Nowelizacja samorządowych ustaw ustrojowych:

Komentarz dotyczy zmian wprowadzonych do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych: z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.), z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej: u.s.w.). Nastąpiły one wskutek uchwalenia 11 stycznia 2018 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (dalej: ustawa nowelizująca). Ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. 31 stycznia 2018 r. Jednak zgodnie z jej art. 15 przepisy ustrojowych ustaw samorządowych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. W konsekwencji mimo obowiązywania nowych przepisów i ich wejścia w życie nie były one stosowane do czasu rozpoczęcia nowej kadencji organów samorządu terytorialnego. Zastosowana technika legislacyjna – sprzeczna z zasadami techniki prawodawczej – stała się źródłem wielu wątpliwości interpretacyjnych związanych z określeniem momentu, od którego nowe przepisy zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych należy stosować. Trudności te dotyczyły także właściwego określenia wejścia w życie przepisów zawartych w aktach prawa miejscowego (głównie nowych statutów jednostek samorządu terytorialnego albo uchwał zmieniających dotychczasowe statuty). O tym i innych zmianach piszemy w dalszej części komentarza.

Komentarz ma charakter problemowy i koncentruje się wokół 13 instytucji prawa samorządowego zmienionych w związku z uchwaleniem ustawy nowelizującej. Został przygotowany przez prawników Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu pod kierunkiem prof. Krystiana Ziemskiego oraz Macieja Kiełbusa. Kolejność analizowanych instytucji nie zawsze pokrywa się z systematyką poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych. Dziś pierwsza część omówienia przepisów.

Uwaga! Autorzy poszczególnych fragmentów prezentują własne stanowisko na temat komentowanych przez siebie przepisów. Dlatego każda teza oznaczona jest inicjałami autora.

TYDZIEŃ Z KOMENTARZAMI – baza publikacji

Dotychczas w tygodniku Samorząd i Administracja komentowaliśmy ustawy:

• z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

• z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

• z 22 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

• z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

• z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy

• z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (chodzi o program 500+)

• z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw

• z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

• z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

• z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

• z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (wyciąg) – zmiany w kodeksie wyborczym

Przeoczyłeś tygodnik? Znajdziesz go w wydaniach DGP na www.edgp.gazetaprawna.pl

Uwagi ogólne

• Projekt ustawy nowelizującej został wniesiony do marszałka Sejmu 10 listopada 2017 r. przez grupę posłów Klubu Parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość. Procedowany był w ekspresowym tempie. Jako poselski projekt nie podlegał procedurze uzgadniania i konsultowania przewidzianej przepisami prawa dla projektów rządowych. W szczególności przed skierowaniem do Sejmu nie był przedmiotem ani debaty publicznej, ani prac Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Ustawa została uchwalona przez Sejm 14 grudnia 2017 r., a prezydent RP podpisał ją 15 stycznia 2018 r. Zasadnicza część ustawy nowelizującej weszła w życie po upływie 14 dni od publikacji. [MK]
• Projekt ustawy nowelizującej składał się z trzech grup przepisów:

a) zmieniających ustrojowe ustawy samorządowe;

b) zmieniających ustawę z 5 stycznia 2011 r. ‒ Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.; dalej: k.w.);

c) przejściowych i końcowych.

Presja czasowa związana z nadchodzącymi wyborami do organów jednostek samorządu terytorialnego zaplanowanych w 2018 r. oraz konieczność uchwalenia zmian w prawie wyborczym z odpowiednim wyprzedzeniem sprawiły, że w toku prac parlamentarnych główny nacisk został położony na zmiany w prawie wyborczym. W większości przypadków zmiany zaproponowane w ustrojowych ustawach samorządowych zostały uchwalone w brzmieniu niemal niezmienionym względem pierwotnego projektu. Deklarowanym celem projektu wskazanym w jego uzasadnieniu było „zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej”. W zakresie zmian wprowadzanych do ustrojowych ustaw samorządowych projektodawcy wskazali, iż „przyczynią się [one – przyp. MK] do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują”. [MK]

• Część zmian wprowadzonych do ustrojowych ustaw samorządowych ogranicza samodzielność organizacyjną jednostek samorządu terytorialnego (JST), narzucając bezwzględnie obowiązujące rozwiązania, które nie biorą pod uwagę specyfiki poszczególnych jednostek oraz wypracowanych przez lata mechanizmów działania. Dotyczy to w szczególności budżetu obywatelskiego, komisji skarg, wniosków i petycji oraz interpelacji i zapytań. Zbyt sztywna regulacja ustawowa w wielu przypadkach może przynieść skutki odwrotne od zakładanych. [MK]
• Sposób procedowania ustawy nowelizującej należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Zaproponowane zmiany w ustrojowych ustawach samorządowych – poza deklarowanym przez projektodawców celem – nie miały bezpośredniego związku ze zmianami w kodeksie wyborczym. Tym samym mogły być one przedmiotem odrębnej inicjatywy ustawodawczej procedowanej bez niepotrzebnej presji czasowej, co pozwoliłoby na zdecydowanie szerszą dyskusję i uniknięcie wielu wątpliwości interpretacyjnych wynikających z uchwalonych przepisów. Brak debaty publicznej nad przedłożonymi propozycjami oraz presja czasowa sprawiły, że projekt nie objął wielu istotnych problemów związanych ze stosowaniem ustrojowych ustaw samorządowych, które od lat dostrzegane są w orzecznictwie i doktrynie. Przykładem mogą być wątpliwości dotyczące wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego (dostrzegane zwłaszcza w przypadku wyborów organów wewnętrznych rady) czy ograniczeń antykorupcyjnych radnych (w tym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego). [MK]
• Dodatkową trudnością związaną z przedmiotowym zagadnieniem był kalendarz wyborczy związany z wyborami samorządowymi w 2018 r. Wybory do organów JST odbyły się bowiem 4 listopada 2018 r. Z tym dniem – zgodnie z niezmienionymi przepisami wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych – rozpoczyna się kadencja organów samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 16 u.s.g. kadencja rady gminy trwa pięć lat, licząc od dnia wyboru – analogicznie: art. 9 ust. 2 u.s.p. oraz art. 16 ust. 2 u.s.w.). Jednocześnie kadencja organów samorządu terytorialnego wybranych w wyborach przeprowadzonych w 2014 r. kończy się dopiero 16 listopada 2018 r. Oznacza to, że do tego właśnie momentu (a nie do momentu wyboru nowych organów) organy wybrane w 2014 r. mogą skutecznie podejmować swoje czynności. W konsekwencji w okresie między 4 a 16 listopada 2018 r. nachodzą na siebie kadencje dotychczasowych i nowo wybranych organów. Pojawia się zatem pytanie, według jakich przepisów powinny procedować w tym okresie organy jednostek samorządu terytorialnego. Niestety ustawa nowelizująca nie dostarcza odpowiedzi na to pytanie. Należy przypuszczać, że intencją ustawodawcy było, aby organy dokończyły swoją kadencję w oparciu o dotychczasowe przepisy, co oznacza, iż przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą znajdą zastosowanie z chwilą rozpoczęcia działalności przez organy JST wybrane w wyborach przeprowadzonych w 4 listopada 2018 r. (tj. po 16 listopada 2018 r.). [MK]
• Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących wpływu wprowadzanych zmian na dotychczasowe akty prawa miejscowego, a w szczególności statuty JST. Jest to o tyle istotne, że co najmniej jedna zmiana – dotycząca komisji skarg, wniosków i petycji – wymaga ingerencji w dotychczasowe statuty JST. Zakres innych zmian w tej szczególnej kategorii aktów prawa miejscowego uzależniony jest od ich dotychczasowej treści i przyjętych w nich rozwiązań (np. jeśli dotychczasowy statut danej JST regulował instytucje interpelacji i zapytań, przepisy te należy dostosować do nowej regulacji ustawowej). Zmiany w nich wprowadzane powinny zmierzać do doprowadzenia do stanu zgodności między statutami a przepisami znowelizowanych ustrojowych ustaw samorządowych. [MK]

Zgodnie z par. 32 ust. 2 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: z.t.p.), jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, iż akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego. Przepis ten odpowiednio stosuje się do aktów prawa miejscowego (por. par. 143 z.t.p.). Ustawa nowelizująca dokonała zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania statutem danej jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa reguła walidacyjna ma na celu doprowadzenie do zgodności między ustawą a aktami wykonawczymi wydawanymi na jej podstawie. W konsekwencji doprowadzenie do stanu zgodności pomiędzy oboma aktami na skutek nowelizacji aktu wykonawczego oznacza, iż akt ten nadal obowiązuje – mimo zmiany przepisów upoważniających do jego wydania. Biorąc pod uwagę, że:

– znowelizowane przepisy ustrojowych ustaw samorządowych znajdują zastosowanie dopiero od początku kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której ustawa nowelizująca weszła w życie;

– ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie w powyższym zakresie dłuższego okresu vacatio legis;

– ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych pozwalających na czasowe zachowanie w mocy przepisów wykonawczych sprzecznych ze znowelizowanymi ustawami,

należy przyjąć, że okres na dostosowanie dotychczasowych uchwał do znowelizowanych przepisów trwał od momentu ogłoszenia ustawy nowelizującej do momentu rozpoczęcia nowej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych 4 listopada 2018 r. Ewentualne skutki niezgodności między znowelizowanymi ustawami samorządowymi a aktami prawa miejscowego powinny być analizowane na ten moment. [MK]

