Czas na program współpracy z organizacjami pozarządowymi

@RY1@i02/2016/212/i02.2016.212.050000100.101(c).gif@RY2@

ŚRODA 30 LISTOPAD

Do 30 listopada organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada, sejmik) musi uchwalić program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Taki obowiązek wynika z art. 5a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Organizacje pozarządowe często określa się jako trzeci sektor. To określenie pochodzi z języka angielskiego i nawiązuje do podziału aktywności społeczno-gospodarczej nowoczesnych państw demokratycznych na trzy sektory. Według tej typologii pierwszy sektor to administracja publiczna, określana też niekiedy jako sektor państwowy. Drugi to sfera biznesu, czyli wszelkie instytucje i organizacje, których działalność jest nastawiona na zysk, nazywany też sektorem prywatnym. Trzeci sektor to ogół prywatnych organizacji działających społecznie i nie dla zysku, czyli organizacje pozarządowe (organizacje nonprofit).

Na przygotowanie prawidłowo sporządzonego programu współpracy pomiędzy trzecim sektorem a jednostkami samorządu terytorialnego został niecały miesiąc. Z analizy orzeczeń sądowych i organów nadzorczych wynika, że JST nie do końca sobie z tym radzą. Warto więc poznać zasady, które powinny być przestrzegane podczas jego uchwalania i dowiedzieć się, jakich błędów proceduralnych albo merytorycznych należy unikać, by akt ten nie został zakwestionowany przez wojewodę.

Nie dla zysku

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 239 ze zm., dalej u.d.p.p.w.). organizacjami pozarządowymi są osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Są to podmioty niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) lub przedsiębiorstwami, instytutami badawczymi, bankami i spółkami prawa handlowego będącymi państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi. Co ważne, ich działalność nie może być prowadzona w celu osiągnięcia zysku.

W praktyce najczęściej organizacje pozarządowe działają w formie fundacji i stowarzyszeń. Działalność tych podmiotów służy realizacji celów niegospodarczych oraz społecznie użytecznych. Zgodnie z definicją stowarzyszenia, zawartą w art. 2 ust. 1-3 ustawy z 7 kwietnia 2001 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 193 ze zm., dalej u.p.s.) jest to dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych.

Podmiot ten samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności. Stowarzyszenie opiera swoją działalność na pracy społecznej członków. Do prowadzenia swych spraw może zatrudniać pracowników. Istnieją ponadto szczególne rodzaje stowarzyszeń, które organizowane są na podstawie odrębnych ustaw, np. stowarzyszenia kultury fizycznej, stowarzyszenia turystyczne. Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, jednak pod warunkiem, że całkowity zysk zostaje przeznaczony na działalność statutową. U.p.s. przewiduje możliwość tworzenia: stowarzyszeń, stowarzyszeń zwykłych oraz ich związków.

Natomiast zgodnie z art. 1 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 40) podmiot ten może być ustanowiony dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, zwłaszcza takich, jak:

wochrona zdrowia,

wrozwój gospodarki i nauki,

woświata i wychowanie,

wkultura i sztuka,

wopieka i pomoc społeczna,

wochrona środowiska

wopieka nad zabytkami.

Fundacje, podobnie jak stowarzyszenia, mogą prowadzić działalność gospodarczą, z zastrzeżeniem przeznaczania całego zysku na działalność statutową.

Organizacje pozarządowe prowadzą działalność pożytku publicznego, czyli działalność społecznie użyteczną. Realizują ją w sferze zadań publicznych (por. art. 3 ust. 1 u.d.p.p.w.). Mogą ją wykonywać także podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. (dalej: podmioty z art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. ), ale nie stają się przez to organizacjami pozarządowymi.

Lista podmiotów

osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczypospolitej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.), przepisów o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego;

stowarzyszenia JST;

spółdzielnie socjalne;

spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 176 ze zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

@RY1@i02/2016/212/i02.2016.212.050000100.103(c).gif@RY2@

Lista podmiotów

Wyczerpującą listę zadań publicznych określa art. 4 u.d.p.p.w. W katalogu wymienia się m.in.: pomoc społeczną (w tym rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie szans tych rodzin i osób); wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej; udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększanie świadomości prawnej społeczeństwa; działalność na rzecz integracji i reintegracji zawodowej oraz społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym czy działalność charytatywną.

WAŻNE

Program współpracy dotyczy organizacji pozarządowych w ogóle, a nie wyłącznie pożytku publicznego.

