Informatyzacja w gminach: Jest chaos, ePUAP nie osiągnął założonego pułapu

Problem 1: Niewydolność e PUAP

Nie tylko obywatele cierpią z powodu słabości ePUAP. Podobne problemy spotykają korzystających z systemu urzędników. Podmioty publiczne z pewnością dostrzegają ułomności ePUAP w codziennej pracy. Często zawieszający się system nie gwarantuje, że zawsze można za jego pomocą szybko załatwić sprawy, a niekiedy czas goni. Na przykład, gdy gmina musi wysłać uchwałę do wojewody, by uzyskać publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Dlatego urzędy samorządowe, którym zależy na rozwoju e-administracji, próbują często wprowadzać w życie własne rozwiązania lub promować ścieżki kontaktu elektronicznego z obywatelami, które będą bardziej efektywne niż ePUAP.

Na przykład część z nich zachęca do składania wniosków o dostęp do informacji publicznej za pośrednictwem zwykłego e-maila zamiast elektronicznej skrzynki podawczej. To w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest dopuszczalne. Inne, jak chociażby stołeczny magistrat, umożliwiają składanie aplikacji na stanowiska pracy za pośrednictwem formularza elektronicznego, ale z pominięciem ePUAP. Gdyby ta ostatnia platforma działała efektywniej, z pewnością podobne inicjatywy poszczególnych urzędów nie byłyby konieczne. A tak urzędy wolą tworzyć niezależne systemy, by w razie problemów ePUAP one nadal normalnie działały. Oczywiście nie jest to sytuacja do końca "zdrowa". Bo różne systemy w pewnych segmentach po prostu dublują się wzajemnie, mimo że do obsługi powinien służyć jeden z nich. Poza tym takie inicjatywy powodują zwiększanie się dystansu między urzędami lepszymi w kategorii cyfryzacji a tymi, które z braku środków organizacyjno-technicznych nie mogą sobie pozwolić na tworzenie własnych ułatwień stymulujących rozwój e-administracji i muszą się ograniczyć do polegania na ePUAP.

Problem 2: potrzeba koordynacji

Uciążliwy jest brak jasnych kierunków rozwoju e-administracji w urzędach samorządowych, a wyznaczenie takiej koncepcji wydaje się równie ważne, jak załatwienie kwestii technicznych. Obecnie panuje więc chaos. Poszczególne urzędy samorządowe i oferowane przez nich e-usługi są rozwinięte w bardzo różnym stopniu. Jedne, jak choćby magistrat w Częstochowie, oferują szeroką paletę spraw, które można załatwić przez internet, podczas gdy inne, głównie w małych gminach wiejskich, zamieszczają na ePUAP zaledwie pojedyncze wnioski, które można złożyć online. Szansą na przełamanie niekorzystnych trendów jest wprowadzenie w tym roku standardów technicznych dla elektronicznych skrzynek podawczych należących do urzędów. Kolejnym etapem będzie standaryzacja wzorów pism. Rozwój e-adminsitracji powinien być bardziej równomierny.

Problem 3: System zostawia ślady

Problemem polskiej administracji jest przywiązanie do papieru, który jednocześnie tłumi rozwój e-administracji. Zamiast wdrażać w urzędzie system elektronicznego zarządzania dokumentacją (dalej EZD), w większości urzędów wciąż mamy do czynienia z tradycyjnym, czyli papierowym obiegiem pism wewnątrz danej jednostki. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej (Dz.U. z 2011 nr 14, poz. 67 ze zm.) urzędy samorządowe powinny wprowadzać EZD.

Okazuje się jednak, że wiele z nich obawia się przejścia z epoki papieru do dokumentów elektronicznych, które przecież nie funkcjonują w sferze materialnej.

Po pierwsze wynika to z braku umiejętności urzędników posługiwania się takim elektronicznym systemem w codziennej pracy. Po drugie EZD nie wybacza błędów. Na dokumentach w obrębie systemu odnotowywana jest informacja o każdej zmianie dokonanej przez konkretnego pracownika. Zwolennicy wdrożenia EZD przekonują, że z tym pierwszym problemem można poradzić sobie poprzez szkolenia. To one są integralną częścią przechodzenia danego urzędu na system elektronicznego obiegu dokumentów. Z kolei kontrola podejmowanych czynności, jaką zapewnia EZD pozwala efektywnie zarządzać pracą, w tym nagradzać najbardziej efektywne wydziały czy biura. Wdrożenie EZD ma również znaczenie wizerunkowe.