• Stwierdzenie ewentualnej niezgodności między aktami prawa miejscowego a znowelizowanymi przepisami ustrojowych ustaw samorządowych może prowadzić do utraty mocy obowiązującej poszczególnych przepisów aktów prawa miejscowego. Szczególny problem pojawia się w sytuacji, gdy obowiązujący akt prawa miejscowego nie wypełnia w całości zakresu delegacji ustawowej. W przypadku statutów może to prowadzić do przyjęcia, że w takiej sytuacji cały statut utracił moc obowiązującą. To zaś obliguje organy stanowiące do podjęcia nowych uchwał w całości wypełniających delegację ustawową. Ewentualne spory z tym związane ostatecznie rozstrzygać będą sądy administracyjne. Należy jednak podkreślić, że jest to kłopotliwe dla JST, które nie dokonały w odpowiednim czasie niezbędnej nowelizacji statutów. Biorą one na siebie bowiem ryzyko kwestionowania wszystkich późniejszych uchwał podejmowanych w procedurze regulowanej przepisami statutu, co do którego dalszego obowiązywania istnieje wątpliwość. [MK]
• Równie istotne wątpliwości dotyczą statutów publicznoprawnych związków JST (związków międzygminnych, związków powiatowo-gminnych oraz związków powiatów). Ustawa nowelizująca w zakresie zmian w ustrojowych ustawach samorządowych nie odnosi się wprost do tego typu związków. Należy jednak pamiętać, że przepisy rozdziału 7 u.s.g. dotyczącego związków i porozumień międzygminnych kilkukrotnie wprowadzają wyraźnie odesłanie do innych przepisów tejże ustawy dotyczących wprost funkcjonowania gmin. Najważniejsze – z punktu widzenia analizowanego zagadnienia – zawarte zostało w art. 69 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Odesłanie to – w przeciwieństwie do innych zawartych w tym samym rozdziale ustawy – nie odnosi się do konkretnych przepisów dotyczących rad gmin, lecz ma charakter bardziej ogólny, a przez to trudniejszy do prawidłowej interpretacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie wskazuje się, że „w przepisach u.s.g. dotyczących związków międzygminnych aż trzykrotnie (art. 64 ust. 5, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy) prawodawca zawiera odesłania do stosowania odpowiedniego przepisów prawa. «Odpowiednie stosowanie», o którym mowa we wszystkich wymienionych przepisach, wymaga oceny zakresu stosowania przepisów wskazanych w odesłaniach. W odniesieniu do zgromadzenia związku powinny znaleźć zastosowanie – na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 u.s.g. – przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64–73a.” (wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 14/16). [MK]
• Tym samym ustalić należy, które spośród zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą winny znaleźć odpowiednie zastosowanie do związków międzygminnych. W przypadku niektórych zmian odpowiedź na to pytanie zdaje się dość prosta i oczywista. Analiza znowelizowanych przepisów pozwala przykładowo stwierdzić, że nowe przepisy dotyczące budżetu obywatelskiego, z uwagi na charakter tej instytucji prawnej, nie znajdą zastosowania do publicznoprawnych związków JST, nawet wówczas gdy członkiem takiego związku jest miasto na prawach powiatu. Z kolei nowo dodane przepisy dotyczące komisji skarg, wniosków i petycji winny znaleźć odpowiednie zastosowanie do związków JST – analogicznie jak do tej pory stosowane były przepisy o komisji rewizyjnej i procedurze absolutoryjnej (co powszechnie akceptowane jest w doktrynie prawa samorządowego). W wielu innych przypadkach odpowiedź na pytanie, czy nowe przepisy ustrojowych ustaw samorządowych należy stosować do publicznoprawnych związków JST, okazuje się zdecydowanie trudniejsza. Szczegółowej analizy prawnej – opierającej się nie tylko na wykładni literalnej, lecz także celowościowej i systemowej – wymaga chociażby ustalenie, czy nowe przepisy dotyczące trybu głosowania w radzie gminy i transmisji jej obrad należy odpowiednio odnieść do zgromadzenia związku. Kwestia ta jest tym istotniejsza, iż udzielenie odpowiedzi twierdzącej w tym zakresie wymaga od organów związku podjęcia pilnych działań przygotowawczych. Ich zaniechanie może wpłynąć na ważność uchwał podejmowanych przez zgromadzenie związku w następnej kadencji, a także skutkować może długotrwałym paraliżem decyzyjnym związku. Jednocześnie odpowiedź na powyższe pytania może wpłynąć na konieczność zmiany statutu związku. Wynika to chociażby z konieczności uregulowania w nim zasad funkcjonowania komisji skarg, wniosków i petycji. A to od nowej kadencji jest elementem obligatoryjnym statutu wynikającym z art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.g. interpretowanym w związku z nowo dodanym art. 18b tejże ustawy1. [MK].

1. Głosowanie

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 14	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 13	Ustawa o samorządzie województwa – art. 19
1. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. 2. Głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. 3. W przypadku gdy przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 2 nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne. 4. Imienne wykazy głosowań radnych podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze gminy.	1. Uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. 1a. Głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. 1b. W przypadku gdy przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 1a nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne. 1c. Imienne wykazy głosowań radnych podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze powiatu. 2. (…)	1. Uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. 1a. Głosowania jawne na sesjach sejmiku województwa odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. 1b. W przypadku gdy przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 1a nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne. 1c. Imienne wykazy głosowań radnych podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej województwa oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze województwa. 2. (…)

• Deklarowanym przez projektodawców celem komentowanej zmiany jest „zwiększenie transparentności organów samorządowych. Warto podkreślić, że część samorządów terytorialnych w Polsce posługuje się już elektronicznym systemem glosowania podczas obrad organów stanowiących oraz komisji.”. Ustawa nowelizująca dokonała zmiany zasad przeprowadzania głosowania jawnego, które w dotychczasowym stanie prawnym odbywało się przez podniesienie ręki. Niektóre JST dobrowolnie wprowadzały systemy głosowania elektronicznego. Brak jednak takiego systemu nie wpływał na prawidłowość podejmowanych uchwał. [MK]
• Obecnie zasadą jest, że każde głosowanie jawne odbywa się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Zasadne wydaje się – z uwagi na obligatoryjną transmisję obrad organów stanowiących – aby oddanie głosu odbywało się równolegle przez podniesienie ręki i skorzystanie z elektronicznego systemu głosowania. Ewentualnie w statucie danej JST warto rozważyć sytuacje, w których wynik głosowania przez podniesienie ręki różni się od wyniku głosowania elektronicznego (co może być np. skutkiem awarii systemu). [MK]
• Pomijając w tym miejscu sygnalizowany we wstępie problem stosowania znowelizowanych przepisów ustrojowych ustaw samorządowych do działania organów JST wybranych w 2014 r. w okresie między 4 a 16 listopada 2018 r., nie ulega wątpliwości, że nowe zasady głosowania powinny być stosowane już na sesji inauguracyjnej (np. głosowanie w sprawie wyboru komisji skrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia wyborów przewodniczącego rady). Ustrojowe ustawy samorządowe nie regulują kwestii technicznych związanych z funkcjonowaniem elektronicznego systemu głosowań. Nie zawierają także upoważnienia do wydania aktu wykonawczego regulującego te kwestie. Ustawodawca wymaga jedynie, aby zastosowane rozwiązania techniczne umożliwiały sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Ustrojowe ustawy samorządowe nie regulują także zagadnień związanych z wyposażeniem organów stanowiących w urządzenia umożliwiające elektroniczne głosowanie. Możliwe są w tym zakresie różne rozwiązania. Odpowiednie urządzenia mogą stanowić własność danej JST, mogą być przez nią wynajęte itp. Nie ma także przeszkód, aby wykorzystywać urządzenia stanowiące własność innej JST. W szczególności w pierwszym okresie obowiązywania nowych przepisów nie sposób wykluczyć sytuacji, w których sesje organów stanowiących JST będą odbywały się w salach sesyjnych innych jednostek, które wyposażone są już w odpowiednie urządzenia (np. sesje rady gminy wiejskiej będą odbywały się w sali sesyjnej rady miejskiej mającej siedzibę w tej samej miejscowości). [MK]
• Ustawodawca dopuszcza wyjątek od powyższego sposobu głosowania. W przypadku gdy przeprowadzenie głosowania w sposób opisany powyżej nie jest możliwe z przyczyn technicznych – np. na skutek awarii urządzeń służących do głosowania elektronicznego – przeprowadza się głosowanie imienne. Z uwagi na wyjątkowy charakter przedmiotowej regulacji należy interpretować ją w sposób ścisły. Wyjątków nie można bowiem interpretować rozszerzająco. W związku z powyższym brak urządzeń służących elektronicznemu głosowaniu z uwagi na brak środków w budżecie na dokonanie ich zakupu (należy podkreślić, że zmiany wynikające z ustawy nowelizującej zostały uchwalone w styczniu bieżącego roku) czy przedłużające się procedury zakupowe nie powinien być traktowany jako „przyczyny techniczne”. Czas pokaże, w jaki sposób organy nadzoru i sądy administracyjne podejdą do oceny sytuacji, w których JST mimo dołożenia należytej staranności nie były w stanie wyposażyć organów stanowiących w odpowiednie urządzenia z uwagi na długie terminy realizacji ze strony firm zajmujących się dostarczaniem tego typu urządzeń. W powyższym wyjątkowym przypadku obligatoryjne jest przeprowadzenie głosowania imiennego polegającego na odczytaniu nazwisk radnych (zazwyczaj w kolejności alfabetycznej) i zaznaczeniu, jaki głos w danej sprawie oddał konkretny radny. Literalna wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że ten tryb głosowania powinien dotyczyć wszystkich głosowań organu stanowiącego, także tych o charakterze proceduralnym. Statut danej JST nie może wprowadzać ograniczeń w tym zakresie. [MK]
• Literalna wykładnia komentowanych przepisów prowadzi do wniosku, że mimo wprowadzonych zmian w ustrojowych ustawach samorządowych ustawodawca formalnie odróżnia głosowanie jawne przy użyciu urządzeń elektronicznych od głosowania imiennego. Ma to istotne znaczenie w kontekście przepisów (niezmienionych na skutek uchwalenia ustawy nowelizującej), w których ustawodawca wyraźnie nakazuje przeprowadzić głosowanie imienne (por. art. 28 ust. 5 u.s.g.). Literalna wykładnia nakazywałaby przyjąć, że w tego typu przypadkach należy przeprowadzić głosowanie w takim samym trybie, jak w przypadku awarii urządzeń umożliwiających głosowanie elektroniczne. Tego typu wniosek nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia celowościowego czy systemowego. Należy zatem stwierdzić, że także w tych przypadkach, w których ustawodawca wprost nakazuje przeprowadzić głosowanie imienne, możliwe jest przeprowadzenie głosowania przy pomocy urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych2. [MK]
• Imienne wykazy głosowań radnych – sporządzone zarówno w wyniku głosowania przy pomocy urządzeń elektronicznych, jak i w przypadku głosowania imiennego – podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze danej JST. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia zatem trzy sposobu udostępnienia informacji o wynikach głosowania:

– udostępnienie w BIP,

– udostępnienie na stronie internetowej gminy,

– udostępnienie w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze danej JST (np. przez udostępnienie w formie papierowej w urzędzie danej jednostki samorządu terytorialnego).

Za niezgodne ze znowelizowanymi przepisami uznać zatem należy udostępnienie powyższych informacji jedynie w jednej lub dwóch spośród ww. form.

Wobec braku własnego aparatu urzędniczego powyższe materiały będą udostępniane przez przewodniczącego organu stanowiącego za pośrednictwem pracowników urzędu danej JST. [MK]

• Naruszenie zasad głosowania w powyższym zakresie może być uznane za istotne naruszenie przepisów proceduralnych uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały podjętej w wyniku nieprawidłowego przeprowadzenia głosowania. Skutki naruszeń w tym zakresie mogą być różne w zależności od przedmiotu głosowania.

Powyższe zasady przeprowadzania głosowania nie dotyczą oczywiście głosowań tajnych. Tajność głosowania musi wprost wynikać z przepisów ustawy (np. głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego organu stanowiącego JST). [MK]

2. Kadencja

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 16	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 9 ust. 2	Ustawa o samorządzie województwa – art. 16 ust. 2
Kadencja rady gminy trwa 5 lat, licząc od dnia wyboru.	Kadencja rady trwa 5 lat, licząc od dnia wyborów.	Kadencja sejmiku województwa trwa 5 lat, licząc od dnia wyborów.

