Zadania publiczne to nie zadania użyteczności publicznej

Kontrakt, w którym jedna gmina powierza innej takie czynności, jak sprzątanie biur, pomieszczeń administracyjnych i szkół, zastrzegając sobie prawo kontroli odpowiedniego wykonania tego zadania w zamian za rekompensatę poniesionych kosztów, przy jednoczesnym założeniu, że jednostka przejmująca obowiązki może zlecić ich wykonanie przedsiębiorcy, jest zamówieniem publicznym. Tak orzekł luksemburski Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

Podzlecenie

O interpretację unijnego prawa zamówień publicznych, zawartego w dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, zwrócił się do TSUE niemiecki sąd rozpatrujący spór spółki Piepenbrock z powiatem Düren.

Skarżący przedsiębiorca na podstawie wielu umów sprzątał budynki należące do powiatu. Ten jednak, wykorzystując ustawę landu Nadrenii Północnej Westfalii w sprawie współpracy międzygminnej, sporządził projekt umowy, na mocy której miał przekazać na co najmniej dwa lata miastu Düren obowiązek utrzymywania czystości w budynkach powiatowych. Nadreńsko-westfalska ustawa mówi, że gminom i związkom gmin wolno zawierać umowy, w myśl których jedna ze stron przejmuje niektóre zadania spoczywające na pozostałych albo zobowiązuje się do wykonywania takich zadań na rzecz pozostałych. W pierwszym przypadku na przejmującego przechodzą prawa i obowiązki wynikające z wykonania zadania. Kiedy z kolei na rzecz pozostałych pracuje jedna z jednostek samorządu terytorialnego, prawa i obowiązki zobowiązanych z tytułu zadania pozostają niezmienione. W takiej umowie wolno również przewidzieć opłatę za realizację zadań. I tak właśnie się stało w przypadku powiatu i miasta Düren. Miasto zostało jedynym zobowiązanym do sprzątania budynków należących do powiatu, a w nim położonych. Rekompensata finansowa zaś, czyli de facto cena, była liczona według stawki godzinowej. Miasto wybrało do prowadzenia prac porządkowych należącą do niego spółkę.

Wówczas Piepenbrock zażądała przed sądem zakazania powiatowi zawarcia umowy projektowanej treści.

Niemieckie wątpliwości

W pierwszej instancji skarga Piepenbrock została oddalona. Sąd wyjaśnił, że umowę uważa za delegującą (w rozumieniu ustawy). Dlatego nie podlega ona zasadom rządzącym zamówieniami publicznymi.

Spółka domagająca się respektowania zasad konkurencji wniosła apelację. Sąd drugiej instancji zwrócił się wówczas do Trybunału Sprawiedliwości, który odpowiada na pytania sądów krajowych o interpretację prawa Unii Europejskiej, które jest częścią porządków prawnych państw Wspólnoty.

Tym razem chodziło o ustalenie, czy do umowy zawartej przez powiat i miasto Düren stosuje się przepisy dotyczące zamówień publicznych, skoro ma ona - zdaniem sądu krajowego - charakter publicznoprawny, niemniej jednak jej przedmiot nie wchodzi w zakres wykonywania władzy publicznej. W rozumieniu Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w przypadkach realizowania zadań użyteczności publicznej, a nie zadań publicznych, musi być bowiem przestrzegana zasada swobody przedsiębiorczości i swobodnego świadczenia usług. Konstytucja niemiecka z kolei gwarantuje gminom możliwość ustanawiania dowolnej współpracy między nimi. Stąd wątpliwości niemieckiego sądu.

Europejska interpretacja

Trybunał przypomniał, że zasady prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych nie mają zastosowania tylko wtedy, gdy umowa między podmiotami publicznymi ma prowadzić do wykonania przez nie wspólnej misji publicznej. Poza tym ważne jest, by w tego rodzaju sytuacjach w wykonywaniu kontraktu nie uczestniczyły podmioty prywatne, czyli przedsiębiorcy. W konsekwencji umowy zawierane między podmiotami publicznymi (np. gminami) poza procedurą zamówień publicznych nie mogą prowadzić do uprzywilejowania żadnego prywatnego usługobiorcy wobec konkurentów. Tymczasem - zdaniem sędziów TSUE - z ustaleń sądu krajowego wynika, że umowa powiatu i miasta Düren nie mogła spełnić tych warunków, ponieważ miała dotyczyć zadań pomocniczych. Te zaś nie są bezpośrednio związane z działalnością gmin skierowaną na zewnątrz. Dlatego kontrakt taki powinien być uważany za umowę zlecającą. Tym samym stanowi on zamówienie publiczne na usługi w rozumieniu dyrektywy 2004/18/WE i gminy powinny do niego stosować krajowe prawo przetargowe.

Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG przeciwko Kreis Düren, przy udziale Stadt Düren

Waga luksemburskich orzeczeń

Luksemburski Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie rozpoznaje sporów krajowych. Do sądu państwa Unii należy rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą zadał pytanie. Musi się jednak kierować orzeczeniem TSUE. Poza tym wyroki TSUE wiążą w ten sam sposób inne sądy krajowe, które spotkają się z podobnym problemem.

Dobromiła Niedzielska-Jakubczyk

dobromila.niedzielska@infor.pl