Mało jest wszakże prawdopodobne, by gmina bądź inna jednostka samorządu terytorialnego jako wynajmujący wyraziła zgodę na taką zmianę umowy najmu.

©℗

Zapewnienie dachu nad głową nadal wyzwaniem

Mieszkania bez własnej toalety i łazienki. Cieknące dachy, nieszczelne okna, zagrzybione ściany. Brak ocieplenia budynku i niesprawna wentylacja. To niestety częsty obraz mieszkań komunalnych i socjalnych w Polsce

Szacuje się, że w Polsce brakuje ok. 3 mln dostępnych cenowo lokali, przy czym ok. 20 proc. gospodarstw domowych spełnia kryteria kwalifikujące do ubiegania się o lokal z zasobu gminy. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że nie istnieje w Polsce gmina, w której potrzeby mieszkaniowe osób o niskich i średnich dochodach byłyby w pełni zaspokojone.

Więcej na dodatki niż na inwestycje

Do ustawowych obowiązków gmin należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków ich wspólnot samorządowych, a zwłaszcza gospodarstw domowych o niskich dochodach czy osób w trudnej sytuacji życiowej. Samorządy wypełniają ten obowiązek, administrując budynkami, a także remontując czy budując lokale komunalne (gdzie ustalana lokalnymi przepisami stawka czynszowa pokrywa większość kosztów administrowania i eksploatacji lokalu) i lokale socjalne (gdzie do czynszu stosuje się dopłaty z budżetu gminy, przez co czynsz za 1 mkw. jest znacznie obniżony) oraz lokale zamienne. Sposób realizacji tych zadań przez gminy jest różny. Nieco więcej o ich priorytetach mówi struktura wydatków na mieszkalnictwo w budżetach JST. Około 55 proc. środków przeznaczonych jest na wypłatę dodatków mieszkaniowych, 23 proc. – na zakup materiałów i usług związanych z obsługą lokali, 3 proc. – na zarządzanie zasobem lokalowym. Na inwestycje związane z infrastrukturą, remontami i (gdzieniegdzie) nowymi inwestycjami idzie 18 proc.

Przez ostatnie 25 lat sytuację pogarszało wyzbywanie się przez gminy mieszkań z ich zasobu. W latach 1995‒2015 wskutek sprzedawania mieszkań komunalnych oraz wyłączania budynków z użytkowania z powodu ich postępującej degradacji zasób mieszkaniowy gmin zmniejszył się o 910 tys. lokali.

Skutkiem tej sytuacji, połączonej z nieprawidłowościami w gospodarowaniu zasobem mieszkaniowym, jest obecny czas oczekiwania na lokal komunalny. Według Najwyższej Izby Kontroli mieszkanie z zasobu gminy otrzymywało w 2012 r. przeciętnie 16 proc. uprawnionych rocznie. Oznacza to, że przewidywany czas oczekiwania wynosił ok. 6 lat.

910 tys. mieszkań komunalnych ubyło w latach 1995‒2015, kiedy to dochodziło do wykupów

Stare i nieremontowane

Z raportu pokontrolnego NIK „Gospodarowanie zasobami najstarszych budynków komunalnych” z 2015 r. wynika, że większość budynków komunalnych (w skontrolowanych gminach ok. 75 proc.) ma ponad 50 lat, a ich stan techniczny jest zły. Sytuację pogarsza to, że zarządcy często nie przestrzegają obowiązku kontroli stanu technicznego i przeprowadzania niezbędnych remontów. W konsekwencji – budynki nie nadają się do dalszego zamieszkiwania.