• Ustawa nowelizująca dokonała zmian w zakresie długości kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych. Dotychczas – od początku reaktywowaniu samorządu terytorialnego w Polsce – kadencja ta trwała cztery lata. Jak wskazano w jednym z pierwszych komentarzy do u.s.g. (wówczas: ustawy o samorządzie terytorialnym), „ustawa przewiduje kadencję przeciętnie w Europie stosowaną. Są co prawda kadencje dłuższe (Francja) oraz krótsze (niektóre kantony szwajcarskie – 2 lata), ale kadencja czteroletnia należy do najczęściej spotykanych w ustawodawstwach państw obcych”3. [MK]
• Wprowadzona zmiana długości kadencji stanowi formę złagodzenia negatywnego odbioru zmian wprowadzonych w kodeksie wyborczym związanych z ograniczeniem liczby kadencji, które można pełnić w danej gminie na stanowisku wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Zgodnie ze znowelizowanym kodeksem wyborczym nie ma bowiem prawa wybieralności w wyborach wójta w danej gminie osoba, która została uprzednio dwukrotnie wybrana na wójta w tej gminie w wyborach wójta zarządzonych na podstawie art. 474 par. 1 k.w. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie nowelizującej przewidują, że powyższy przepis nie dotyczy wybrania na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Innymi słowy, ograniczenie kadencyjności działa wyłącznie na przyszłość i nie uwzględnia dotychczasowych kadencji. Osoba wybrana w 2018 r. na wójta, burmistrza czy prezydenta miasta będzie mogła pełnić tę funkcję w danej gminie maksymalnie 10 lat, bez względu na to, czy dwie pięcioletnie kadencje następować będą bezpośrednio po sobie, czy też nastąpi między nimi przerwa. [MK]
• Zmiana długości kadencji organów JST nie zmienia faktu, że wprowadzenie ograniczenia kadencyjności pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (dalej: EKSL). Konstytucja RP oraz EKSL nie zawierają przepisów bezpośrednio regulujących maksymalną liczbę kadencji, którą na stanowisku organów wykonawczych gminy mogą pełnić konkretne osoby. [KZ/MK]
• Brak jest orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, które wprost odnosiłoby się do możliwości ograniczenia maksymalnej liczby kadencji pełnionych przez osoby sprawujące urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.

Konstytucyjnych zasad samorządowego prawa wyborczego związanych z wyborem organów wykonawczych nie można rekonstruować wyłącznie na podstawie art. 169 ust. 3 Konstytucji RP, wskazując, że w tym zakresie ustawodawcy pozostawiono pełną swobodę regulacyjną. Zasady samorządowego prawa wyborczego związane z wyborem organów wykonawczych powinny być rekonstruowane z uwzględnieniem całokształtu regulacji konstytucyjnych i wynikających z nich wartości, w tym zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażonej w preambule Konstytucji RP, naczelnych zasad ustrojowych wyrażonych w rozdziale I, wolności i praw wyrażonych w rozdziale II oraz całokształtu regulacji odnoszących się do samorządu terytorialnego wyrażonych w rozdziale VII. [KZ/MK]

• Wprowadzenie ograniczenia maksymalnej liczby kadencji pełnionych przez osoby sprawujące urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta należy postrzegać nie tylko jako ograniczenie biernego prawa wyborczego, ale również jako ograniczenie czynnego prawa wyborczego, a tym samym jako ograniczenie samodzielności wspólnot lokalnych.

Ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych może być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawowe ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych polegające na ograniczeniu maksymalnej liczby kadencji pełnionych przez osoby sprawujące urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie wypełnia przesłanek uzasadniających ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych. [KZ/MK]

• Z zasady prawidłowej legislacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek poprzedzenia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy m.in. ustaleniem możliwości podjęcia środków interwencji organów władzy publicznej, alternatywnych w stosunku do uchwalenia ustawy pozwalających na uzyskanie zakładanych celów, określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań oraz zasięgnięciem opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organów władzy publicznej. [KZ/MK]
• Za całkowicie błędne i pozbawione jakichkolwiek podstaw należy uznać argumenty zwolenników ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych JST odwołujące się do analogii z rozwiązaniami dotyczącymi prezydenta RP. Podzielając część formułowanych przez zwolenników ograniczenia kadencyjności diagnoz dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że nie zostaną one rozwiązane w wyniku ograniczenia maksymalnej liczby kadencji pełnionych przez osoby sprawujące urząd wójta, burmistrza czy prezydenta. Konieczne jest w tym zakresie podjęcie prac zmierzających do systemowej reformy ustrojowego prawa samorządowego. [KZ/MK]
• Zmiana długości kadencji organów JST nie skutkuje koniecznością zmiany jakichkolwiek aktów prawa miejscowego. Należy jednak rozważyć zasady funkcjonowania jednostek pomocniczych w gminie, których kadencje z reguły określane były na cztery lata. Zmiana ustawy o samorządzie gminnym nie wymusza zmian w tym zakresie, ale może prowadzić do sytuacji, w której długość kadencji organów gminy nie będzie tożsama z kadencją organów jednostek pomocniczych. [MK]

3. Komisja skarg, wniosków i petycji

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 18b	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 16a	Ustawa o samorządzie województwa – art. 30a
1. Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. 2. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. 3. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy.	1. Rada powiatu rozpatruje: skargi na działania zarządu powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. 2. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu. 3. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut powiatu.	1. Sejmik województwa rozpatruje: skargi na działania zarządu województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. 2. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Członkostwa w komisji skarg, wniosków i petycji nie można łączyć z funkcjami marszałka województwa, przewodniczącego i wiceprzewodniczących sejmiku województwa oraz radnych będących członkami zarządu województwa. 3. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut województwa.

• Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, „w każdej jednostce samorządu terytorialnego utworzona zostanie komisja skarg, wniosków i petycji. Jej zadaniem będzie rozpatrywanie: skarg na działania organów wykonawczych i odpowiednich samorządowych jednostek organizacyjnych, a także wniosków i petycji obywateli”. Komisja skarg, wniosków i petycji jest drugą – obok komisji rewizyjnej – obligatoryjną komisją, która musi funkcjonować w ramach każdego organu stanowiącego JST. Statuty JST nie mogą wprowadzać w tym zakresie innych postanowień, polegających przykładowo na niepowoływaniu tejże komisji i powierzeniu jej zadań innym komisjom stałym rady/sejmiku. [MK]
• Należy przyjąć, że komisja skarg, wniosków i petycji ma charakter stały. Oznacza to, że jest powoływana na całą kadencję organów JST. Częstotliwość jej spotkań będzie jednak zależeć od liczby skarg, wniosków i petycji adresowanych do organów stanowiących JST. Tym samym teoretycznie możliwa jest sytuacja, że przez całą pięcioletnią kadencję komisja ta spotka się wyłącznie kilkukrotnie i wyłącznie w celach formalnych (np. ukonstytuowanie się komisji, sprawozdania z jej działalności dla rady – o ile taka instytucja jest przewidziana w statucie danej JST). W konsekwencji nie można od tej komisji wymagać sporządzenia rocznego planu pracy, tak jak czyni się to w przypadku innych komisji (w tym komisji rewizyjnej, która bez wyraźnego upoważnienia ze strony rady/sejmiku nie może podejmować żadnych czynności kontrolnych). Akcyjny tryb działania przedmiotowej komisji nie czyni z niej jednak komisji doraźnej. Sprzeczne z intencją ustawodawcy byłoby bowiem każdorazowe powoływanie tego typu komisji do udziału w procedurze rozpatrywania konkretnej skargi, wniosku czy petycji. [MK]
• Ustawowym celem działania komisji, o której mowa, jest udział w procedurze rozpatrywania skarg, wniosków i petycji kierowanych do organów stanowiących JST. Komisja ta nie ma jednak kompetencji do samodzielnego rozpatrywania żadnego z wymienionych środków prawnych. Jej działania mają charakter stricte pomocniczy i wewnętrzny, a zadaniem jest pomoc organowi stanowiącemu danej JST w przygotowaniu stanowiska w sprawie rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji. W tym kontekście przywołany powyżej fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, w którym wskazano na „rozpatrywanie” skarg, uznać należy za swoisty skrót myślowy. [MK]
• Zgodnie z ustawą z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Ta sama ustawa stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.). Z kolei przedmiotem petycji – zgodnie z ustawą z 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 870; dalej: u.p.) – może być żądanie zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust. 3 u.p.). [MK]
• Skład komisji skarg, wniosków i petycji został ukształtowany przez ustawodawcę analogicznie, jak skład komisji rewizyjnej. Dlatego poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące składu komisji rewizyjnej można analogicznie odnosić do komisji skarg, wniosków i petycji. Wskazać można np. na wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 325/13), w którym stwierdzono, iż „działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa.”. Pogląd ten w pełni należy odnieść do komisji skarg, wniosków i petycji. [MK]
• Ustrojowe ustawy samorządowe gwarantują, że w skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Oznacza to, że każdy z klubów radnych zagwarantowane ma miejsce w obu obligatoryjnych komisjach rady/sejmiku, oczywiście o ile kluby radnych działają w danej radzie (jeśli nie ma żadnego klubu, powyższe rozwiązanie nie będzie miało zastosowania). Dodatkowo prócz przedstawicieli klubów w skład obu komisji mogą wchodzić radni niezrzeszeni. Liczebność komisji skarg, wniosków i petycji pozostawiono decyzji organów stanowiących JST, które powinny to rozstrzygnąć w statucie danej jednostki. Ustawodawca zastrzega jednocześnie, że pełnienia funkcji w komisji skarg, wniosków i petycji nie można łączyć z funkcją przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady/sejmiku oraz członkostwem w zarządzie powiatu czy województwa. [MK]
• Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji uwzględniać muszą regulacje proceduralne wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o petycjach. Nie mogą zawierać regulacji sprzecznych z tymi ustawami. Regulacja statutowa w tym zakresie winna mieć charakter ustrojowo-organizacyjny (np. liczebność komisji, tryb wyboru przewodniczącego, możliwość powoływania zespołów roboczych itp.). Do komisji skarg, wniosków i petycji będą miały zastosowanie ogólne regulacje dotyczące komisji organów stanowiących JST zawarte zarówno w ustrojowych ustawach samorządowych, jak i w statuach poszczególnych jednostek. [MK]
• Zadaniem komisji skarg, wniosków i petycji – jak już wskazano wcześniej – jest udzielenie pomocy organowi stanowiącemu w rozpatrzeniu skargi, wniosku czy petycji. Pomoc ta będzie w szczególności polegała na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz przygotowaniu projektu uchwały w sprawie uwzględnienia (nieuwzględnienia) skargi, rozpatrzenia wniosku czy petycji. Należy przy tym podkreślić, że organ stanowiący nie jest związany rekomendacjami czy projektami uchwał przygotowanymi przez komisję. Rada/sejmik może podczas sesji zadecydować o ponownym skierowaniu sprawy do komisji w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Powrót sprawy do komisji może być także konsekwencją niepodjęcia przez radę/sejmik uchwały o treści zaproponowanej przez komisję. W takiej sytuacji sprawa nadal nie jest rozpatrzona i konieczne jest przygotowanie nowego projektu uchwały. Podkreślić należy, że niepodjęcie uchwały o uwzględnieniu skargi nie jest równoznaczne z podjęciem uchwały o treści przeciwnej (tj. uchwały o nieuwzględnieniu skargi). Powyższą uwagę analogicznie odnieść należy do wniosków i petycji. [MK]
• Redakcja nowych przepisów dodanych do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych budzi istotne wątpliwości w kontekście ich zgodności i spójności z innymi regulacjami. Wszystkie trzy analizowane przepisy stanowią bowiem, że organy stanowiące JST – przy pomocy komisji skarg, wniosków i petycji – rozpatrują „wnioski oraz petycje składane przez obywateli”. Mogłoby to sugerować ograniczenie kręgu podmiotów, których wnioski i petycje rozpatrywane są przez organy stanowiące. Literalna wykładnia mogłaby sugerować, że organy te nie rozpatrują wniosków i petycji pochodzących np. od osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem zgodnie z art. 63 zd. 1 Konstytucji RP każdy (sic!) ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Podobne wątpliwości dotyczą zakresu przedmiotowego skarg, które mają być rozpatrywane przez nową komisję, u.s.g. stanowi bowiem o rozpatrywaniu skarg na wójta i gminne jednostki organizacyjne. Tymczasem zgodnie z k.p.a. rada gminy właściwa jest do rozpatrywania skarg na wójta i kierowników (sic!) gminnych jednostek organizacyjnych (por. art. 229 pkt 3 k.p.a.). Analogiczna nieścisłość dotyczy u.s.p. i u.s.w. Wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że komisja skarg, wniosków i petycji właściwa jest wyłącznie do rozpatrywania skarg na kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych, nie zaś na całość ich działalności, przez co rozumieć można by było także skargi na innych pracowników tego typu jednostek.
• Niestety ustawodawca, decydując się na zmiany dotyczące rozpatrywania skarg, wniosków i petycji przez organy stanowiące JST, nie pokusił się o głębszą refleksję i poszukiwanie rozwiązań, które rzeczywiście przyczynią się do sprawniejszego rozpatrywania tychże środków prawnych (np. terminy rozpatrywania skarg i wniosków przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ewentualne uprawnienia przewodniczącego organu stanowiącego dotyczące skarg czy wniosków skierowanych w sposób oczywisty do niewłaściwego organu itd.). Obligatoryjne utworzenie komisji skarg, wniosków i petycji nie wyklucza udziału w procedurze rozpatrywania wszystkich trzech środków prawnych innych komisji rady/sejmiku, zwłaszcza komisji branżowych (np. komisji ochrony środowiska, komisji gospodarki komunalnej itd.). Może to następować np. poprzez zwołanie wspólnego posiedzenia obu komisji. Rolę wiodącą zawsze odgrywać będzie jednak komisja skarg, wniosków i petycji. [MK]
• Zmiany wprowadzone we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych wymagają co do zasady zmiany statutów JST. Zmianie uległ bowiem zakres spraw, które należy uregulować w statucie, poprzez objęcie nim zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji. Dodatkowo zmianie mogą ulec przepisy dotyczące wykazu komisji stałych rady/sejmiku lub przepisy dotyczące ograniczeń dotyczących liczby komisji, w których zasiadać mogą poszczególni radni. [MK]
• Ustawą nowelizującą dokonano także zmian w art. 9 ust. 2 u.p. Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że petycja złożona do organu stanowiącego JST jest rozpatrywana przez ten organ, chyba że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego właściwy w tym zakresie4. Zgodnie z nowym brzmieniem przedmiotowego przepisu – obowiązującym od 31 stycznia 2018 r. (tj. od dnia wejścia w życie zasadniczej części ustawy nowelizującej) – petycja złożona do organu stanowiącego JST jest rozpatrywana przez ten organ. W konsekwencji z dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji przepisy statutów JST umożliwiające rozpatrywanie (sic!) petycji (k.p.a. nie przewidywał i nie przewiduje możliwości delegacji kompetencji do rozpatrywania skarg i wniosków przez organy wewnętrzne rady/sejmiku) utraciły moc obowiązującą, nawet jeżeli nie zmieniono w tym zakresie statutu. [MK]

