Jak chronić dobra osobiste jednostek samorządu terytorialnego

Ochrona dóbr osobistych przysługuje wszystkim. Zasada ta nie doznaje żadnego wyjątku. Oznacza to, że ochrona dóbr osobistych należna jest każdemu, w tym także tym, którzy pojawiają się na pierwszych stronach gazet. Obejmuje ona zarówno wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz radnych wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Osoby decydujące się na działalność publiczną muszą być jednak przygotowane na to, że staną się w ten sposób bardziej narażone na ingerencję w ich życie prywatne. Nie oznacza to, że wobec tych działań osoby takie są bezsilne. Tak samo jak każdy obywatel mogą swoje dobre imię chronić oraz dochodzić praw związanych z jego naruszeniem.

Zgodnie z kodeksem cywilnym dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach (art. 23). Dodatkowo w przypadku ich naruszenia ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może on także żądać, by osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny. Jeżeli natomiast wskutek naruszenia dobra osobistego została wyrządzona szkoda majątkowa, poszkodowany może żądać jej naprawienia na zasadach ogólnych (art. 24).

Działaniem bezprawnym jest działanie sprzeczne z prawem lub z zasadami współżycia społecznego. Na gruncie prawa cywilnego nie ma jednak definicji bezprawności. Przepisy nie precyzują też w sposób wyczerpujący, na czym ma polegać brak bezprawności. Oczywiście bogata praktyka orzecznicza w tym zakresie formułuje różne sytuacje, które uchylają bezprawność. Przykładowo w jednym z wyroków Sąd Najwyższy zajmował się problemem, kiedy i na ile krytyka może być traktowana jako podstawa do uznania, że ma miejsce brak bezprawności działania. Sąd sformułował wówczas bardzo precyzyjnie kryteria uchylające bezprawność. Chodzi w szczególności o takie zachowanie, które nie może mieć na celu dokuczenia osobie, do której krytyka się odnosi, a sama krytyka musi mieć charakter rzeczowy.

Kodeks cywilny nie definiuje pojęcia "dobra osobiste podlegające ochronie", a ich lista (wyliczenie wskazane powyżej jest tylko przykładowe) jest o wiele obszerniejsza niż zawarta w art. 23 kodeksu cywilnego. Dodatkowo poszerza ją orzecznictwo sądów i doktryna. Bogata praktyka orzecznicza w tym zakresie objęła ochroną takie sfery życia prywatnego, jak poczucie przynależności do danej płci czy przynależność do grupy społecznej

Skorelowany z art. 23 kodeksu cywilnego art. 24 wyraźnie podkreśla, że ochrony może żądać nie tylko ten, czyje dobro zostało naruszone działaniem, ale także ten, kto znalazł się w sytuacji, w której zaistniało samo zagrożenie naruszenia dobra osobistego. Z całą stanowczością należy jednak podkreślić, że ochrona przysługuje jedynie wtedy, gdy naruszenie czy też zagrożenie naruszeniem było skutkiem bezprawnego działania czy też zaniechania.

W większości przypadków nie będzie zatem naruszenia dóbr osobistych, przykładowo podczas ostrej wymiany zdań pomiędzy radnymi na sesji organu stanowiącego powiatu, o ile dotyczy ona działań jednostki, a nie wzajemnych i prywatnych stosunków pomiędzy dyskutantami. W konsekwencji to bezprawność jest tą podstawową przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony na podstawie art. 24 k.c. Do uznania działania za bezprawne nie jest jednak konieczne, aby było ono wyraźnie zakazane przez przepis ustawy (np. znieważenie czy zniesławienie), wystarczy, aby zachowanie było sprzeczne z dobrymi obyczajami, np. poinformowanie prasy o tym, że miejscowy wójt został zatrzymany przez policję z uwagi na prowadzenie pojazdu po spożyciu alkoholu, nie przedstawiając dowodów do tej tezy (następnie okazało się, że wójt nie był kontrolowany przez policję).