Jeśli bowiem urząd pokazuje, że obieg dokumentacji wewnątrz jednostki odbywa się elektronicznie, to daje innym wyraźny sygnał, że jest to dobra droga również do kontaktu między mieszkańcem a urzędnikiem. W ten sposób wzmacnia się zaufanie do e-usług.

Problem 4: Urzędnika trzeba uczyć

W toku funkcjonowania mniejszych urzędów często pojawia się problem nieprawidłowego zarządzania zasobami ludzkimi, a konkretnie wykorzystywania ich umiejętności w zakresie cyfryzacji. Informatycy zbyt dużo czasu spędzają na podejmowaniu prostych czynności, którymi spokojnie mogliby się zająć mniej wykwalifikowani pracownicy. Na przykład wykonują czynności kancelaryjne przy obsłudze głównego e-maila urzędu, czyli min. wysyłają przygotowane przez komórki merytoryczne odpowiedzi na pytania zadane przez mieszkańców. Nie ulega wątpliwości, że poświęcony na to czas mógłby być spożytkowany bardziej efektywnie, jak chociażby na ulepszenie strony internetowej urzędu czy poprawienie funkcjonalności biuletynu informacji publicznej (BIP). Warto więc nauczyć innych urzędników wykonywania prostszych czynności z zakresu obsługi elektronicznych kanałów komunikacji z obywatelami, a potencjał informatyków i ich większą specjalistyczną wiedzę komputerową wykorzystać do realizacji wyższych celów.

Problem 5: odpowiedzialnych za BIP brak

Urzędnicy coraz częściej i głośniej narzekają na to, że są zalewani wnioskami o udostępnienie informacji publicznej składanymi przez obywateli. Co prawda nie podają statystyk, które potwierdzałyby taki stan rzeczy, ale jeśli taki problem rzeczywiście występuje, to rozwiązaniem jest zwiększenie ilości danych publikowanych w biuletynach informacji publicznej. Praktyka jednak pokazuje, że samorządy niechętnie to czynią. Gminy nie zawsze wiedzą, jakie dane należy udostępnić w BIP. Tymczasem nie powinny się w tym zakresie ograniczać. Zgodnie bowiem z ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782) BIP jest podstawową drogą rozpowszechniania danych. Problematyczne okazuje się nie tylko rozumienie przepisów, ale i obsługa biuletynu. W wielu jednostkach informacje są tam wrzucane chaotycznie, bez większej koncepcji. W efekcie użytkownikom BIP trudno odnaleźć poszukiwane dane. Często się zdarza, że co urząd, to inny podział na zakładki, a w konsekwencji różny zakres zamieszczanych informacji. Z brakiem koncepcji prowadzenia biuletynów walczą projekty regionalne. Najlepszym przykładem wydaje się tu system Biuletynu Informacji Publicznej dla Małopolski (bip.malopolska.pl). Działająca pod egidą tamtejszego urzędu marszałkowskiego strona w jednym miejscu w sieci grupuje biuletyny wielu podmiotów publicznych z regionu, w tym przede wszystkim gmin i powiatów. BIP-y poszczególnych urzędów są niejako częścią systemu. Dzięki temu są ujednolicone, zarówno od strony graficznej, jak i kategorii informacji, które zawierają, a więc eliminowany jest wspomniany problem chaosu.

Problem 6: Nadal ważny jest kwit i stempel

- U nas musi być dwojaki sposób załatwiania urzędowych spraw - mówi wójt gminy Kowal Eugeniusz Gołembiewski. - Są wprawdzie osoby, które próbują załatwiać sprawy online, ale wielu mieszkańców preferuje metody tradycyjne. Bo najważniejsze jest potwierdzenie, podpis, stempel.

O informatyzacji w małych miejscowościach mówi się sceptycznie. Samorządowcy narzekają. Przyznają, że nawet komputery są, nawet ci młodsi przez internet próbują coś załatwiać. Jednak nie da się wprowadzić pełnej informatyzacji Może w małych społecznościach ważny jest nadal kontakt człowieka z człowiekiem - zastanawia się wójt Kowala. Przyznaje, że komputery w gminie są. Około 30-40 proc. mieszkańców w domu komputer też uruchamia. - Może na nich pograją. Jednak w sprawach urzędowych przyjdą do gminy. Bo to ważne, żeby pogadać - mówi Gołembiewski.