4. Transmisja obrad

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 20	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 15	Ustawa o samorządzie województwa – art. 21
1. (…) 1b. Obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. [Poniższy ustęp skreślony] 1c. Do transmisji i utrwalania obrad rady gminy mogą być wykorzystywane urządzenia służące do transmisji lub rejestracji czynności obwodowej komisji wyborczej, o których mowa w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. W tym celu rada gminy zawiera z Szefem Krajowego Biura Wyborczego porozumienie określające zasady korzystania z urządzeń, o których mowa w zdaniu pierwszym.	1. (…) 1a. Obrady rady powiatu są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. [Poniższy ustęp skreślony] 1b. Do transmisji i utrwalania obrad rady powiatu mogą być wykorzystywane urządzenia służące do transmisji lub rejestracji czynności obwodowej komisji wyborczej, o których mowa w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. W tym celu rada powiatu zawiera z Szefem Krajowego Biura Wyborczego porozumienie określające zasady korzystania z urządzeń, o których mowa w zdaniu pierwszym.	1. (…) 1a. Obrady sejmiku województwa są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej samorządu województwa oraz w sposób zwyczajowo przyjęty.

• Ustawa nowelizująca wprowadziła do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych obowiązek zapewnienia transmisji obrad organów stanowiących JST, ich utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udostępniania nagrań w BIP, na stronie internetowej JST oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Wprowadzone regulacje są identyczne w poszczególnych ustawach samorządowych, co pozwala na ich łączne omówienie. [AK]
• W swym pierwotnym brzmieniu nowe przepisy przewidywały, że dla realizacji wymienionych obowiązków możliwe jest zawarcie przez radę gminy (odpowiednio radę powiatu) porozumienia z szefem Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie udostępnienia i zasad korzystania z urządzeń służących do transmisji lub rejestracji czynności obwodowej komisji wyborczej, o których mowa w kodeksie wyborczym. W związku jednak ze zniesieniem przez ustawodawcę obowiązku prowadzenia transmisji z lokalu wyborczego za pośrednictwem publicznie dostępnej sieci elektronicznego przekazywania danych od 20 lipca 2018 r. na mocy art. 2 pkt 1 ustawy z 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy ‒ Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1349) obecnie cały ciężar organizacyjny związany z wyposażeniem miejsca posiedzeń organów stanowiących JST w odpowiedni sprzęt do transmisji i retransmisji obrad spoczywa na poszczególnych JST. [AK]
• Niewątpliwie obowiązek transmisji i utrwalania obrad rady (sejmiku) stanowi konkretyzację konstytucyjnego i ustawowego prawa dostępu do informacji publicznej. Warto wskazać, że przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej przepisem bezpośrednio odnoszącym się do transmitowania obrad organów stanowiących JST był art. 18 ust. 3 zd. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), który stanowi, iż w miarę potrzeby (a zatem fakultatywnie) zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Tym samym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej transmisja obrad rad gmin (rad powiatów, sejmików województw) była dodatkowym instrumentem zapewnienia jawności działalności organów stanowiących JST – zresztą coraz częściej stosowanym w praktyce samorządowej. Od dnia rozpoczęcia nowej kadencji samorządowej (tj. kadencji 2018‒2023) instrument ten uzyskał charakter obligatoryjnej formy udostępniania informacji publicznej. [AK]
• Zapewnienie transmisji z obrad organów stanowiących JST nie zwalnia samorządów z określonego w u.d.i.p. obowiązku zapewnienia każdemu dostępu (rozumianego jako „prawo wstępu”) na sesje rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W kontekście reżimu ww. ustawy można natomiast rozważyć, czy realizacja obowiązku transmisji i retransmisji obrad organów stanowiących zwalnia JST z obowiązku sporządzania tradycyjnych protokołów z sesji. Zauważyć bowiem trzeba, że art. 19 u.d.i.p. wyraźnie stanowi, że sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych w pełni rejestrujących obrady samorządowych organów stanowiących wyłącza obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów z obrad. [AK]
• Dokonując interpretacji nowo wprowadzonych przepisów, wskazać należy, że z użytego w nim wyrażenia „transmisja” obrad wynika niewątpliwie, iż rejestracja i przesyłanie obrazu i dźwięku z obrad ma następować na bieżąco w czasie rzeczywistym, czyli, mówiąc kolokwialnie, „na żywo”. Innymi słowy, nie będzie spełnieniem obowiązku ustawowego zapewnienie jedynie retransmisji (tj. udostępnienie utrwalonych już nagrań) z obrad – ta objęta jest bowiem oddzielnym zobowiązaniem JST. Transmitowanie obrad ma zapewnić zainteresowanym możliwość zapoznania się z bieżącym przebiegiem sesji organu stanowiącego JST na odległość, tj. poza miejscem, w którym faktycznie sesja się odbywa. W tym kontekście zauważyć należy, że wprowadzenie ustawowego obowiązku transmisji i retransmisji obrad organów stanowiących znacznie ogranicza – w sensie faktycznym – dotychczasową swobodę organów JST w zakresie wyboru miejsca przeprowadzania posiedzeń organów stanowiących. Duże trudności może obecnie wywołać nierzadko spotykane w praktyce organizowanie posiedzeń wyjazdowych organów stanowiących JST, np. sesji uroczystych organizowanych w budynkach zabytkowych czy też sesji organizowanych wyjątkowo w miejscowościach innych niż miejscowość, w której mieści się urząd JST z uwagi na szczególny przedmiot obrad, np. uchwalanie planu miejscowego dla określonej miejscowości. [AK]
• Przedmiotem transmisji i retransmisji mają być „obrady” organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie „obrad” pojawia się wielokrotnie w ustawach ustrojowych, choć w żadnym z ich przepisów ustawodawca go nie definiuje. Za doktryną przyjąć należy, że stanowi ono synonim pojęcia „sesje” rady (sejmiku), jako że ustawodawca używa ich zamiennie5. W konsekwencji uznać można, że w komentowanych przepisach chodzi o transmisję i utrwalanie przebiegu obrad danej sesji, obejmującego nie tylko bezpośrednie działanie organu stanowiącego, lecz także działania podejmowane przez inne osoby w ramach porządku obrad, np. zabieranie głosu przez innych niż radni uczestników posiedzenia. Obowiązek transmisji i utrwalania nagrań nie obejmuje natomiast upubliczniania wizerunku osób niebędących radnymi, które wyłącznie obserwują obrady, wykonując swoje obywatelskie prawo wstępu na sesje rady (sejmiku). [AK]
• Jedną z wątpliwości, jakie mogą pojawić się na kanwie zapewnienia transmisji i retransmisji obrad organu stanowiącego JST, jest pytanie o konieczność zapewniania transmisji i utrwalania przebiegu głosowania tajnego. Głosowania tego rodzaju przeprowadzane są w szczególności w sprawach osobowych, których celem jest powołanie lub odwołanie na określoną funkcję lub stanowisko konkretnej osoby. Wydaje się, że sam fakt przeprowadzania przedmiotowego głosowania nie może stanowić podstawy do przerwania transmisji i utrwalania obrad. To po stronie JST leży zapewnienie takich warunków oddawania głosów, aby zapewnić realizację zasady tajności np. poprzez zorganizowanie na sali odosobnionych miejsc na wypełnienie przez radnych kart do głosowania. Równocześnie wydaje się jednak, że jeżeli względy lokalowe lub techniczne nie pozwalają na zagwarantowanie realizacji zasady tajności głosowania, możliwe jest ograniczenie transmisji i utrwalania obrad w zakresie niezbędnym dla zapewnienia właściwego przebiegu takiego głosowania. Tryb i zasady postępowania w takich sytuacjach powinny być określone w statutach JST. Obowiązkiem zapewnienia transmisji i retransmisji obrad ustawodawca objął wyłącznie obrady organów stanowiących JST. Oznacza to, że wskazany obowiązek nie obejmuje posiedzeń komisji samorządowych. Nic nie stoi rzecz jasna na przeszkodzie, by również posiedzenia komisji objąć transmisją i retransmisją, jednakże decyzja w tym zakresie pozostawiona jest organom JST. [AK]
• Oprócz formy udostępniania nagrań ustawodawca zakreślił także w komentowanych przepisach katalog miejsc, w których nagrania mają być udostępniane, wskazując w pierwszej kolejności na obowiązek ich umieszczenia na stronie internetowej JST i w jej BIP. Inne miejsca publikowania nagrań, np. coraz częściej spotykane w praktyce kanały JST w systemach streamingowych typu youtube, czy strony JST w mediach społecznościowych, takich jak Face book, mogą być kwalifikowane co najwyżej jako „inny sposób zwyczajowo przyjęty” udostępniania nagrań. Jednak taka kwalifikacja może budzić wątpliwości, w szczególności w JST, gdzie dotychczas transmisja z użyciem tych kanałów nie była realizowana. Podkreślić przy tym trzeba, że katalog miejsc, w jakich nagrania mają być udostępniane, został przez ustawodawcę zbudowany na zasadzie koniunkcji, z czego wywieść należy, że udostępnienie nagrania w jednym ze wskazanych w ustawie miejsc nie zwalnia z obowiązku jego udostępnienia w innym miejscu ustawowo określonym. Oznacza to w praktyce konieczność równoległego zamieszczenia nagrania zarówno na stronie internetowej JST, jak i w jej BIP, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej JST. [AK]
• Nie ulega wątpliwości, że wprowadzone ustawą nowelizującą przepisy nakładające na samorządy obowiązek transmisji i retransmisji obrad są wysoce lakoniczne. W konsekwencji próba odkodowania wyrażonych w niej nakazów może napotkać liczne problemy w praktyce, obejmujące przykładowo takie obszary jak:

– standardy jakościowe sprzętu służącego do transmisji i nagrywania,

– zakres i standardy jakościowe transmisji i retransmisji obrad,

– standardy i czas archiwizacji utrwalonych nagrań,

– konsekwencje naruszenia obowiązków ustawowych w zakresie transmisji, nagrywania obrad i ich retransmisji lub wadliwej realizacji tych obowiązków,

– relacja realizacji ww. obowiązków ustawowych do reżimów prawnych gwarantujących ochronę określonych danych i informacji.

• Ustawodawca nie przesądził we wprowadzonych przepisach ustrojowych w szczególności standardów realizacji nałożonych na samorządy obowiązków. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w zależności od wybranego instrumentarium zakres (np. udostępnionego widoku z obrad), jakość (np. obrazu) i dostępność (np. prędkość przesyłanych danych) udostępnianych materiałów teleinformatycznych może być diametralnie różna w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. W konsekwencji można mnożyć pytania o sposoby technicznej i technologicznej realizacji ustawowych obowiązków, tak by zakreślone ustawą nowelizującą cele zostały rzeczywiście osiągnięte. Pytania te dotyczą nie tylko samego sprzętu, który ma służyć utrwalaniu obrad (jak np. liczba kamer czy mikrofonów), lecz także metod udostępniania nagrań. Chodzi np. o możliwość wykorzystywania na potrzeby transmisji i retransmisji powszechnie dostępnych serwisów streamingowych – biorąc pod uwagę stosowane przez nie zróżnicowane zasady odtwarzania nagrań (np. w części z nich spotykane jest przerywanie udostępnianych nagrań reklamami), zasady eksploatacji nagrań (np. w zakresie zawężania przez niektóre serwisy kręgu odbiorców do określonej grupy odbiorców) czy wreszcie zasady administrowania danymi przez te serwisy i ich przechowywania. [AK]
• Podobnie jak w przypadku wspomnianych w punkcie poprzednim standardów jakościowych sprzętu i nagrań, tak w odniesieniu do problematyki okresu, w którym ma następować udostępnianie nagrań we wskazanych ustawą miejscach, oraz zasad archiwizacji nagrań już nieudostępnianych ustawodawca milczy. Nowe przepisy nie zawierają ani żadnych rozwiązań własnych, ani nie odsyłają wprost do reżimów ogólnych, np. przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Mimo że w trakcie prac legislacyjnych w komisji sejmowej wskazano, że brak regulacji w omawianym zakresie stanowi świadomą decyzję ustawodawcy pozostawiającą samorządom swobodę w określeniu zasad i czasu przechowywania nagrań, nie wprowadzono w nowych przepisach upoważnienia do takiego działania dla organów JST. Oznacza to, że samorządy muszą samodzielnie przeprowadzić analizy prawne i zdecydować, pod jakie reżimy ogólne zakwalifikować należy realizację wspomnianych obowiązków. [AK]
• Ustawodawca nie określił także w nowo wprowadzonych przepisach ich relacji do innych przepisów ustawowych dotyczących np. ochrony danych osobowych, której system został silnie zmodyfikowany w związku z wejściem w życie RODO (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; Dz.Urz. UE z 2016 r. L 119, s. 1) czy ochrony związanej z rozpowszechnianiem wizerunku, o której mowa w przepisach prawa autorskiego, o ochronie różnego rodzaju informacji tajnych i niejawnych nawet w tym miejscu nie wspominając. W tym kontekście powstaje pytanie o konieczność przygotowania przez samorządy i wdrożenia odpowiednich procedur związanych z wymienionymi reżimami prawnymi (np. w postaci instrukcji towarzyszących odtwarzaniu nagrań za pośrednictwem internetu), a także pytanie o konieczność i zakres dopuszczalnej ingerencji w nagrania przygotowywane do retransmisji. [AK]
• Postawione w powyższych punktach przykładowe pytania związane z realizacją obowiązku transmisji i retransmisji obrad organów stanowiących JST nie wyczerpują problemów, jakie będą musiały rozstrzygnąć samorządy bieżącej kadencji. Dopiero praktyka stosowania nowych przepisów pokaże, czy zastosowane rozwiązania są zgodne z literą i realizują ducha wprowadzonej nowelizacji. [AK]

5. Kluby radnych

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 20 ust. 6	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 15 ust. 11	Ustawa o samorządzie województwa – art. 21 ust. 10
Na wniosek klubu radnych przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. W trybie, o którym mowa w zdaniu pierwszym, każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady gminy.	Na wniosek klubu radnych przewodniczący rady powiatu jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady powiatu projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady powiatu co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. W trybie, o którym mowa w zdaniu pierwszym, każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady powiatu.	Na wniosek klubu radnych przewodniczący sejmiku województwa jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji sejmiku projekt uchwały zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do sejmiku co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji sejmiku. W trybie, o którym mowa w zdaniu pierwszym, każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję sejmiku.

• Przepisy ustaw ustrojowych w brzmieniu sprzed ustawy nowelizującej wiązały z utworzeniem klubu radnych bezpośrednio wyłącznie jeden skutek prawny: konieczność zapewnienia w składzie komisji rewizyjnej reprezentacji wszystkich klubów radnych (art. 18a ust. 2 u.s.g., art. 16 ust. 2 u.s.p., 30 ust. 2 u.s.w.). Ustawa nowelizująca wzmocniła ustawową pozycję klubów radnych, przewidując obligatoryjne uczestnictwo przedstawiciela klubu radnych w nowo wprowadzanej, obowiązkowej dla każdej jednostki samorządu terytorialnego komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 2 u.s.g., art. 16a ust. 2 u.s.p., art. 30a ust. 2 u.s.w.) oraz przyznając klubowi prawo inicjatywy uchwałodawczej ze skutkiem w postaci obowiązku wprowadzenia do porządku obrad najbliższej sesji rady (sejmiku) projektu uchwały, zgłoszonego przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady (sejmiku) co najmniej siedem dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady (sejmiku). [AK]
• Przyznane klubowi radnych uprawnienie do skutecznego wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą ma niewątpliwie duże znaczenie praktyczne. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej obowiązek nałożony na przewodniczącego rady (sejmiku) w zakresie wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały z inicjatywy klubu radnych ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której ograniczane lub wręcz blokowane są inicjatywy radnych. Niewątpliwie wprowadzony mechanizm prawny sprzyjać może silniejszej i skuteczniejszej reprezentacji mieszkańców JST przez radnych nietworzących większości w radzie (sejmiku), a tym samym może się przysłużyć wzmocnieniu realizacji zasad demokratyzmu w JST. [AK]
• Uprawnienie do wiążącego wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą przysługuje klubom radnych. Oznacza to, że z tego trybu nie mogą skorzystać inne zrzeszania radnych, takie jak koła czy zespoły, ani też komisje rady. Omawiane uprawnienie przysługuje każdemu klubowi radnych niezależnie od jego liczebności czy długości funkcjonowania. Warto podkreślić, że z omawianego instrumentu mogą korzystać nie tylko kluby opozycyjne, lecz także kluby mające większość w organie stanowiącym JST. Ustawodawca przesądził jednoznacznie, że klub radnych może zgłosić tylko jeden projekt uchwały w trybie uprzywilejowanym na każdą kolejną sesję organu stanowiącego JST. W tym kontekście może pojawić się wątpliwość co do zasad postępowania w przypadku, gdy w okresie międzysesyjnym klub zgłosi kilka projektów z wnioskiem o objęcie ich omawianym trybem. Kwestia ta powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta w statucie JST, gdyż ustawodawca nie sformułował żadnych dyrektyw pierwszeństwa w razie wystąpienia takiej sytuacji. W statucie JST należałoby również rozstrzygnąć, na jakich zasadach procedowane są projekty uchwał zgłoszone przez kluby radnych, które zostały rozwiązane przed rozpatrzeniem wniesionych w omawianym trybie projektów uchwał. [AK]
• Zgodnie z nowymi przepisami, by skorzystać z omawianego trybu, projekt uchwały musi zostać zgłoszony co najmniej siedem dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady (sejmiku). Termin ten ma charakter sztywny, co oznacza, że zgłoszenie projektu uchwały na mniej niż siedem dni przed sesją skutkuje tym, że przewodniczący rady (sejmiku) ma swobodę w zakresie włączenia go do porządku obrad. W przypadku jednak, gdy nie dokona tej czynności, projekt powinien zostać potraktowany jako wniesiony w trybie uprzywilejowanym przy wyznaczaniu porządku obrad kolejnej sesji. [AK]
• Na kanwie omawianych przepisów powstaje pytanie, czy po wprowadzeniu przez przewodniczącego rady (sejmiku) projektu uchwały klubu radnych w trybie uprzywilejowanym organ stanowiący JST może zmienić porządek obrad i wykreślić z niego punkt obejmujący rozpatrzenie tego projektu. Rozstrzygając przedmiotowy problem z punktu widzenia literalnego brzmienia komentowanych przepisów, nie ulega wątpliwości, że ustawodawca powiązał prawo do wystąpienia przez klub radnych z inicjatywą wyłącznie z obowiązkiem przewodniczącego rady (sejmiku) polegającym na wprowadzeniu go do porządku obrad najbliższej sesji, a tym samym nie ograniczył uprawnienia organu stanowiącego JST do dokonywania zmiany w ustalonym przez przewodniczącego porządku obrad. Nie ulega jednak wątpliwości, że skreślenie przez organ stanowiący JST wprowadzonego w omawianym trybie punktu porządku obrad prowadziłoby w istocie do wypaczenia celu nowego uprawnienia klubów. Uzasadnione wydaje się zatem postulowanie nowelizacji wprowadzonych przepisów w kierunku zobowiązania organu stanowiącego JST do rozpatrzenia zgłoszonego w omawianym trybie projektu uchwały na wzór rozwiązań prawnych przyjętych przy zgłaszaniu inicjatyw uchwałodawczych w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. [AK]