Uchwalanie programu jest obowiązkowe

Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 129/16) roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi to zbiór zasad regulujących - w sposób kompleksowy - praktykę współdziałania władz samorządowych z tymi podmiotami na dany rok.

Z art. 5a ust. 1 i 2 u.d.p.p.w. wynika, że roczny program jest uchwalany obligatoryjnie, a program wieloletni - fakultatywnie. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że takie akty były opracowywane i realizowane już w latach 90., bez istniejącej wówczas wyraźnej podstawy prawnej do ich uchwalania (pierwszy program współpracy z organizacjami pozarządowymi uchwaliła Rada Miasta Gdyni już w 1995 roku).

WAŻNE

Pierwszy program współpracy z organizacjami pozarządowymi uchwaliła Rada Miasta Gdyni w 1995 r.

Regulacja art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. określa, że uchwała programowa musi być podjęta do 30 listopada. W orzecznictwie uważa się, że termin ten jest terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Oznacza to, że jego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia uprawnienia do wydania uchwały programowej. Z drugiej strony uchybienie terminowi, określonemu w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w., mimo że stanowi naruszenie prawa, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do jej podjęcia. Tym samym przyjęcie uchwały programowej przez organ stanowiący z przekroczeniem daty (mimo, że jest naruszeniem prawa) to nie jest - z uwagi na jej przedmiot, charakter terminu i skutki, jakie wiążą się z uznaniem jego za materialnoprawny - naruszeniem istotnym dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1824/11).

PRZYKŁAD 1

Charakter terminu

Rada gminy wraz z budżetem 30 grudnia 2015 r. przyjęła program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami z art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. na 2016 rok. Zdaniem wojewody uchwała została podjęta po upływie ustalonej w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. daty, czyli po 30 listopada, co jest równoznaczne z niewypełnieniem upoważnienia ustawowego, a tym samym jej nieważnością. Ponadto organ nadzoru uważał, że termin ten ma charakter zawity, dlatego po tym terminie rada nie mogła podjąć uchwały programowej. Nie jest to słuszny pogląd, ponieważ stanowisko to prowadziłoby do niewywiązywania się przez organy stanowiące JST z obowiązku uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i do lekceważenia, a nawet zaniechania takiego współdziałania (na podstawie wyroku NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2107/11).

WAŻNE

Naruszenie terminu uchwalenia rocznego planu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami z art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. nie oznacza z tego powodu nieważności podjętej uchwały.

Konsultacje z organizacjami

Uchwała programowa powinna być skonsultowana z organizacjami pozarządowymi i podmiotami z art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Musi to nastąpić z kolei w trybie ustalonym w uchwale podejmowanej na podstawie art. 5 ust. 5 u.d.p.p.w. Zatem aby organ stanowiący JST mógł przyjąć program współpracy, wcześniej musi wydać akt na podstawie art. 5 ust. 5 u.d.p.p.w. (wyrok WSA w Opolu z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 151/11). Ten określa prawa i obowiązki organizacji pożytku publicznego związane z konsultowaniem projektów aktów prawa miejscowego (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 22 kwietnia 2011 r., znak: NK-N.4131.314.2011.MG).

Przy czym niezależnie od tego, jaki charakter w tym akcie nadano opiniom (wiążący bądź nie) organizacji trzeciego sektora, jest ona warunkiem prawidłowości programu współpracy. Naruszenie obowiązku konsultacji powoduje, że jest on wadliwy, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 124/13).

Co więcej, art. 5a ust. 2a u.d.p.p.w. określa, że w przypadku gdy po konsultacjach właściwa rada działalności pożytku publicznego wyrazi opinię o projekcie rocznego programu współpracy, opinię tę organ wykonawczy JST załącza do przedstawianego organowi stanowiącemu projektu uchwały programowej.

Ważne jest także, by w sprawie programu współpracy mogli się wypowiedzieć przedstawiciele jak największej liczby lokalnych organizacji. Projekt uchwały programowej przygotowywany jest przez organ wykonawczy JST i to właśnie na nim ciąży obowiązek przeprowadzenia konsultacji. Inną możliwością jest powołanie przez władze lokalne wspólnego zespołu samorządowo-pozarządowego, który będzie miał za zadanie stworzyć projekt tego programu.

WAŻNE

Projekt uchwały programowej przygotowywany jest przez organ wykonawczy JST i to właśnie na nim ciąży obowiązek przeprowadzenia konsultacji.