Sytuacja wygląda podobnie w innych małych gminach. Jest grupa osób, zwłaszcza przybyszów z pobliskich miast, które chcą załatwić swoją sprawę szybko. I najlepiej po południu, bo przecież pracują.

- Staramy się, jak możemy - mówi wójt Godzieszy Wielkich pod Kaliszem Józef Podłużny. Przyznaje jednak, że nawet państwowy system obsługi internetowej wymaga gminnych pieniędzy.

- Z perspektywy wielkiego miasta wszystko może wygląda ładnie. Ja jednak proszę panią Mirkę z urzędu, żeby uzupełniła dane w BIP przy okazji. Nie zatrudnię specjalnego informatyka. Gmina na to nie ma pieniędzy. Bo co jest ważniejsze - informatyzacja czy szkoła, droga? Dla moich mieszkańców obecnie to drugie. Może to kwestia zmiany pokolenia, ponieważ na razie ludzie wolą przyjść do urzędu i porozmawiać - mówi wójt Podłużny.

Samorządowcy z mniejszych ośrodków przyznają, że wprowadzenie e-PUAP wiąże się z kosztami dla gmin. Trzeba zatrudnić osobę, która będzie tego wszystkiego pilnować. No, a jak się system zawiesi, to kto ma za to odpowiadać? Zawsze bezpieczniej jest iść do pani Mirki w urzędzie. Tak mówią sami włodarze.

Duże zmiany już na początku przyszłego roku

" (...) Zmiany na ePUAP niewątpliwie są konieczne. System został przygotowany wiele lat temu, a problemy wynikają z niedoszacowania liczebności jego ewentualnych użytkowników i udostępnianych za jego pośrednictwem usług. (...) Chcemy wprowadzić nową ergonomię systemu, uczynić go bardziej intuicyjnym i ułatwić poruszanie się po nim. (...) Nie może być tak, że każdy urząd, który uruchamia swoją e-usługę, tworzy własny system - to tak jakby wymagać od obywatela, by posługiwał się wieloma kodami PIN.

(...) Chcemy stworzyć koszyk podstawowych spraw, które będzie można załatwiać za pośrednictwem platformy, nie wychodząc z domu, np. składanie deklaracji podatkowych (PCC, karta podatkowa, podatek od spadków i darowizn), uzyskiwanie różnych zaświadczeń (np. o niekaralności czy dotyczących służby wojskowej), przekazywanie informacji o zmianie miejsca zamieszkania i wyjeździe za granicę, uzyskiwanie zaświadczeń wyborczych (ważne dla tych, którzy chcą głosować poza miejscem zameldowania), złożenie wniosku o uzyskanie becikowego, wyrobienie europejskiej karty ubezpieczenia zdrowotnego czy zastępującego ją certyfikatu tymczasowego " - zapowiadał w wywiadzie dla DGP (nr 155) Rafał Trzaskowski, minister administracji i cyfryzacji.

@RY1@i02/2014/160/i02.2014.160.088000400.804.jpg@RY2@

Nasz czytelnik chce załatwić sprawę w urzędzie...

Administracja centralna decyduje o kierunkach rozwoju e-urzędów, a mniejsze jednostki, w tym samorządowe, narzekają, że w praktyce e-administracja to chaos.

To dobre słowo, które w dużej mierze oddaje stan rzeczywisty. Wynika to z tego, że w Polsce e-administrację budują poszczególne instytucje, ministerstwa. Działania te nie są jednak skoordynowane, tworzone systemy nie do końca są więc ze sobą zintegrowane. Robimy to po prostu źle. Brakuje nam silnej instytucji, która by nad tym panowała. Podejście wygląda w ten sposób, że jeżeli dany minister chce zintensyfikować prace nad rozwojem e-administracji, to tak robi, ale jeśli nie ma takiej motywacji, to nie wyciągamy wobec niego konsekwencji.

Koordynacja jest potrzebna w wymiarze działań faktycznych czy decyzyjnych?