Uwagi władz uchodzi to, że zamieszkiwanie w budynkach o nieodpowiednich standardach powoduje zwiększone zapotrzebowanie mieszkańców na usługi medyczne, związane z nimi usługi socjalne (wszak wypłacane z także budżetu gminy, choć z innej jego kieszeni), a także pogarsza ich produktywność w pracy. Także przeludnienie czy też stosowanie jako głównego kryterium metrażu mieszkania sprawia, że często w lokalach komunalnych nie ma wydzielonych pokoi dla dzieci, a warunki (wilgoć, zagrzybienie) powodują alergie, choroby skóry i górnych dróg oddechowych, a w konsekwencji wysoką absencję uczniów w szkole, a opiekunów – w pracy. Ma to wymierne skutki finansowe – według szacunków Europejskiej Fundacji na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy dla gospodarki krajów członkowskich UE to łącznie strata 194 mld euro rocznie. Tymczasem jednorazowy koszt doprowadzenia takich budynków do odpowiednich standardów wyniósłby 295 mld euro – takie inwestycje zwróciłyby się po 18 miesiącach! (za raportem „Barometr Zdrowych Domów 2018”, opracowanym przez firmę Velux).

Osobnym problemem jest standard remontów lokali. Często pod pojęciem remontu gmina rozumie wyłącznie zapewnienie bezpiecznej instalacji elektrycznej (i to niekoniecznie przez jej wymianę!), pomalowanie ścian, ram okiennych i drzwi w danym mieszkaniu, przy jednoczesnym pozostawieniu np. nieszczelnych okien, framug czy przecieków z dachu, nie wspominając o braku właściwej izolacji ścian zewnętrznych czy sprawnej wentylacji.

Zapewnienie godnego standardu mieszkania gminnego nie jest wyzwaniem ponad możliwości lokalnych włodarzy. Udowodnił to w 2016 r. projekt „RenoActive” na przedmieściach Brukseli. Dokonano tam przekształcenia nienadającego się do użytkowania budynku socjalnego w funkcjonalną nieruchomość o niskim koszcie eksploatacji, przez poprawę izolacji budynku, jego wentylacji i dopływu światła oraz zabudowując poddasze. Wszystko to przy zachowaniu poziomu nakładów finansowych na średnim, stosowanym przez tamtejszą gminę poziomie finansowania remontów lokali komunalnych.

Ubóstwo energetyczne

Budynki w zasobach gmin mają w większości kilkadziesiąt lat, często brak izolacji termicznej i podłączenia do sieci ciepłowniczej, co powoduje m.in. wysokie koszty ogrzewania. Wiele gmin woli zakładać w mieszkaniach komunalnych i socjalnych najdroższe w eksploatacji ogrzewanie elektryczne, uwalniając się w ten sposób od problemu opóźnionych płatności za ogrzewanie dla dostawców ciepła z sieci miejskiej. Sprawia to, że lokatorzy tych mieszkań często stają przed wyborem, czy opłacić koszty ogrzewania, czy czynsz. Wpędza to lokatorów w zaklęty krąg biedy, permanentnego walczenia z zadłużeniem i windykacją, bez nadziei na obniżenie kosztów eksploatacji.

Bez zwiększonych inwestycji w termomodernizację i podłączania lokali do sieci ciepłowniczej ten problem będzie utrzymywać się przez długie lata. Brak jest także zachęt dla samorządowych gospodarzy, by znajdować środki na te cele.

Potrzeba większej aktywności

W większości gmin dominuje tradycyjny quasi-administracyjny sposób postępowania – zawieraniem umów zajmuje się odpowiednia komórka organizacyjna urzędu. Gminy niechętnie zajmują się kwestią mieszkalnictwa w formach nieprzewidzianych wprost w ustawie, choć formalnie brak jest przeszkód do wspierania kooperatyw mieszkaniowych czy do tworzenia np. społecznych agencji najmu (które w Wielkiej Brytanii czy Belgii stały się naturalną częścią rynku mieszkaniowego, stanowiąc ok. 30 proc. rynku najmu). Społeczne agencje najmu to podmioty pozyskujące w najem lokale od właścicieli prywatnych i wraz z systemem dopłat czy zachęt fiskalnych oferujące je w podnajem osobom w trudnej sytuacji po stawce niższej niż rynkowa. W tym modelu na potrzeby najuboższych mieszkańców uruchamia się istniejący zasób lokalowy bez konieczności inwestowania w nowe budynki. Tylko niektóre gminy wyrażały zainteresowanie tworzeniem lub współtworzeniem takich agencji, w Poznaniu działa już od ponad roku Miejska Agencja Najmu.