Organ wykonawczy JST nie tylko odpowiada za przygotowanie programu współpracy i jego realizację. Ma on także obowiązek, zgodnie z art. 5a ust. 3 u.d.p.p.w., przedłożyć organowi stanowiącemu sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Musi to zrobić nie później niż do 30 kwietnia każdego roku. Ponadto organ ten ma obowiązek opublikowania tego sprawozdania w Biuletynie Informacji Publiczne. Również do 30 kwietnia każdego roku.

WAŻNE

Proces tworzenia projektu programu współpracy powinien być efektem współpracy dwóch podmiotów, tj. danej JST oraz organizacji pozarządowych działających na jej obszarze.

W orzecznictwie nie ma sporu co do tego, że uchwała wydana na podstawie art. 5 ust. 5 u.d.p.p.w. dotycząca trybu konsultacji z organizacjami pożytku publicznego jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 15/11). Natomiast ocena uchwały programowej pod tym względem dokonana przez sądy administracyjne nie jest jednolita. Przeważa jednak stanowisko, że ma ona charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej JST (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1824/11).

Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 131/13) nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze generalnym (czyli nieodnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości), a nadto wydana została przez ustawowo wskazany organ administracji.

WAŻNE

Roczny plan współpracy jest aktem prawa miejscowego.

Konieczne elementy uchwały

Przepisy u.d.p.p.w. nie zawierają wskazówek co do stopnia szczegółowości programu. Brak jest też wymogu co do jego powiązania z budżetem JST. Dlatego stwierdzić należy, że uchwała programowa nie musi być ściśle z nim powiązana, a jej tworzenie nie musi pokrywać się równolegle z pracami nad przygotowaniem budżetu.

W art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. zawarte są elementy, które obowiązkowo muszą być uregulowane w programie.

Obowiązkowa treść programu

jego cel główny i cele szczegółowe;

zasady współpracy;

zakres przedmiotowy;

formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.p.p.w.;

priorytetowe zadania publiczne;

okres i sposób realizacji programu;

wysokość środków planowanych na jego realizację;

sposób oceny jego wykonywania;

informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

@RY1@i02/2016/212/i02.2016.212.050000100.104(c).gif@RY2@

Obowiązkowa treść programu

Organ stanowiący JST musi zatem zamieścić w uchwalanym programie unormowania, które odnoszą się do wszystkich kwestii wymienionych w art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. Brak choćby jednego z tych elementów w treści uchwały powoduje jej nieważność. Taki jest bowiem skutek niewyczerpania przepisu kompetencyjnego zawartego w art. art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 180/14).

PRZYKŁAD 2

Wymagane uregulowania muszą się znaleźć w treści uchwały, a nie w uzasadnieniu

W programie przyjętym uchwałą rada miejska nie określiła: sposobu realizacji programu, wysokości środków planowanych na jego realizacji i trybu powoływania oraz zasad działania komisji konkursowych. Z tego powodu wojewoda zakwestionował ten akt, uznając, że organ stanowiący gminy nie wyczerpał delegacji zawartej w art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. Rada argumentowała, że kwestie te zostały określone w uzasadnieniu do uchwały. Twierdzenie to nie przekonało organu nadzoru co do prawidłowości podjętej uchwały. Wojewoda zauważył, że pomimo faktu, że uzasadnienie stanowi integralną część uchwały, to jednak nie może zastąpić jej merytorycznej treści. Z charakteru prawnego uzasadnienia wynika, że ma ono służyć przedstawieniu intencji prawodawcy. Nie zastępuje ono treści przyjmowanego aktu prawnego, lecz stanowi jego dopełnienie. W tym znaczeniu może wpłynąć na interpretację treści danej uchwały, ale w sposób samodzielny nie może jej zastępować (na podstawie wyroku WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 232/14).

W treści programu, oprócz elementów obowiązkowych zawartych w art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w., mogą się znaleźć także inne zapisy. Świadczy o tym sformułowanie "w szczególności", zawarte w tym przepisie (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 21 kwietnia 2015 r., znak: PN-II.4131.170.2015 oraz wyrok WSA w Opolu z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 151/11).