5. Kluby radnych – cd.

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 23	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 18	Ustawa o samorządzie województwa – art. 29
1. (…) 2. Radni mogą tworzyć kluby radnych. 3. Klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych. 4. Zasady działania klubów radnych określa statut gminy.	1. Radni mogą tworzyć kluby radnych. 2. Klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych. 3. Zasady działania klubów radnych określa statut powiatu.	1. Radni mogą tworzyć kluby radnych. 2. Klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych. 3. Zasady działania klubów radnych określa statut województwa.

• Ustawa nowelizująca zmieniła zasady tworzenia klubów radnych przez określenie w sposób sztywny minimalnej liczby radnych uprawnionych do zawiązania klubu. Próg ten został określony jednolicie we wszystkich trzech ustawach samorządowych. Wskazać wypada, że dotychczas regulacja ustawowa odnosząca się do kwestii zrzeszania się radnych w ramach klubów była niezmiernie lakoniczna i ograniczała się w zasadzie do potwierdzenia możliwości tworzenia przez radnych klubów. Ta lakoniczność ustawodawcy powodowała, że JST przyjmowały w swych statutach odmienne zasady zawiązywania klubów radnych. Z obserwacji dotychczasowej praktyki wynika, że zazwyczaj minimalna liczba klubu radnych była ustalana w statutach JST na poziomie trzech radnych, jednakże w większych JST, w szczególności w dużych miastach, takich jak Warszawa czy Kraków, próg ten był wyższy i wynosił pięciu radnych. [AK]
• Zgodnie z komentowanymi przepisami klub radnych może zostać utworzony przez co najmniej trzech radnych. Wprowadzone regulacje mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie pozostawił tym samym samorządom możliwości wprowadzenia w ich statutach zasad ani bardziej, ani mniej restrykcyjnych. Według uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawowe określenie liczby radnych niezbędnej do utworzenia klubu ma zapobiegać potencjalnym restrykcyjnym regulacjom miejscowym w omawianym zakresie, które ograniczałoby wolność zrzeszania się radnych w klubach. W świetle kategorycznego brzmienia nowych przepisów nie ulega wątpliwości, że JST nie mogą w swych statutach modyfikować minimalnej liczby radnych niezbędnych do utworzenia klubu, a statuty, które nadal regulują przedmiotową materię, zarówno w sposób odmienny, jak i tożsamy z wprowadzonym progiem ustawowym, wymagają nowelizacji. [AK]
• Wprowadzenie przez ustawodawcę sztywnej regulacji w zakresie liczby radnych wymaganej do utworzenia klubu może rodzić uzasadnione wątpliwości co do jej niezbędności i celowości. W orzecznictwie sądowym już kilka lat temu wykształciła się jednolita linia orzecznicza w zakresie sposobu określania w statutach JST progu liczbowego niezbędnego dla utworzenia klubu radnych. Wskazano w niej mianowicie, że powinien on nawiązywać do liczebności samej rady (sejmiku) konkretnej JST i nie może nadmiernie ograniczać praw radnych do ich reprezentacji w ramach określonych ugrupowań politycznych lub społecznych (zob. np. wyrok NSA z 26 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, ONSA 1997/4/167). W kontekście tej linii orzeczniczej uznać należy, że ustawowy próg trzyosobowy dla utworzenia klubu radnych znajduje uzasadnienie w gminach małych i średnich, gdzie liczba radnych nie przekracza 20 osób. Natomiast jego zastosowanie do gmin największych (gdzie liczebność rady potrafi przekraczać 30 przedstawicieli mieszkańców) czy też do sejmików województwa (które liczą od 30 do ponad 50 radnych) może już budzić wątpliwości – zwłaszcza z punktu widzenia wprowadzonych ustawą uprawnień klubów radnych w zakresie inicjatywy uchwałodawczej (zob. szerzej komentarz do przepisów dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej). [AK]
• Ustawowe określenie zasad tworzenia klubów radnych nie wyłącza ani nie ogranicza swobody JST do określenia w regulacjach statutowych zasad tworzenia i działania innego rodzaju form zrzeszania się radnych, takich jak koła czy zespoły radnych. Zasady działania tego rodzaju zrzeszeń nie mogą jednakże dublować statusu prawnego klubów radnych. Analiza nowych przepisów dotyczących tworzenia klubów radnych musi być dokonywana z uwzględnieniem wprowadzonego równolegle do ustaw samorządowych uprawnienia klubów do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą ze skutkiem w postaci obowiązku przewodniczącego rady (sejmiku) wprowadzenia projektu uchwały objętego tą inicjatywą do porządku obrad najbliższej sesji rady (sejmiku) (zob. szerzej komentarz do przepisów wprowadzających to uprawnienie). W kontekście tego nowego uprawnienia nie sposób nie zwrócić uwagi na relatywnie wysokie ryzyko nadużywania przez radnych prawa do tworzenia klubu dla bieżących celów politycznych. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację celowego rozdrabniania się klubów zawiązywanych dotychczas według określonego klucza (np. partyjnego), pączkowania klubów złożonych z tych samych radnych w różnych konfiguracjach osobowych czy też powoływania klubów ad hoc dla realizacji doraźnych inicjatyw politycznych. Tego rodzaju sytuacje mogą niewątpliwie sparaliżować prace organów stanowiących JST przez wprowadzanie do porządku ich obrad kilku czy kilkunastu projektów klubowych. Mając na uwadze sygnalizowane ryzyko, powstaje pytanie, czy w regulacjach statutowych JST można ograniczyć prawo radnego do zrzeszania się w klubie, np. poprzez zastrzeżenie, że radny może przynależeć wyłącznie do jednego klubu. Za legalnością takiego rozwiązania opowiedział się wojewoda podlaski, który wskazał, że przynależność radnego do więcej niż jednego klubu powoduje brak wiarygodności przy korzystaniu przez klub radnych z przysługujących im ustawowo uprawnień (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 19 grudnia 2006 r., NK.II.A.Ch.0911-189/06). Wskazać jednak należy, że pogląd ten spotkał się również z krytyką doktryny, w której wskazano, że brak ograniczeń co do uczestnictwa radnych w wielu klubach, powoduje, że radni mogą tworzyć wiele klubów w zależności od potrzeb6. W konsekwencji wprowadzenie podanego przykładowo mechanizmu ograniczającego radnym wolność zrzeszania się w klubach lub jakiegokolwiek innego mechanizmu tego typu wymaga przeprowadzenia przez JST dogłębnej analizy prawnej oraz rzetelnego uzasadnienia. [AK]

6. Uprawnienia przewodniczącego rady

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 21a	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 19a	Ustawa o samorządzie województwa – art. 21a
Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.	Przewodniczący rady powiatu w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady powiatu, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady powiatu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.	Przewodniczący sejmiku województwa w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu marszałkowskiego wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem sejmiku województwa, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący sejmiku województwa wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.