Jest także ogromna potrzeba tworzenia na większą skalę mieszkań chronionych, treningowych czy wspieranych, dla osób potrzebujących. Choć tu widać już innowacyjne rozwiązania. Na przykład w Gdańsku wspólnym wysiłkiem miasta i organizacji pozarządowych utworzono Centrum Treningu Umiejętności Społecznych dla lokatorów po eksmisji z zadłużonego lokalu. We współpracy z warszawskim samorządem mieszkania chronione treningowe dla osób wychodzących z bezdomności prowadzi Kamiliańska Misja Pomocy Społecznej. Dobrym przykładem systemu mieszkań treningowych dla młodych dorosłych jest program „Trampolina” prowadzonych wspólnie przez Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy Księży Orionistów i Habitat for Humanity Poland. Tego typu działania potrzebują przede wszystkim upowszechnienia, by mogły być wprowadzane w zależności od potrzeb z wykorzystaniem lokali w dyspozycji gmin.

W niektórych miastach, formalnie dysponujących dużym zasobem mieszkań (np. Warszawie), sytuacja przypomina błędne koło. Miasto ma pustostany, których jednak nie można zasiedlić, bo nie nadają się do zamieszkania. Z kolei na remonty nie ma pieniędzy. A do tego budżet gminy obciążają odszkodowania wypłacane właścicielom nieruchomości, z których nie można wykonać eksmisji wskutek braku lokalu socjalnego lub pomieszczenia tymczasowego.

Kłopoty z kontrolą i „Mieszkaniem plus”

Stałym wyzwaniem pozostaje kontrola sposobu korzystania z lokali należących do gminy. Do głównych problemów należy podnajmowanie mieszkań komunalnych bez zgody gminy oraz zajmowanie takich mieszkań przez osoby, które odziedziczyły najem, choć ich sytuacja finansowa pozwalałaby na wynajęcie czy zakup mieszkania na wolnym rynku.

Problemy rodzi też rządowy program „Mieszkanie plus”. By wynająć mieszkanie, najemca musi złożyć u notariusza oświadczenie o poddaniu się egzekucji, umożliwiające jego eksmisję bez prawa do lokalu socjalnego ani pomieszczenia tymczasowego. Stawia to najemców takich mieszkań (będących przecież osobami niezamożnymi) w dużo gorszej sytuacji niż zwykłych lokatorów. Wątpliwości budzą również przepisy ustawy o dopłatach do czynszów – nie wyklucza ona jednoczesnego pobierania dopłaty do czynszu oraz dodatku mieszkaniowego przez lokatorów „Mieszkań plus”, inni lokatorzy (także mieszkań komunalnych) zostali pozbawieni takiej możliwości.

Postulaty i rekomendacje

Jako że gminy są podstawowymi podmiotami realizującymi zadania z zakresu polityki mieszkaniowej, warto zachęcać, by potraktowały te kwestie priorytetowo. Niezbędne jest zatem podjęcie działań ze strony rządu mających na celu:

• zwiększanie świadomości władz samorządowych, że polityka mieszkaniowa oparta na rzetelnej diagnozie jest decydującym czynnikiem prowadzenia polityki społecznej na ich obszarze;
• zwiększenie udziału samorządów w podejmowaniu decyzji o strategii polityki mieszkaniowej w Polsce;
• zapewnienie gminom możliwości weryfikacji czynszów w przypadku wszystkich lokatorów mieszkań komunalnych – także tych, którzy odziedziczyli najem na poprzednich zasadach. ©℗