Zadania programu

Celem głównym programu jest kształtowanie demokratycznego ładu społecznego w środowisku lokalnym, przez budowanie partnerstwa między administracją publiczną i organizacjami pozarządowymi. Służyć temu może wspieranie organizacji pozarządowych w realizacji ważnych celów społecznych. Tak najczęściej formułowane jest główny cel programów. Ale oczywiście dana JST może go określić odmiennie. Przykładowo jedna z gmin w województwie śląskim przyjęła, że celem głównym programu jest wzmocnienie współpracy miasta z organizacjami pozarządowymi oraz roli organizacji zadań publicznych w szczególności w realizacji zadań obligatoryjnych z zakresu polityki społecznej, które podniosą ich skuteczność i efektywność oraz jakość prowadzonych przez nie działania długoterminowych.

Jak wskazał wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 10 grudnia 2010 r. (znak: LEX.S.HL.0911-25/10) za określenie celu głównego programu nie można uznać ustalenia, że jest nim jak najlepsze zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą tworzą jego mieszkańcy.

Oprócz głównej intencji programu należy w nim ustalić zadania szczegółowe. Są to:

wumocnienie lokalnych działań, stworzenie warunków dla powstania inicjatyw i struktur funkcjonujących na rzecz społeczności lokalnych;

wzwiększenie wpływu sektora obywatelskiego na kreowanie polityki społecznej w gminie/powiecie/województwie;

wpoprawa jakości życia, przez pełniejsze zaspokajanie potrzeb społecznych;

wintegracja podmiotów polityki lokalnej obejmującej swym zakresem zadania publiczne wymienione w art. 4 u.d.p.p.w.;

wudział zainteresowanych podmiotów przy tworzeniu programu współpracy;

wotwarcie na innowacyjność, konkurencyjność przez umożliwienie organizacjom pozarządowym indywidualnego wystąpienia z ofertą realizacji projektów konkretnych zadań publicznych, które obecnie prowadzone są przez samorząd;

wwypracowanie rocznego modelu lokalnej współpracy między organizacjami pozarządowymi a JST jako elementu długoterminowego programu współpracy.

Przykładowe cele powinny być realizowane przez:

wrówny dostęp do informacji oraz wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności i współdziałaniu w celu zharmonizowania tych kierunków (stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.);

wkonsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, wykorzystując zasady dialogu społeczno-obywatelskiego;

wtworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej;

wstworzenie systemu monitorowania potrzeb społecznych na obszarze danej jednostki samorządowej opartego na ścisłej współpracy władz samorządowych i organizacji pozarządowych;

wwspółpraca na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności.

Właśnie określenie tych zasad musi się także znaleźć w treści programu, zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. Ich katalog został określony w art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w.

RAMKA

6 reguł współdziałania

pomocniczości (inaczej subsydiarności) - zgodnie z nią proces decyzyjny w państwie powinien, w miarę możliwości, zachodzić jak najbliżej obywatela, na jak najniższym szczeblu, aby osoby, których to dotyczy, mogły mieć na niego jak największy wpływ. Zasada ta wynika zarówno z konstytucji, jak i z prawa europejskiego (w praktyce przejawia się to w instytucji funduszy europejskich). Wiąże się ona z koniecznością zagwarantowania organizacjom pozarządowym pewnej samodzielności w sposobie realizacji zadań publicznych;

suwerenności stron - podkreśla instytucjonalną niezależność (odrębność) organizacji pozarządowych od organów administracji publicznej, w tym JST;

partnerstwa (inaczej równości stron) - organizacje pozarządowe, na zasadach i w formie określonej w u.d.p.p.w. oraz według trybu wynikającego z odrębnych przepisów, uczestniczą w identyfikowaniu i definiowaniu problemów społecznych, wypracowywaniu sposobów ich rozwiązania oraz wykonywaniu zadań publicznych. Zasada ta opiera się na relacji wzajemnego zaufania, a także informowania się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu ich zharmonizowania. Tę zasadę potwierdza przewidziane w u.d.p.p.w. rozwiązanie o funkcjonowaniu organu społecznego, tj. Rady Pożytku Publicznego (art. 35-41 u.d.p.p.w.) oraz możliwość powoływania zespołów wspólnych do współpracy (art. 5 ust. 2 pkt 5 u.d.p.p.w.). Świadczy też o niej gwarantowana ustawowo równorzędność (w granicach prawa) pozycji JST (jako zamawiającego) i organizacji pozarządowej (jako oferenta i potencjalnego wykonawcy). Zasada ta przewidziana jest w przepisach dotyczących zlecania zadania w art. 11-19 u.d.p.p.w.;