Osoby publiczne, w tym pełniące funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego, muszą się jednak liczyć z tym, że są bardziej narażone na ingerencję w ich życie osobiste. Dobra osobiste takich osób częściej ulegają naruszeniom. Zgodnie z bogatym orzecznictwem Sądu Najwyższego rozszerzone granice dopuszczalnej krytyki osób sprawujących funkcje publiczne nie pozwalają na publikowanie nieprawdy ani na nierzetelne wykorzystywanie materiałów prasowych. Niemniej jednak sfera prywatności osób publicznych jest węższa niż sfera prywatności zwykłych obywateli. Osoby te muszą brać pod uwagę to, że przede wszystkim media będą zaglądać w sferę ich życia prywatnego. Jeśli zaś jakaś kwestia z życia prywatnego, jakieś zdarzenie lub kontakty osoby publicznej mają związek z pełnioną przez tę osobę funkcją publiczną, media mogą je ujawnić, szczególnie gdy zdarzenia te mają związek z zagrożeniem dobra wspólnego. Przykładowo w wyroku z 17 lipca 2008 r. (II CSK 111/2008, LexPolonica nr 2020377) Sąd Najwyższy wskazał, że przypisanie burmistrzowi gminy działań niekorzystnych w skutkach dla budżetu gminy, sugerowanie, że przedkłada on interesy biznesmenów ponad interesy gminy, powoduje pogorszenie jej wizerunku, podważa autorytet i naraża na utratę zaufania społeczności samorządowej. Okoliczność, że burmistrz sprawuje funkcję publiczną, rozszerza wprawdzie granice dopuszczalnej krytyki, czy to w obronie uzasadnionego interesu wspólnoty gminy, czy też w ramach szeroko pojętego interesu społecznego, nie otwiera jednak drogi do bezkarnego naruszania dóbr osobistych.

Przepisy o ochronie dóbr osobistych osób fizycznych stosuje się odpowiednio do osób prawnych. Oznacza to, że ochrona przysługuje nie tylko radnym czy szefom gmin. Objęte są nią samorządowe osoby prawne. Przysługuje ona także jednostkom samorządowym. Istotę dóbr osobistych wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 14 listopada 1986 r. (II CR 295/86, LexPolonica nr 296196). Wskazał w nim, że dobra osobiste osób prawnych to wartości niemajątkowe, dzięki którym osoba prawna może funkcjonować zgodnie ze swym zakresem działań. Z punktu widzenia jednostek samorządowych szczególnego znaczenia nabiera orzeczenie z 23 maja 2006 r. wydane przez Sąd Apelacyjny w Warszawie (VI ACa 1221/2005, LexPolonica nr 418139). W sprawie tej sąd zajmował się upublicznieniem w prasie sprawy dopisywania do list wyborczych w wyborach osób niezamieszkałych na terenie gminy, a tym samym nieuprawnionych do głosowania. Kilka samorządów dotkniętych takim postępowaniem domagało się wykupienia w prasie sprecyzowanego ogłoszenia, z którego miałoby wynikać, że takie zachowania nie miały miejsca i były niezgodne z prawdą. W ocenie domagających się ochrony gmin przytoczone w artykułach wypowiedzi pozwanych godziły w ich dobre imię i podważały zaufanie obywateli do samych gmin i ich organów. W wyroku Sąd Apelacyjny podkreślił, że katalog dóbr osobistych osób prawnych należy, przez odpowiednie zastosowanie art. 23 kodeksu cywilnego zgodnie z art. 43 kodeksu cywilnego, uznać za otwarty, niewątpliwie zaś podlegającym ochronie dobrem osobistym zarówno osoby fizycznej, jak i osoby prawnej jest jej dobra sława. Naruszenie dobrej sławy osoby prawnej może nastąpić przede wszystkim przez zarzucenie tej osobie, a w szczególności jej organom, niewłaściwego postępowania mogącego ją narazić na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania działalności.

Jak podkreślił sąd w uzasadnieniu do powołanego orzeczenia, przesłankami ochrony niemajątkowej dóbr osobistych są zagrożenie lub naruszenie określonego dobra osobistego i bezprawność działania pozwanego. Zgodnie zaś z art. 6 kodeksu cywilnego na powodach spoczywa ciężar wykazania, że na skutek działań pozwanych doszło do naruszenia lub zagrożenia dóbr osobistych powodów określonych jako dobre imię powodowych gmin.