• W pierwotnym projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano, aby pracownicy urzędu gminy (analogicznie: starostwa powiatowego, sejmiku województwa) wykonujący zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych tworzyli odrębną jednostkę organizacyjną zwaną biurem rady gminy. Przewodniczący rady miał wykonywać uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników biura rady. Propozycja w tym zakresie spotkała się z ostrą krytyką środowisk samorządowych w toku prac parlamentarnych. Negatywne stanowisko wynikało z braku precyzji zaproponowanego przepisu (np. w zakresie pojęcia „jednostka organizacyjna”) oraz nieuwzględnienia specyfiki małych JST, w których obsługą rady zajmuje się pojedynczy pracownik z reguły łączący te obowiązki z innymi zadaniami. Ostateczne brzmienie przepisu budzi równie wiele wątpliwości interpelacyjnych związanych przede wszystkim z kompetencjami przewodniczącego organu stanowiącego jako zwierzchnika służbowego pracowników samorządowych. [MK]
• Należy podkreślić, że komentowane zmiany będą miały szczególne znaczenie na poziomie samorządu gminnego. W tym przypadku możliwe jest bowiem, że większość radnych wybierająca przewodniczącego rady reprezentuje środowiska opozycyjne względem wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. W takiej sytuacji możliwy jest konflikt między organem wykonawczym gminy a przewodniczącym organu uchwałodawczego, w centrum którego mogą znaleźć się pracownicy samorządowi (mogący otrzymać od dwóch zwierzchników służbowych polecania, których nie da się jednocześnie zrealizować). Problem ten zdecydowanie rzadziej występuje w przypadku samorządu powiatowego i samorządu województwa, w których starosta czy marszałek województwa zostali wybrani przez tę samą większość, która wybrała przewodniczącego rady powiatu czy sejmiku województwa. Znacząco zmniejsza to ryzyko powstania konfliktu. Co więcej, większość w radzie powiatu czy sejmiku województwa ma możliwość zmian personalnych w organach wewnętrznych rady/sejmiku czy organach wykonawczych, co może zakończyć ewentualny konflikt. [MK]
• Zgodnie z art. 25 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.) do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego (ust. 1). Jeżeli pracownik samorządowy jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, to jest obowiązany poinformować o tym na piśmie swojego bezpośredniego przełożonego. W przypadku pisemnego potwierdzenia polecenia pracownik jest obowiązany je wykonać, zawiadamiając jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony (ust. 2). Pracownik samorządowy nie wykonuje polecenia, jeżeli jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami, o czym niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której jest zatrudniony (ust. 3). [MK]
• Powyższy przepis oznacza, że pracownicy samorządowi wykonujący zadania organizacyjne, prawne oraz inne związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego, komisji i radnych zobowiązani są sumiennie i starannie wykonywać polecenia przewodniczącego rady wydawane w związku z realizacją jego obowiązków. W pozostałym zakresie pracownicy ci wykonują polecenia innych przełożonych zgodnie ze strukturą organizacyjną urzędu gminy, starostwa powiatowego czy urzędu marszałkowskiego. [MK]
• Przewodniczący organu stanowiącego może wydawać polecenia służbowe wyłącznie w związku z realizacją swoich obowiązków, do których należy organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Mając powyższe na uwadze, polecenia służbowe przewodniczącego związane mogą być przykładowo z kwestiami technicznymi związanymi ze zwołaniem sesji, przygotowaniem materiałów sesyjnych itp.7 [MK]
• Dodatkowe wątpliwości dotyczą sytuacji, w których polecenia służbowe przewodniczącego rady wywołują skutki finansowe. Zgodnie z art. 42 ustawy o pracownikach samorządowych np. jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, w której pracownik samorządowy jest zatrudniony, na polecenie przełożonego wykonuje on pracę w godzinach nadliczbowych, w tym w wyjątkowych przypadkach także w porze nocnej oraz w niedziele i święta. Pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze, z tym że wolny czas, na wniosek pracownika, może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. [MK]
• Powyższe zmiany w ustrojowych ustawach samorządowych nie zostały powiązane ze zmianą w ustawie o pracownikach samorządowych. W konsekwencji w dalszym ciągu kierownikiem urzędu gminy jest wójt (w starostwie – starostwa, w urzędzie marszałkowskim – marszałek). Wójt wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do wszystkich pracowników urzędu. W szczególności to wójt nawiązuje i rozwiązuje stosunki pracy z pracownikami oraz ma instrumenty służące nagradzaniu i karaniu pracowników samorządowych. [MK]
• Projektodawcy wprowadzonych zmian niestety nie wykorzystali propozycji przedstawionych w poprzedniej kadencji parlamentu w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw8. Projekt ten przewidywał, że obsługę rady gminy i jej organów zapewnia wójt (burmistrz, prezydent miasta) za pośrednictwem wyodrębnionego w strukturze urzędu gminy stanowiska pracy, w tym niepełnoetatowego, lub wyodrębnionej komórki organizacyjnej. Standardy obsługi, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne oczekiwane od osób zajmujących się obsługą rady, a także organizację i zasady funkcjonowania obsługi rady określać miała rada gminy odrębną uchwałą przyjętą na wniosek przewodniczącego rady. Pracownicy zajmujący samodzielne stanowisko, o którym mowa powyżej, lub należący do komórki organizacyjnej, o której mowa powyżej, w zakresie merytorycznym mieli podlegać wyłącznie przewodniczącemu rady. Czynności z zakresu prawa pracy, w tym nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy z pracownikami biura rady, miały wymagać opinii przewodniczącego rady. Jednocześnie proponowano, aby w budżecie gminy tworzyć rezerwę celową z przeznaczeniem na wydatki związane z opracowywaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady gminy. Wykorzystanie środków z tej rezerwy miało następować wyłącznie na wniosek przewodniczącego rady. Analogiczne rozwiązania miały być wprowadzone do ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. [MK]

7. Uprawnienia kontrolne radnych

Ustawa o samorządzie gminnym – art. 24 ust. 2	Ustawa o samorządzie powiatowym – art. 21 ust. 2a	Ustawa o samorządzie województwa – art. 23 ust. 3b
W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.	W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego,a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.	W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu marszałkowskiego, a także spółek z udziałem samorządu województwa, spółek handlowych z udziałem wojewódzkich osób prawnych, wojewódzkich osób prawnych, wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

• Przypisane radnym uprawnienia kontrolne nie dotyczą takich podmiotów, jak związki międzygminne, spółki z udziałem związków międzygminnych czy też spółki innych gmin realizujące zadania np. na podstawie zawartego porozumienia międzygminnego. Przyznane radnym uprawnienia kontrolne mają być przedmiotowo zbieżne z uprawnieniami posiadanymi przez posłów i senatorów, z tą różnicą, że ograniczone kompetencyjnie do tej JST, do której radny został wybrany (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej). [JK]

W istocie występuje zbieżność ww. regulacji z postanowieniami art. 19 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1799; dalej: u.w.m.p.s.). Zgodnie bowiem z tym przepisem w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. [JK]