efektywności - wynika z wiążącej ogólnie JST zasady gospodarności. Dodatkowym jej wyrazem jest założenie z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.d.p.p.w., że postanawiając o otwartym konkursie ofert i o jego rozstrzygnięciu JST kieruje się ilością środków dostępnych na zadanie, standardami właściwymi dla danego zadania oraz korzyściami wynikającymi z jego realizacji przez organizację pozarządową;

uczciwej konkurencji - kojarzona być powinna z relacjami między organizacjami pozarządowymi (i podmiotami z art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.), jeśli rywalizują o określone środki publiczne lub obszary współpracy z JST. Przede wszystkim to samorząd powinien zapewniać funkcjonowanie zasady uczciwej konkurencji w swoich działaniach wobec trzeciego sektora. Wyrazem tej zasady jest procedura otwartego konkursu ofert, zlecania zadania i jego realizacji, zawarta w art. 13-19 u.d.p.p.w.

jawności - odzwierciedleniem jej jest m.in. wymóg podawania do publicznej wiadomości ogłoszenia o otwartym konkursie ofert w zakresie zlecenia zadania (art. 13 u.d.p.p.w.). Zasada jawności (w przypadkach współpracy w formach finansowych) zbiega się z ogólną zasadą jawności i przejrzystości finansów publicznych.

Obszar działania

W przypadku zakresu przedmiotowego programów współpracy JST z organizacjami trzeciego segmentu trzeba podkreślić, że art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. wyczerpująco wymienia zakres zadań publicznych zaliczanych do sfery pożytku publicznego.

Organ stanowiący JST w uchwalanym programie powinien wybrać i określić roczne zamierzenia wpisane w wieloletnie priorytety (o ile JST takie uchwaliła) działania związane ściśle ze specyfiką danej wspólnoty. Powinna się w nim też znaleźć analiza potrzeb oraz możliwości efektywnego realizowania wspólnych przedsięwzięć, w tym także ocena potencjału organizacji pozarządowych, tj. posiadanej kadry, wolontariuszy oraz doświadczenia w realizacji usług publicznych danego rodzaju czy w dysponowaniu środków publicznych.

W dokumencie tym powinny zostać wyznaczone cele, jakie stawiają sobie organizacje pozarządowe i samorząd w realizowanych zadaniach. Należy uwzględniać również system oceny oraz monitorowania realizowanych usług, zarówno przez sektor samorządowy, jak i pozarządowy. W uchwale trzeba podać tryb, sposób, w jakim mieszkańcy będą informowani o działaniach realizowanych wspólnie przez samorząd i organizacje pozarządowe (zadanie, miejsce, termin, fundusze, liczba beneficjentów, zaangażowanie społeczności lokalnej itp.)

Kolejną regulacją, która musi być ustalona w programie, jest forma współpracy. W art. 5 ust. 2 u.d.p.p.w. wymienione są przykładowe sposoby współdziałania władz publicznych z organizacjami pozarządowymi. Ponieważ nie są one obligatoryjne, dlatego jednostka samorządu terytorialnego musi wybrać te formy, które będzie stosowała. Samorząd ma również prawo rozszerzyć współpracę z sektorem pozarządowym o inne elementy. Analiza programów przyjmowanych przez JST wskazuje, że możliwości w tym zakresie jest bardzo wiele. Obejmują one zarówno inne niż wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.p.p.w. formy kooperacji, jak i różne preferencje i udogodnienia, które samorządy oferują organizacjom działającym na ich terenie. Jest to m.in.:

wudostępnianie na preferencyjnych warunkach lokali będących mieniem JST, sal konferencyjnych i sprzętu technicznego w celu pomocy w prowadzeniu działalności pożytku publicznego;

worganizowanie otwartych spotkań między organizacjami a przedstawicielami JST;

wprowadzenie wspólnych przedsięwzięć (np. wspólne organizowanie konferencji czy współpracy przy świadczeniu konkretnych usług na rzecz społeczności lokalnej);

wdoradztwo i udzielanie przez JST pomocy merytorycznej organizacjom, np. w przygotowaniu projektów i pisaniu wniosków;

wwspólne rozpoznawanie potrzeb społeczności lokalnej i wspólne planowanie działań służących ich zaspokojeniu;

wpomoc dla organizacji w poszukiwaniu środków finansowych z innych źródeł, zwłaszcza pomoc w pozyskiwaniu przez organizacje pozarządowe partnerów zagranicznych i środków z funduszy międzynarodowych, w szczególności z Unii Europejskiej (Europejski Fundusz Społeczny);

worganizowanie przez JST szkoleń i doradztwa dla organizacji trzeciego sektora;

wdofinansowaniu przez JST, w formie grantów, pozarządowych ośrodków doradztwa dla inicjatyw pozarządowych;

wpromowanie organizacji pozarządowej i pomoc w tworzeniu dobrego jej wizerunku;

wudzielanie pomocy w nawiązaniu współpracy regionalnej, krajowej lub międzynarodowej z partnerami o podobnym profilu działania.