Sama ocena, czy nastąpiło naruszenie dobra osobistego, nie może być dokonana według miary indywidualnej wrażliwości osoby, która czuje się dotknięta zachowaniem innej osoby. Istotne nie jest bowiem subiektywne odczucie osoby żądającej ochrony prawnej, ale obiektywna reakcja opinii publicznej. Zdaniem sądu apelacyjnego samo podanie przez jednego z pozwanych danych dotyczących liczby osób dopisanych do list wyborców na terenie konkretnych gmin powiatu bez powiązania tego faktu z nieprawidłowością działań podejmowanych w tym zakresie przez powodowe gminy lub ich organy, nie może być według kryteriów obiektywnych uznane za działanie naruszające dobro osobiste powódek, a w szczególności, aby podważało zaufanie obywateli do działania gmin lub ich organów. Nie ma zaś podstaw do uznania, że samo zamieszczenie przez autorów artykułów wypowiedzi pozwanych w pewnym kontekście, z którego mogłoby zdaniem skarżących wynikać, że insynuowane jest im działanie bezprawne, może uzasadniać wystąpienia z określonymi żądaniami w stosunku do pozwanych.

Nie tylko przepisy kodeksu cywilnego pozwalają chronić interesy jednostek samorządu terytorialnego. Pewne rozwiązania w tym zakresie zawiera również ustawa - Prawo własności przemysłowej. Chodzi przede wszystkim o znak towarowy. Zgodnie z art. 120 tej ustawy znakiem towarowym może być każde oznaczenie, które można przedstawić w sposób graficzny, jeżeli oznaczenie takie nadaje się do odróżnienia towarów jednego przedsiębiorstwa od towarów innego przedsiębiorstwa. W praktyce nie może budzić wątpliwości, że wszystkie jednostki samorządu terytorialnego uzyskały możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza to, że mogą one w pełni korzystać z ochrony przewidzianej w prawie własności przemysłowej.

Znak towarowy jako oznaczenie geograficzne zgłasza się do Urzędu Patentowego. Urząd Patentowy wydaje decyzję o udzieleniu prawa ochronnego, jeżeli nie stwierdzi braku ustawowych warunków wymaganych do uzyskania prawa ochronnego na znak towarowy. Rejestracja następuje pod warunkiem uiszczenia opłaty za dziesięcioletni okres ochrony. W razie nieuiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie decyzja o udzieleniu prawa ochronnego wygasa i trzeba ponownie przechodzić całą procedurę. Udzielone prawa ochronne na znaki towarowe podlegają wpisowi do rejestru znaków towarowych i zostają potwierdzone przez wydanie świadectwa ochronnego na znak towarowy. Wśród samorządów, które zdecydowały się chronić swoje nazwy, można wskazać chociażby na Mielno, Dynów, Łebę czy Czeladź.

Prawa ochronnego na oznaczenie nie udziela się, jeżeli zawierają one nazwy województw, miast lub miejscowości, chyba że zgłaszający wykaże to uprawnieniem, w szczególności zgodą udzieloną przez odpowiedni organ samorządu terytorialnego. Jeżeli chodzi o te kwestię praktyka gmin nie jest jednolita. Część z nich zdecydowała się na przekazanie uprawnień w zakresie wyrażania zgody organom stanowiącym, pozostałe zaś organom wykonawczym. Pomocne w rozwiązaniu problemu, który organ powinien udzielać zgody, jest orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z 18 marca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu (II SA/Wr 2928/2002, LexPolonica nr 360036) wskazał, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy uchwały o komercyjnym wykorzystaniu nazwy miasta i ustanowieniu wysokości opłat pobieranych z tego tytułu. W uzasadnieniu NSA wskazał, że artykuł 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który wprawdzie przewiduje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (zasada domniemania kompetencji rady gminy) to jednak nie stanowi on jednak samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał. Zdaniem sędziów domniemanie to powoduje następującą kompetencję prawną - w razie gdy przepis prawa przyznaje kompetencję organom gminy, z art. 18 ust. 1 wynika, że przysługuje ona radzie gminy. Powołanie się na art. 18 ust. 1 ustawy ustrojowej nie może zostać uznane jednak za podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały. Oznacza to, że organem właściwym do udzielenia zgody na wykorzystanie nazwy miasta czy gmin jest więc organ wykonawczy. To bowiem szef gminy jest jej reprezentantem w sprawach cywilnych, a nie rada. W nauce podkreśla się, że zgoda powinna mieć charakter umowy cywilnoprawnej, a nie zarządzenia.

