Kto odpowie za zaniechania zaistniałe w czasie powodzi

Artykuł 417 kodeksu cywilnego stanowi podstawę odpowiedzialności władzy publicznej za szkody wyrządzone przy realizacji władzy publicznej. We wskazanym wyżej brzmieniu jest on konkretyzacją zasady zapisanej w konstytucji, zgodnie, z którą każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przesłankami warunkującymi odpowiedzialność na podstawie art. 417 k.c. są: niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej; szkoda; związek przyczynowy pomiędzy działaniem lub zaniechaniem a powstałą szkodą. Z powyższego zestawienia warunków odpowiedzialności wynika, że podmioty wykonujące władzę publiczną mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności, jeżeli ich zachowanie (działanie lub zaniechanie) było niezgodne z prawem. Niezgodność z prawem może być rozumiana w dwojaki sposób - albo wąsko - jako niezgodność z prawem powszechnie obowiązującym, albo szeroko - jako niezgodność z prawem powszechnie obowiązującym oraz niezgodność zachowania z zasadami współżycia społecznego. W literaturze specjalistycznej można wyróżnić autorów będących zwolennikami zarówno jednej jak i drugiej koncepcji. Niemniej wydaje się, że niezgodność z prawem, o której mowa w art. 417 k.c., należy rozumieć wąsko, jako sprzeczność zachowania władzy publicznej z prawem stanowionym (ustawą, rozporządzeniem, umową międzynarodową, aktem prawa miejscowego). Wykonywanie władzy publicznej obejmuje zarówno akty władcze władzy publicznej (wydawanie decyzji, orzeczeń) oraz czynności o charakterze porządkowym lub organizacyjnym - takie jak np. organizacja ochrony zdrowia, systemu edukacji czy wreszcie (zdaniem autorów) ochrony przeciwpowodziowej. Podmioty władzy publicznej odpowiadają za swoje zachowanie (pod warunkiem jego sprzeczności z prawem), tj. za działanie lub zaniechanie.

Aby przypisać odpowiedzialność za zaniechanie, należy ustalić, że określony prawem obowiązek spoczywający na danej jednostce władzy publicznej (np. gminie, województwie) nie został wykonany. Odpowiedzialność za działanie zachodzi, gdy jednostka taka przy wykonywaniu władzy publicznej w sposób czynny dopuszcza się naruszenia prawa.

Szkodą w rozumieniu omawianej regulacji jest szkoda majątkowa oraz niemajątkowa (krzywda). W przypadku szkody majątkowej odpowiedzialność władzy publicznej obejmuje wyrównanie rzeczywistych strat oraz utraconych korzyści. W przypadku krzywdy wynikającej z naruszenia dóbr osobistych poszkodowany może domagać się zadośćuczynienia.

Aby móc w danym stanie faktycznym pociągnąć określony podmiot władzy publicznej do odpowiedzialności, należy wykazać, że pomiędzy szkodą a działaniem lub zaniechaniem jednostki wykonującej władzę publiczną zachodzi związek przyczynowy. Istotne jest to, że jest to tzw. normalny (adekwatny) związek przyczynowy. Oznacza to, że osoba chcąca uzyskać rekompensatę za doznaną szkodę majątkową lub krzywdę musi wykazać, że szkoda jest normalnym, logicznym wynikiem niezgodnego z prawem działania władzy publicznej.

Omówione powyżej przesłanki odpowiedzialności powinny być wykazane przez osobę poszukującą odpowiedzialności. W konkretnym procesie to na powodzie będzie ciążył ciężar dowodu okoliczności warunkujących odpowiedzialność podmiotu wykonującego władzę publiczną. Co ważne, przesłanki odpowiedzialności nie obejmują trudnej do wykazania okoliczności winy, która to przesłanka jest co do zasady koniecznym elementem do wykazania przy realizacji odpowiedzialności odszkodowawczej.

Odpowiedzialność odszkodowawczą, co do zasady, ponosi Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa. Tak więc to do tych podmiotów należy kierować swoje roszczenia w przypadku ustalenia, że ich zachowanie było sprzeczne z prawem i w konsekwencji czego powstała szkoda. W szczególności nie będą ponosiły odpowiedzialności tzw. stationes fisci czy stationes communi, czyli jednostki organizacyjnej faktycznie działające za Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego. Odpowiedzialności na podstawie omawianego przepisu nie będą ponosili również urzędnicy bezpośrednio wykonujący dane funkcje. Nie wyklucza to odpowiedzialności danego urzędnika na podstawie innych przepisów.

Joanna Jasiewicz

Bartosz Romanowski

prawnicy w kancelarii Baker & McKenzie