Należy wskazać, że to organ stanowiący JST musi wyraźnie wskazać wszystkie formy, w których będzie realizowana współpraca z organizacjami trzeciego sektora. Nie może on przenosić tej kompetencji na inny podmiot, np., organ wykonawczy JST (por. wyrok WSA we Wrocławiu z19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 71/14).

Formy współpracy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący musi sformułować w taki sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z JST (uczestnicy programu) nie miały wątpliwości w kwestii przyjętych postaci współdziałania. Należy ustalić zamkniętą listę takich form (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 4 listopada 2014 r., znak: PN-II.4131.367.2014).

WAŻNE

Uchwała programowa może wprowadzać ograniczenia, wskazując, jaki będzie zakres współdziałania i jakie zadania publiczne władze lokalne mają zamiar realizować we współpracy z sektorem pozarządowym.

Pierwszoplanowe zadania

Organ uchwałodawczy w programie musi wskazać, jakie zadania przy ich zlecaniu organizacjom pozarządowym będą w danym roku priorytetowe. Należy jednak pamiętać, że również w ciągu roku organizacje mają prawo występować z inicjatywą przejmowania lub podejmowania nowych obowiązków (art. 12 ust 1 u.d.p.p.w.). Dlatego istotny jest zapis o możliwości nowelizacji programu.

WAŻNE

Rozszerzenie w trakcie roku katalogu zadań może nastąpić wyłącznie w drodze nowelizacji uchwały programowej.

Zdaniem WSA we Wrocławiu, wyrażonym w wyroku z 3 kwietnia 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 80/13), ta część programu to katalog zadań obowiązujących na obszarze danej JST, które są istotne czy też niezbędne z punktu widzenia np. lokalnej wspólnoty samorządowej. Organ stanowiący nie może scedować na organ wykonawczy ustalenia zadań priorytetowych (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 19 grudnia 2014 r., znak: PN-II.4131.477.2014).

PRZYKŁAD 3

Niedozwolone przekazanie kompetencji

Rada gminy uchwaliła roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2015 r., stanowiący załącznik do uchwały. W jej treści zawarto postanowienie, że wójt może na wniosek organizacji pozarządowej rozszerzyć listę zadań priorytetowych, realizowanych w 2015 r. Ten zapis jest wadliwy, gdyż kompetencja ta należy wyłącznie do rady gminy. Rozszerzenie w trakcie roku katalogu zadań może nastąpić wyłącznie w drodze nowelizacji uchwały programowej.

WAŻNE

Okres realizacji programu wynosi rok i jest tożsamy z rokiem budżetowym.

Kolejnym obowiązkowym zapisem w uchwale programowej jest ustalenie sposobu jej realizacji. Ten punkt jest silnie powiązany z formami współpracy. Intencją jest, by program był dla organizacji trzeciego sektora swego rodzaju instrukcją, która wskaże, kto po stronie JST jest odpowiedzialny za jego realizację i w jaki sposób organizacje te mogą skorzystać z poszczególnych postaci współdziałania. Zapisy te są szczególnie ważne w sytuacji, gdy wprowadzane są nowe formy kooperacji.

W uchwale należy wskazać wysokość środków planowanych na realizację programu. Dzięki temu zapewnione muszą być środki w budżecie, który powinien być przyjęty do końca roku. Pogląd ten potwierdza wyrok WSA we Wrocławiu z 23 lipca 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 175/14), w którym sąd stwierdził, że bez określenia poziomu środków cała współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi i z innymi organizacjami pożytku publicznego, której program ma dotyczyć, pozostaje niejako w zawieszeniu. Określenie poziomu planowanych środków stanowi przy tym wskazówkę dla planisty budżetu gminy co do ewentualnej wielkości funduszy, które powinny być uwzględniane na realizację programu w budżecie na rok, którego program współpracy dotyczy. Dzięki takiemu zapisowi podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego będą wiedziały, w jakich granicach finansowych współpraca w ramach programu będzie się odbywać i czy warto o te środki występować w konkursie ofert. Z uchwały budżetowej nie zawsze taka kwota w sposób jasny i czytelny wynika (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 208/14).