Gmina uprawniona z prawa ochronnego na znak towarowy może udzielić innej osobie upoważnienia do używania znaku, zawierając z nią umowę licencyjną. Jest to najpopularniejszy sposób zarobkowego wykorzystania prawa ochronnego na znak towarowy. Dzięki niej samorząd, który ma wyłączne prawo do korzystania ze znaku towarowego w obrocie gospodarczym, umożliwia legalne posługiwanie się znakiem także innym podmiotom w zamian za stosowne wynagrodzenie.

Ustawa z 1 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. nr 31, poz.130 z późn.zm.) upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Są one zaliczane do dóbr samorządów chronionych prawem. Takie uprawnienie potwierdził Sąd Najwyższy, który w wyroku z 7 marca 2003 r. (I CKN 100/2001, www.sn.pl) wskazał, że za dobro osobiste osoby prawnej można uznać symbolizujący ją znak. Na takim stanowisku stanął również Sąd Apelacyjny w Katowicach, który w wyroku z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt I ACa 1399/01 (OSA 2003/2/6) stwierdził, że więź emocjonalna, jaka może łączyć osobę fizyczną z herbem, stanowiącym własność jej rodziny, uzasadnia zakwalifikowanie herbu jako dobra osobistego w rozumieniu art. 23 k.c., zaś wykorzystanie go przez inną osobę - jako naruszenie tego dobra.

Prawo do ochrony tego dobra osobistego potwierdza jednoznacznie też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 24 marca 2009 r. w sprawie II OSK 1454/2008 (www.orzeczenie.nsa.gov.pl) sąd wyraził pogląd, że wprawdzie art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach mówi jedynie o prawie jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia własnego herbu, ale w kontekście postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, umocowujących radę gminy do podejmowania uchwał w sprawie herbu. Należy zatem uznać prawo gminy do podejmowania wszelkich ustaleń w przedmiocie własnego herbu, o ile nie zmieniają one uregulowań prawnych powszechnie obowiązujących w tym zakresie. Stanowisko to dodatkowo podkreślił i sprecyzował Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 10 marca 2010 r. (III SA/Gd 18/2010, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym wskazał, że rada gminy ma prawo nie tylko do podejmowania wszelkich ustaleń w przedmiocie własnego herbu, lecz także osoba prawna, nawet jeżeli jest równocześnie osobą prawa publicznego, jest uprawniona do dysponowania swoim dobrem osobistym, w tym także do podejmowania uchwał w przedmiocie dysponowania tym dobrem i jego ochrony. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste.

Podobnie jak w przypadku nazwy także herb gminy powiatu czy województwa może zostać zarejestrowany jako znak towarowy. Gdy tak się stanie, wyrażenie przez dany samorząd zgody na korzystanie przez przedsiębiorcę z danego herbu będzie wymagało udzielenia licencji. Organem uprawnionym do wyrażania zgody na używanie herbu jednostki samorządu terytorialnego jest rada gmin. W praktyce jednak często swoje uprawnienia rada miasta ceduje na organy wykonawcze samorządu.

W przypadku zatem używania herbu samorządu przez inny podmiot dana jednostka może żądać zaprzestania tego działania, usunięcia jego skutków, zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny bądź odszkodowania na zasadach ogólnych.

Osoba, której dobra osobiste zostały naruszone, może wnieść pozew do sądu okręgowego przeciwko osobie lub instytucji, która dopuściła się wobec niej naruszenia lub działa w sposób zagrażający jej dobrom osobistym.