• W odniesieniu do regulacji art. 24 ust. 2 u.s.g. w doktrynie podnosi się m.in., że „można odnieść wrażenie, że wzmacniając prawa radnego do informacji, ustawodawca chciał pośrednio wzmocnić także pozycję całej rady gminy, jako organu stanowiącego i kontrolnego, względem organu wykonawczego”9. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości stanowisko, że każdy radny, aby mógł skutecznie wykonywać swój mandat, musi mieć dostęp do informacji związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminy – wynika to z istoty wykonywania mandatu – to słusznie się zauważa, że art. 24 ust. 2 u.s.g. budzi uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza dotyczące zakresu, rodzaju, terminu i trybu udostępniania żądanych informacji oraz wskazania związku tego żądania z zakresem zadań i kompetencji rady gminy10. [JK]
• Wysuwane wątpliwości są zasadne, jeśli zważyć, że w drodze ustawy nowelizującej nie uregulowano nie tylko terminu, w jakim żądane informacje miałyby być udostępniane, oraz trybu ich udostępniania, lecz także zakresu, poprzez wskazanie, choćby przykładowo, o jakie informacje dotyczące szeroko pojętej organizacji i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych chodzi. Poszukując analogii w przepisach dotyczących uprawnień kontrolnych posłów i senatorów, komentatorzy wskazują, że wszystkie uprawnienia zawarte w art. 19 ust. 1 u.w.m.p.s. mogą być realizowane w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie oznacza to jednak, że posłowie i senatorowie są zobowiązani do wykazania tego związku podmiotowi zobowiązanemu. Wystarczyć ma bowiem przekonanie parlamentarzysty o istnieniu tego związku, aby mógł on podjąć się realizacji przysługującego mu prawa. W świetle prezentowanego poglądu podmioty zobowiązane nie mogą odmówić realizacji uprawnień z racji ich przekonania o braku występowania powiązania tych działań ze sprawowaniem mandatu poselskiego lub senatorskiego, o ile w toku tych działań nie będzie dochodzić do naruszenia prawa osób trzecich czy też tajemnicy prawnie chronionej11. [JK]
• Na gruncie ustawy dotyczącej wykonywania mandatu posła i senatora podnosi się także, iż co prawda sposób udostępniania informacji nie został określony (a zatem analogicznie jak ma to miejsce w ustawie nowelizującej), ale przyjąć należy, że wybór sposobu należy do parlamentarzysty ubiegającego się o realizację swojego uprawnienia. W odniesieniu do terminu, w jakim informacje i materiały powinny być udostępnione posłowi lub senatorowi, jakkolwiek nie zostało to wprost wyrażone w przepisie, wskazuje się, że ma to mieć miejsce bez zbędnej zwłoki. A zatem w najbliższym czasie, w jakim możliwe jest przygotowanie informacji lub materiałów. Wszystko uzależnione jest od struktury organizacyjnej podmiotu zobowiązanego. Jakkolwiek nie ma on co do zasady podstaw, by odmówić udostępnienia informacji lub materiałów, powołując się na brak np. środków osobowych, to za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której natychmiastowe podjęcie działań związanych z udostępnieniem informacji wiązać miałoby się z zakłóceniem funkcjonowania i realizacji podstawowych, bieżących obowiązków przez podmiot zobowiązany12. [JK]
• W odniesieniu do możliwości wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się informacje i materiały, podnosi się m.in., że prawo to ma służyć z jednej strony osobistemu zbadaniu, czy dostarczone informacje są kompletne i rzetelne, a z drugiej zapewnić zbadanie dokumentów na miejscu, co przyspieszyć ma pozyskanie stosownych informacji, dociążając pracowników podmiotu zobowiązanego. Zwraca się przy tym uwagę, że wstęp do pomieszczeń nie wiąże się z zupełnie nieograniczoną możliwością korzystania ze znajdujących się tam informacji lub materiałów, a ma jedynie zminimalizować ryzyko, że poszukiwane przez posła lub senatora informacje będą przed nim ukrywane. W odniesieniu do nowej regulacji ustrojowej przyznającej radnym uprawnienia analogiczne jak posłom czy senatorom należy się spodziewać, że w braku szczegółowych rozwiązań w ustrojowych ustawach samorządowych, czy to dotyczących zakresu żądanych informacji, czy to terminu bądź trybu ich udostępnienia, zwłaszcza w początkowym okresie posiłkowo stosowane będą w praktyce niepisane reguły dotyczące realizacji uprawnień kontrolnych przez parlamentarzystów. [JK]
• Uprawnienia kontrolne radnych dotyczą wszystkich radnych, także tych opozycyjnych, i mają charakter indywidualny w tym sensie, że są niezależne od decyzji organu stanowiącego JST i każdy radny samodzielnie decyduje, czy i w jakim zakresie z nich skorzystać. [JK]
• Przyznane radnym prawo do informacji lub materiałów nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Już z samej redakcji przepisu wynika, że radny może korzystać z przyznanych kompetencji kontrolnych, o ile nie narusza to dóbr osobistych innych osób oraz przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Przez dobra osobiste rozumieć należy takie dobra osobiste człowieka jak, w szczególności, zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska. Katalog dóbr osobistych ma charakter otwarty. [JK]
• Uwzględnianie, w toku udostępniania radnemu informacji lub materiałów, tajemnic prawnie chronionych stanowić będzie nie lada wyzwanie dla podmiotu zobowiązanego, jeśli brać pod uwagę, że w polskim systemie prawnym kwestia tajemnicy prawnie chronionej uregulowana jest odrębnie w kilkudziesięciu aktach prawnych. Są to m.in. tajemnica przedsiębiorstwa czy dane osobowe. W każdym przypadku udostępniania na żądanie radnego informacji lub materiałów niezbędne będzie zatem dokonanie ich analizy pod kątem wyeliminowania ewentualnego ryzyka naruszenia tajemnicy prawnie chronionej lub dóbr osobistych osób fizycznych zwartych w żądanych informacjach. Wyklucza to zatem co do zasady udostępnienie żądanych informacji od ręki, w sposób uniemożliwiający analizę, czy konkretne materiały mogą zostać udostępnione. [JK]
• Przywołane powyżej zapisy zbliżone są do postanowień art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo to podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. [JK]
• Na gruncie ustrojowych ustaw samorządowych ustawodawca nie przewiduje ani sankcji prawnej za odmowę udostępnienia radnemu żądanych informacji lub materiałów, ani środków prawnych umożliwiających radnemu domaganie się udostępnienia informacji czy też kwestionowanie odmowy bądź całkowitego braku reakcji na skierowane żądanie. Odrębną kwestią pozostaje ewentualna sankcja o charakterze politycznym (np. głosowanie przez radnego, któremu odmówiono udostępniania informacji, za nieudzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania). [JK]
• W świetle poglądów wyrażonych na gruncie u.w.m.p.s. w razie braku odpowiedzi na skierowane przez parlamentarzystę żądanie istnieje możliwość np. skierowania skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do właściwej rady gminy uzasadnionej nienależytym załatwianiem przez ten organ spraw. Istnieje także możliwość skorzystania przez radnego z ogólnego trybu żądania informacji publicznej, o którym stanowi regulacja u.d.i.p., co wiąże się z określonymi trybami postępowania podmiotu zobowiązanego, np. w przypadku konieczności odmowy udostępniania informacji publicznej, trybami kontroli (w tym kontroli sądowej), a także sankcjami w przypadku nieuzasadnionej odmowy udostępniania informacji. [JK]
• W ocenie NSA „Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje poprzez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa – członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Jego społeczna rola wymaga wiedzy na temat spraw gminnych (…) Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli, mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej.” (wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13). Nie ma podstaw, by odmawiać radnemu realizacji wniosku o informację publiczną, wskazując na inny możliwy tryb uzyskiwania przez radnego informacji. Należy pamiętać, że na gruncie przepisów u.d.i.p. z tytułu sprawowanego mandatu nie przysługują radnemu żadne dodatkowe uprawnienia w stosunku do tych przysługujących każdemu innemu podmiotowi żądającemu dostępu do informacji publicznej. W szczególności brak podstaw do stosowania wobec radnego innych (krótszych) terminów udostępnienia wnioskowanej informacji czy też łagodniejszej interpretacji pojęcia informacji przetworzonej. [JK]
• Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnionych przypadkach podmiot zobowiązany ma możliwość przedłużyć termin udostępnienia informacji do dwóch miesięcy. Powinien w takim wypadku poinformować o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni żądaną informację (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) W odniesieniu do tej regulacji w doktrynie wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie.13 Brakuje tego typu rozwiązań na gruncie ustrojowych ustaw samorządowych. Informując o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej, nie wystarczy powołać się na zdawkowe wskazanie o „skomplikowanym charakterze sprawy” bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy. W ocenie sądu administracyjnego stanowić to będzie o wadliwym i nieprzekonującym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 471/12). [JK]
• W sytuacji, w której podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada, pozostaje w bezczynności, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w trybie art. 3 par. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). W świetle ujednoliconego w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnosił, a przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1998/16; wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Dla przyjęcia stanu bezczynności podmiotu zobowiązanego nie mają także znaczenia powody, dla których nie udzielono wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
• Podobnie jak w przypadku ustrojowych ustaw samorządowych w przepisach u.d.i.p. nie została uregulowana szczególna forma wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na gruncie u.d.i.p. ukształtował się jednolicie prezentowany przez sądy administracyjne pogląd, że forma wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest dowolna. Brak przepisu, który nakazywałby podmiotowi zobowiązanemu tworzenie specjalnych formularzy wypełnianych przez osoby zainteresowane uzyskaniem informacji. Stworzenie takiego wzoru jest fakultatywne, a złożenie wniosku z pominięciem wzoru nie zwalnia zobowiązanego z jego rozpoznania (np. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 259/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 97/11). [JK]
• Zgodnie z postanowieniami u.d.i.p. podmiot zobowiązany ma obowiązek udostępnić informację publiczną w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku. Podobnie zatem, jak przyjęto na gruncie kontrolnych uprawnień parlamentarzystów, to żądający udostępnienia informacji publicznej (np. radny gminy) decyduje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja ma mu zostać udostępniona. W tym aspekcie wskazuje się, że charakter żądanej informacji często nie tylko wpływa na samo prawo dostępu do informacji, lecz także determinuje sposób rozpoznania wniosku i formę udostępnienia informacji14. W zależności od charakteru żądania udostępnienie informacji następować może na wskazany we wniosku adres tradycyjną drogą pocztową, na podany we wniosku adres poczty elektronicznej, poprzez osobisty odbiór w siedzibie urzędu czy innej samorządowej jednostki organizacyjnej. To radny, kierując żądanie w trybie u.d.i.p., decyduje, czy informacja ma zostać udostępniona jako ksero czy np. skan dokumentu, bądź w innej formie (np. na płycie CD). [JK]
• Niekiedy dochodzić może do sytuacji, w której podmiot zobowiązany, z braku odpowiednich środków technicznych, nie będzie mógł zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, tj. zgodnie ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia informacji. Wówczas zgodnie z postanowieniami art. 14 ust. 2 u.d.i.p. obowiązkiem zobowiązanego będzie poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W takiej informacji, przesłanej wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni, należy także wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (np. zamiast w formie skanu dokumentów poprzez wgląd w siedzibie urzędu). Zgodnie z ustawą, jeżeli w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia wnioskodawca nie złoży kolejnego wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie podlega umorzeniu w drodze stosownej decyzji administracyjnej. [JK]
• Radny występujący do organu wykonawczego macierzystej jednostki samorządu terytorialnego czy też do spółki z udziałem tejże jednostki o udostępnienie informacji publicznej, podobnie jak każdy inny podmiot korzystający z dostępu do informacji w trybie u.d.i.p., może zostać obciążony kosztami udostępnienia informacji. Co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjątek w tym zakresie został wprowadzony w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ponieść ma dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takiej sytuacji wnioskodawcę należy w terminie 14 dni poinformować o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że dokona on w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W odniesieniu do powyższej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się m.in. pogląd, że do kosztów dodatkowych nie można zaliczyć wszelkich kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. „Kosztem dodatkowym jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Przez dodatkowe koszty udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć zatem rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.” (wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 864/17). [JK]
• Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez NSA przewidziany w art. 15 u.d.i.p. wyjątek od zasady bezpłatności informacji publicznej znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. (kopiowanie, wydruk, przesłanie informacji albo przeniesienie jej na powszechnie stosowany nośnik informacji). Drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Pojęcia dodatkowych kosztów nie należy utożsamiać z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników np. koniecznością wykonania dodatkowej pracy (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17). Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość. Wnioskodawca ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego na czynność, domagając się skontrolowania powiadomienia o wysokości opłaty pod względem legalności. Przy okazji art. 15 u.d.i.p. należy także pamiętać, że ustawodawca nie uzależnia udostępnienia informacji od wniesienia opłaty. Nieuiszczenie opłaty nie zwalnia zatem podmiotu zobowiązanego od załatwienia wniosku. [JK]
• Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po latach praktycznego stosowania u.d.i.p. zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie ukształtował się dość jednolicie prezentowany pogląd, czym jest informacja publiczna przetworzona. Wskazuje się mianowicie, że jest to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego15. Jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru posiadanych informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05). Informacja publiczna przetworzona to także informacja przygotowania specjalnie dla wnioskodawcy. Także szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych, powinna być uznana za informację publiczna przetworzoną (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). [JK]
• Informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko wtedy, gdy jest spełniona przesłanka istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Uzasadniając istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, wnioskodawca winien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej16. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosowanych informacji. Przykładem takiego podmiotu może być poseł, radny lub minister nadzorujący działanie podległego resortu17. [JK]
• Sam fakt sprawowania mandatu radnego nie daje sam w sobie uprawnienia żądania przetworzonej informacji publicznej bez wykazywania istotnego interesu publicznego. W ocenie sądu administracyjnego, badając istnienie po stronie radnego wystepującego o informację szczególnie istotnego interesu publicznego, organy powinny brać pod uwagę w każdym przypadku indywidualne okoliczności towarzyszące zgłoszonemu wnioskowi (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 435/11). W ocenie NSA radni żądający informacji niezbędnej dla wykonywania praw i obowiązków wynikających z mandatu z zasady mają prawo dostępu do informacji przetworzonych, kiedy działają w szczególnym interesie publicznym. A dzieje się tak zazwyczaj, jeżeli realizują oni czynności związane z mandatem. Jakkolwiek radnego wskazuje się jako przykład podmiotu mającego możliwość wpływania na poprawę funkcjonowania samorządu, to ocena, czy radny spełnia przesłankę „szczególnej istotności dla interesu publicznego”, jest zawsze dokonywana indywidualnie (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13; wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1056/14). [JK]

Przypisy

[1] Szerzej: M. Kiełbus, „Czy trzeba zmieniać statuty związków międzygminnych?”, Pismo Samorządu Terytorialnego Wspólnota 7/2018.

[2] Porównaj J. Piecha, komentarz do art. 14 [w:] S. Gajewski (red.), A. Jakubowski (red.), „Ustawy samorządowe. Komentarz”, Warszawa 2018, s. 211.

[3] Z. Niewiadomski, komentarz do art. 16 [w:] Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, „Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych”, Warszawa 1990, s. 18 i 19).

[4] Szerzej: M. Kiełbus, „Rozpatrywanie petycji przez komisję rady gminy”, Portal Prawo Dla Samorządu.

[5] Porównaj M. Rulka, „Obowiązkowa transmisja i nagrywanie obrad rad” [w:] T. Fijołek i n., „Zmiany w organizacji pracy rady i sejmiku kadencja 2018‒2023”, Warszawa 2018, s. 68.

[6] I. Krześnicki, „Utworzenie klubu radnych w gminie i powiecie”, Samorząd LEX 2010.

[7] Szerzej: S. Gajewski, komentarz do art. 21a [w:] S. Gajewski (red.), A. Jakubowski (red.), op. cit., s. 289.

[8] Druk Sejmu VII kadencji nr 1699.

[9] Cz. Martysz, komentarz do art. 24 [w:] B. Dolnicki, „Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz”, System Informacji Prawnej LEX.

[10] Ibidem.

[11] Porównaj K. Grajewski, J. Stelina, J.P. Uziębło, „Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła lub senatora”, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2014.

[12] Ibidem.

[13] Porównaj I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, „Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz”, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 287.

[14] Ibidem.

[15] Porównaj M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, „Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja Administracji”, Wrocław 2005, s. 87.

[16] Tak np. M. Jaśkowska, „Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje”, Kwartalnik Prawa Prywatnego 3/2012.

[17] Por. J. Drachal, „Dostęp do informacji publicznej – rozwój, czy stagnacja?”, PAN, Warszawa 2006.