W zakresie omawianego punktu uchwały ważny jest również wyrok NSA z 13 marca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2658/14), w którym ten sąd uznał, że nie jest prawidłowe wypełnienie obowiązku zawartego w art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. przez odwołanie się w programie do treści uchwały budżetowej, w której ma być wskazana wysokość środków planowanych na jego realizację (tak też: NSA w wyroku z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 208/14).

Kryteria oceny

W celu weryfikacji skuteczności programu w jego treści należy ustalić sposób oceny jego realizacji (ewaluacji). W procesie tym powinni mieć udział zarówno organizacje pozarządowe, jak i przedstawiciele samorządu. Ważne jest, by przyjmowane w programie wskaźniki oceny nie zmieniały się co roku. Dzięki temu zarówno samorząd, jak i organizacje trzeciego sektora będą miały możliwość monitorowania tendencji, które pojawiają się we współpracy, co będzie przydatne w planowaniu długofalowym (strategicznym).

Jak wskazał wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 lipca 2015 r. (znak: PN-II.4131.327.2015) rada gminy, aby wypełnić normę kompetencyjną z art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w., powinna w sposób wyczerpujący ustalić, według jakich kryteriów ocena realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi ma być dokonywana. W jego treści powinny być zatem wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy gminy oceniający realizację programu. Organ nie może scedować tego obowiązku na organ wykonawczy, gdyż byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy (wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 391/14). Ponadto z orzecznictwa wynika, że samo wskazanie organu dokonującego oceny oraz obowiązku złożenia sprawozdania z wykonania tej czynności nie wystarcza, by określona w art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w. kompetencja została zrealizowana (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 134/14).

WAŻNE

Na podstawie kryteriów oceny realizacji programu współpracy wójt, starosta czy marszałek JST sporządza roczne sprawozdanie z jego wykonania.

Organ stanowiący w uchwale programowej musi opisać, w jaki sposób zrealizowany został wymóg konsultowania nowego programu z organizacjami pozarządowymi. Formy te muszą być dostosowane do lokalnych warunków. Są one zależne m.in. od szczebla samorządu. Inaczej konsultowany musi być program w małej gminie, gdzie jest kilka organizacji, a zupełnie inaczej w województwie, gdzie działa ich kilka tysięcy. Partycypacja nie powinna polegać tylko na możliwości zapoznania się z przygotowanym przez samorządowców dokumentem, lecz na realnym współtworzeniu zapisów programu w ramach współpracy z sektorem pozarządowym.

Ostatnia obowiązkowa część uchwały programowej dotyczy określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych. Każdy konkurs na zlecanie realizacji zadań publicznych ogłaszany przez władze samorządowe wymaga powołania komisji, w skład której wchodzą nie tylko urzędnicy, ale również osoby, które reprezentują organizacje pozarządowe (art. 15 ust. 2d u.d.p.p.w.).

WSA we Wrocławiu w wyroku z 13 maja 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 118/15) wyjaśnił, że pod pojęciem zasady, w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. należy rozumieć procedurę, tryb pracy, jaki jest stosowany przy wykonywaniu zadań przez komisję konkursową do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Wrocławski sąd administracyjny podkreślił, że przepis ten nie upoważnia organu stanowiącego do nałożenia na organ wykonawczy obowiązku określenia w zarządzeniu trybu pracy komisji konkursowej. Nieprawidłowości dotyczących komisji konkursowych jest więcej.

TABELA. LISTA NIEPRAWIDŁOWOŚCI DOTYCZĄCA TRYBU POWOŁYWANIA I ZASAD DZIAŁANIA KOMISJI KONKURSOWYCH

Organ stanowiący nie może w uchwale programowej określać trybu wyboru kandydatów na członków komisji konkursowej. Rada gminy nie jest też upoważniona do ustalania kwestii związanych z publikacją informacji o przyjmowaniu zgłoszeń uczestnictwa w pracach komisji z podaniem terminu ich przyjmowania, formy dokonywania zamiaru uczestnictwa czy też określenia procedury związanej z weryfikacją umocowania poszczególnych osób do reprezentacji danej organizacji.	Wyrok WSA w Gliwicach z 13 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 264/16.
Zawarte w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie upoważnienie do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych nie obejmuje uprawnienia do udzielania komisji konkursowej kompetencji do rozpatrywania ofert.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 18 marca 2016 r., znak: PN-II.4131.74.2016.
Rada miasta nie może w uchwale programowej zawierać regulacji dotyczących kryteriów, jakie mają być brane pod uwagę przy opiniowaniu czy ocenianiu ofert ani przyznawać komisji uprawnienia do decydowania o wyborze oferty. Zawarta w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. kompetencja do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach nie obejmuje upoważnienia do zamieszczania w uchwale programowej przesłanek czy kryteriów, w oparciu o które komisja będzie dokonywać oceny albo ich wyboru.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 23 grudnia 2015 r., znak: PN-II.4131.570.2015.
Rada gminy nie może wskazywać okoliczności wykluczających daną ofertę z konkursu ani udzielać komisji konkursowej kompetencji do podejmowania decyzji w tym zakresie. Zadaniem komisji jest ich opiniowanie, nie zaś rozstrzyganie o wynikach konkursu czy też decydowanie o dalszym udziale w nim poszczególnych ofert. Wyboru w tym zakresie dokonuje bowiem wójt gminy.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 3 marca 2015 r., znak: PN-II.4131.100.2015.
Delegacja do określenia w programie współpracy trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach nie obejmuje uprawnienia do przyznawania komisji uprawnienia do odrzucania ofert, bowiem kompetencje komisji mają charakter wyłącznie opiniodawczy (art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w.). Tym samym postanowienia dotyczące nierozpatrywania ofert niekompletnych nie mieszczą się w granicach upoważnienia do określenia zasad działania komisji konkursowych.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 23 stycznia 2015 r., znak: PN-II.4131.36.2015.
Kwestie wyłączenia członka komisji z udziału w pracach komisji konkursowej, związanych z oceną złożonych w konkursie ofert, nie mieszczą się pojęciu trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych, o których mowa w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 5 stycznia 2015 r., znak: PN-II.4131.508.2014.
1. Rada gminy nie może zawężać katalogu form publikacji ogłoszenia o konkursie. Przepisy u.d.p.p.w. określają dwie możliwości publikacji, czyli obowiązkową (art. 13 ust. 3) i fakultatywną (art. 13 ust. 4). Organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert w formie obowiązkowej i może zastosować formy fakultatywne. 2. Niedopuszczalne jest również modyfikowanie w uchwale programowej przepisów ustawowych. Może to bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji.	Wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 390/14.
Rada powiatu nie jest uprawniona do wskazywania określonych czynności w ramach procedowania konkursowego. Z tej przyczyny, że organ stanowiący powiatu nie jest władny do wyznaczania komórki organizacyjnej starostwa przygotowującej określony konkurs, to nie może również narzucać zakresu czynności, jakie działania powinna podjąć w toku konkursu ta komórka. Opiniowanie ofert składanych w konkursach otwartych należy bowiem do właściwości komisji konkursowych powoływanych przez organ administracji ogłaszający ów konkurs, o czym przesądza art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w.	Wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 391/14.
Norma kompetencyjna zawarta w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. nie upoważnia organu stanowiącego do ustalania składu komisji konkursowych. Tej kwestii poświęcono bowiem wprost unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e u.d.p.p.w.	Wyrok WSA we Wrocławiu z 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 134/14.
Uregulowanie warunków, które muszą spełniać członkowie organizacji pozarządowych, by zostać członkiem komisji konkursowej, nie mieści się w upoważnieniu wynikającym z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w.	Wyrok WSA we Wrocławiu z 19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 71/14.
Rada gminy nie może wkraczać w ustawowo unormowaną sferę składu czy członkostwa w komisji konkursowej, co wyklucza również jakąkolwiek modyfikację oraz powielanie przepisów w uchwale rady.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 4 listopada 2014 r., znak: PN-II.4131.367.2014.
Przekazanie kompetencji organu stanowiącego organowi wykonawczemu w zakresie trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert stanowi istotne naruszenie prawa i w istocie uniemożliwia realizację programu.	Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 8 kwietnia 2011 r., znak LEX-1.4131.32.2011.GH.

ⒸⓅ

@RY1@i02/2016/212/i02.2016.212.050000100.801.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

prawnik, specjalista z zakresu prawa administracyjnego