Poszkodowany może żądać zaniechania działania powodującego zagrożenie dóbr osobistych. Natomiast w przypadku gdy doszło już do naruszenia dóbr, można żądać, aby osoba, która dokonała naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia skutków takiego bezprawnego działania. W szczególności chodzi tu o nakazanie pozwanemu złożenia oświadczenia odpowiedniej treści w odpowiedniej formie, np. w postaci ogłoszenia prasowego czy telewizyjnego. Ponadto można żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy na wskazany cel społeczny. Jeśli wskutek naruszenia dóbr osobistych została wyrządzona szkoda majątkowa, pokrzywdzony może domagać się np. wypłaty odszkodowania. Wskazane powyżej możliwości ochrony prowadzą do wniosku, zgodnie z którym dobra osobiste chronione są w sposób kompleksowy. Przyjęty przez ustawodawcę charakter ochrony ma charakter zarówno niemajątkowy (złożenie określonego określenia na łamach prasy), jak i charakter majątkowy (np. zapłata odszkodowania). Nie jest również wykluczona sytuacja, w której w jednym procesie będą zgłoszone jednocześnie zarówno roszczenia mające charakter majątkowy, jak i te o charakterze niemajątkowym. W praktyce najczęściej w przypadku naruszenia dóbr osobistych osób pełniących funkcje publiczne łączone jest żądanie usunięcia skutków naruszenia dóbr z żądaniem zapłaty określonej kwoty pieniężnej na wskazany przez żądającego ochrony cel społeczny.

● dopełnienia czynności potrzebnych do usunięcia skutków naruszenia, a w szczególności złożenia oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie

● zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny

● w przypadku wyrządzenia szkody majątkowej jej naprawienia na zasadach ogólnych

Witold S. był od 1992 roku pracownikiem straży miejskiej. W 2002 roku ukończył studia wyższe. Zwrócił się więc do pracodawcy o wydanie mu pieczątki służbowej, na której przed nazwiskiem byłby tytuł magistra. Pracodawca odmówił. Sprawa trafiła do SN, który wskazał, że w polskim prawie nie ma ustawowej definicji dobra osobistego. W ocenie SN tytuł magistra potwierdza fakt posiadania wykształcenia wyższego, jak również wysokich kwalifikacji w określonej dziedzinie. Sąd stwierdził, że jest to rodzaj dobra osobistego, które pozostaje pod ochroną prawa cywilnego. Jednak nie każde zagrożenie lub naruszenie dobra osobistego stanowi podstawę do udzielenia ochrony. Straż miejską w pieczątki służbowe wyposaża urząd gminy, który również określa ich treść. Wprowadzenie dla celów wewnętrznej korespondencji służbowej pieczątek, które zawierają określenie "straż miejska" i numer służbowy strażnika, nie narusza prawa.

Na posiedzenie komisji porządku publicznego i bezpieczeństwa w gminie przyszedł Wiesław G., mieszkaniec jednej z przygranicznych wsi. Na samym początku wójt wniósł o wykluczenie z obrad Wiesława G., "ponieważ jest głównym meliniarzem w okolicy i burdelarzem". Wiesław G. wyszedł, ale na skutek tego incydentu nie doszło do rozpoznania porządku obrad. Całe zdarzenie opisano w lokalnej gazecie. W wyniku tego Wiesław G. pozwał wójta o ochronę dóbr osobistych. Domagał się zamieszczenia w piśmie oświadczenia o ustalonej treści. Sprawa trafiła do SN, który w uzasadnieniu wskazał, że kwestia bezprawności naruszenia dóbr osobistych powinna być rozważana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Dowodzone przez pozwanego istnienie podstaw do wyłączenia bezprawności, bo tak zdaniem SN należy rozumieć zarzut naruszenia art. 24 k.c., wskazuje, iż miały istnieć okoliczności, które usprawiedliwiałyby naruszenie dobra osobistego powoda. Stanowisko to jest bezzasadne, a zachowanie pozwanego nie może być potraktowane jako ochrona ważnego interesu.

Hanna Wesołowska

dgp@infor.pl

Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.).

Ustawa z 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 119, poz. 1117 z późn. zm.).