Jeżeli powstałby silny podmiot koordynujący rozwój e-administracji, to nie mógłby on zajmować się wszystkimi szczegółami, łącznie z technicznymi, bo to jest nieosiągalne. Koordynacja ma polegać na tym, że taki podmiot wyznacza generalne kierunki i ramy rozwoju e-administracji. Dzięki temu zyskujemy pewność, że systemy budowane dla różnych dziedzin z działalności urzędów będą ze sobą współpracowały. Najważniejszy jest przepływ informacji wewnątrz administracji. Dane o obywatelach urzędy powinny wymieniać bez udziału tych pierwszych, poprzez powiązanie baz danych zgromadzonych przez różne instytucje publiczne.

Urzędnicy narzekają również na częste problemy techniczne pojawiające się w toku korzystania z e-administracji, w tym ePUAP.

Systemy są niewydolne, czego dowodzi to, że blokują się w przypadku większego natężenia ruchu w sieci. Tego czynnika do końca nie da się wyeliminować, ponieważ zawsze jest jakaś graniczna liczba użytkowników, którzy w danym momencie mogą korzystać z konkretnego systemu czy platformy bez wpływu na ich wydolność. Praktyka pokazuje, iż w przypadku elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP) to limity są zbyt niskie. Efekt jest taki, że gdy więcej osób zdecyduje się korzystać z platformy, ta po prostu ona zawodzi. A to zniechęca do bycia jej stałym użytkownikiem.

Co zwiększyłoby popularność korzystania z e-administracji?

Minister administracji i cyfryzacji Rafał Trzaskowski powołuje się na portal publicznych e-usług w Wielkiej Brytanii, gdzie zgrupowane są wszystkie sprawy, które obywatel może załatwić przez internet. Jest to więc jedna swego rodzaju wirtualna brama, która prowadzi do wszystkich dostępnych e-usług. Obecny ePUAP takiej roli niestety nie spełnia. Dziś poszczególnych usług elektronicznych obywatele muszą szukać poprzez różne urzędy. Poza tym korzystanie z platformy, w związku z nieprzyjaznym interfejsem i wspomnianymi problemami technicznymi, jest uciążliwe. Proszę spojrzeć na bankowość elektroniczną. Tam też, podobnie jak w przypadku spraw urzędowych, w grę wchodzą ważne problemy, czyli nasze pieniądze. A jednak korzystanie z bankowości jest łatwiejsze, co pokazuje, że zapewnienie bezpieczeństwa danemu systemowi nie musi odbywać się kosztem prostoty.

Widać, że część urzędów na własną rękę próbuje przełamać te skomplikowane i nieefektywne mechanizmy. Weźmy magistrat w Warszawie. Stworzył on elektroniczny system rekrutacji przyszłych urzędników. Ofertę pracy można co prawda złożyć przez ePUAP, ale jednocześnie jest dostępny o wiele prostszy formularz, który można wysłać za pomocą kilku kliknięć, bez konieczności logowania i opatrywania go profilem zaufanym ePUAP.

Z jednej strony taka praktyka jest zła, bo w ten sposób mnoży się drogi komunikacji elektronicznej z urzędem w sytuacji, gdy ePUAP powinien być wiodącym systemem. Rozumiem jednak postępowanie urzędu. Bo jeżeli ePUAP generalnie nie działa efektywnie dla obywateli, to podobnie byłoby i w kwestiach składania aplikacji do pracy w urzędzie. Tworząc narzędzie informatyczne, podmiot publiczny, jak w podanym przykładzie, próbuje więc obejść problemy z ogólnopolską platformą. Dla niego najważniejsze jest bowiem, by wszyscy zainteresowani kandydaci mogli złożyć swoje oferty i by dotarły one wirtualnymi kanałami bez problemu. Samorząd nie ma nic do powiedzenia, jeśli chodzi o funkcjonowanie ePUAP. Działa więc na własną rękę.

Ten przykład pokazuje coś jeszcze. Części urzędów po prostu zależy na rozwoju e-administracji. Dlaczego?

Administracja elektroniczna to zalety również dla urzędników. Niestety, w wielu podmiotach pokutuje przekonanie, że e-administracja oznacza redukcję etatów, bo więcej pracy wykona komputer, więc człowiek nie jest potrzebny. Takie mentalne bariery to efekt niewiedzy i lęku przez zmianami. Tymczasem e-administracja oznacza oszczędność dla urzędników w tym sensie, że chociażby nie muszą przepisywać danych z formularza papierowego do komputera, by potem przetwarzać dane. Dzięki zaoszczędzonemu w ten sposób czasowi mogą zająć się czymś bardziej kreatywnym. Przecież wklepywanie danych do komputera to czynność poniżej posiadanych przez nich kompetencji. Jeżeli udałoby się to ograniczyć, to mogliby lepiej, bardziej produktywnie wykorzystać swoją wiedzę i potencjał. Przełożeni za pomocą tych argumentów powinni docierać do swoich urzędników, którzy pozostają niechętni e-administracji.

Co, oprócz pracy nad mentalnością, mogą zrobić urzędy samorządowe w zakresie budowania e-administracji?

Samorządy zależą od tego, co wymyśli administracja centralna. Powinny jednak zachęcać do korzystania z już istniejących możliwości załatwiania spraw drogą elektroniczną, np. udostępniać dobrze przygotowane formularze elektroniczne. Samorządy nie powinny jednak decydować się na współpracę w ramach związków gmin czy powiatów w zakresie wypracowywania wspólnych standardów e-urzędów. Jest to bowiem zadanie dla administracji centralnej, która powinna koordynować działania i wyznaczać ramy. Urzędy samorządowe mogą natomiast we własnym zakresie zadbać o podstawy, takie jak poprawa własnych stron internetowych. Ktoś powie, że są ważniejsze sprawy niż strona www. Trzeba jednak pamiętać, że strona internetowa to w dzisiejszych czasach jedna z najważniejszych wizytówek samorządu i ważna część e-administracji. Powinna być więc przyjazna i użyteczna dla mieszkańca szukającego informacji. Dziś w wielu jednostkach jest z tym problem. Podobnie, jak w przypadku ePUAP, tam też często panuje chaos.

W Polsce e-administrację budują poszczególne instytucje, ministerstwa. Działania te nie są jednak skoordynowane, tworzone systemy nie do końca są więc ze sobą zintegrowane

@RY1@i02/2014/160/i02.2014.160.088000400.805.jpg@RY2@

Piotr Wołejko ekspert Pracodawców RP

Rozmawiał Piotr Pieńkosz

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/160/i02.2014.160.088000400.806.jpg@RY2@

Paweł Kozyra prawnik nowych technologii, Comarch

Na rynku dostępne są gotowe rozwiązania z zakresu e-administracji pozwalające zaspokoić potrzeby nawet małych jednostek samorządowych. W przypadku bardziej kompleksowych rozwiązań, aby zminimalizować koszty zakupu takiego oprogramowania jednostki samorządowe mogą się łączyć w stowarzyszenia gminne i zakupić wspólnie potrzebne oprogramowania, po niższej cenie. W związku z nową perspektywą finansową funduszy europejskich możliwe jest uzyskanie dofinansowania m.in. w ramach programów regionalnych.

Bardzo ważne jest zdiagnozowanie, jakie są oczekiwania lokalnej społeczności, a następnie dokładne zaplanowanie wdrożenia takiego systemu, dzięki czemu uniknie się posądzeń o niegospodarne wydatkowanie publicznych środków. Tego typu działania są formą zaspokajania potrzeb własnych mieszkańców, do czego przecież powołana jest gmina.

Przy informatyzacji usług publicznych w samorządzie ważna jest również determinacja kierownictwa urzędu i obrana przez nie strategia.

Należy również poświęcić dostatecznie dużo czasu na analizę przedinstalacyjną. Na jej podstawie będzie można wybrać optymalny dla danego urzędu proces wdrożenia. Rozsądne jest również etapowe wdrażanie systemów wielomodułowych, jednakże należy to realizować według ściśle przemyślanej strategii, aby docelowe rozwiązanie najefektywniej spełniło potrzeby urzędów i jej mieszkańców. Etapowe wdrożenie pozwoli na płynne przejście od urzędu papierowego do takiego, w którym papier będzie stosowany tylko tam, gdzie jest to niezbędne i uzasadnione.

Jeśli tworzymy e-usługę dla obywateli, to zapytajmy ich o zdanie. Z kolei wdrażając w urzędzie elektroniczne zarządzanie dokumentacją poprośmy o opinię pracowników urzędu, którzy na co dzień będą pracowali przy użyciu nowoczesnych narzędzi jakie mają problemy w dotychczasowym funkcjonowaniu i zwróćmy uwagę, czy wdrożenie systemu problemy te rozwiązuje.

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl