Grunt to własność?

Ustawą z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z mocy prawa przekształcone w prawo własności. Tym samym rozpoczął się proces likwidacji prawa użytkowania wieczystego – jednej z podstawowych instytucji prawa rzeczowego.

Sama historia i cel powstania nowożytnego prawa użytkowania wieczystego jest mało znana i niestety w przestrzeni publicznej funkcjonuje teza, że wymyślili je bolszewicy, aby wprowadzić „niepełną” i „odbieralną” własności ziemi. Nic bardziej mylnego. Pojęcie użytkowania wieczystego wywodzi się z dwóch instytucji prawa rzymskiego – emfiteuzy i superficies. W nowożytnej wersji pojawiło się w Europie w dobie ponapoleońskiej. Pojęcie to występuje dziś w porządkach prawnych wielu państw. Dla Izraela jest ono gwarancją zachowania państwowości i to ono dominuje w stosunkach własnościowych. W Niemczech funkcjonuje jako erbbaurecht, w Holandii edfpacht, w Szwecji tomträtt, w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych jako land leasehold i ground leases. Trudno uznać te państwa za postkomunistyczne, nie sposób więc przyjąć, że użytkowanie wieczyste jest reliktem prawa komunistycznego.

Użytkowanie wieczyste umożliwia długoterminowe (w Polsce to maksymalnie 99 lat – to przecież cztery pokolenia!) gospodarowanie gruntem bez konieczności zaangażowania kapitału własnego. Jedynym kosztem nabycia tego prawa jest wniesienie tzw. pierwszej opłaty i opłat rocznych przez cały okres użytkowania wieczystego. Dodatkowo w samej umowie w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste można określić warunki korzystania z niej oraz termin jej zabudowy. Jeśli możliwość określenia w umowie terminu i charakteru zabudowy nieruchomości zestawimy z chronicznym brakiem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zabudową nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, to zobaczymy, że dla Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jest to bardzo mocny instrument kształtujący ład przestrzenny i to pod karą naliczenia opłaty z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie (może ona nawet przewyższyć wartość nieruchomości) i – dodatkowo – rozwiązania umowy.

Gdy tak spojrzymy na instytucję użytkowania wieczystego, pojawi się także atrakcyjna forma inwestowania w nieruchomości, zarówno dla osób fizycznych (np. chcących zbudować dom), jak i dla firm chcących prowadzić duży biznes.

Politycy praktycznie już od roku 1989 postulowali likwidację użytkowania wieczystego. Uznano, że najwłaściwszym rozwiązaniem będzie płynne i dobrowolne przekształcanie go we własność. Dlatego też podejmowano kolejne inicjatywy legislacyjne, jak np.: ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości czy ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powodzenie każdej z tych prób uzależnione jednak było od szczegółowych warunków finansowych oraz stopnia skomplikowania postępowań przekształceniowych. 1 stycznia 2019 r. użytkowanie wieczyste było nadal bardzo popularne.

Obecny ustawodawca uznał, że konieczne jest jednorazowe przekształcenie, z mocy prawa. Postanowiono jednak proces przekształceniowy podzielić na kilka etapów, w zależności od sposobu użytkowania gruntów. Jako pierwsze przekształceniu ulec miały te przeznaczone na cele mieszkaniowe. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że wybrano tę kategorię celowo – aby zdobyć kolejne punkty w wyborach. Rządzący chcieli „podarować” obywatelom własność nieruchomości – głównie kosztem samorządów. Robienie polityki z dość skomplikowanej operacji zmiany struktury własnościowej nie może się skończyć dobrze, ale PR-owcy Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju już w 2016 roku stworzyli na potrzeby mediów społecznościowych hasztag #GruntToWłasność i przystąpili do działania.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe dotyczy ponad 62 tys. ha, w tym 32 tys. ha gruntów Skarbu Państwa i 30 tys. ha należących do gmin (6 proc. oddanych w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa i aż 43 proc. wszystkich gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste przez gminy). Z tej statystyki jednoznacznie wynika, że negatywne skutki przekształcenia – brak stałego źródła dochodów w postaci rocznych opłat z tytułu użytkowania wieczystego – dotkną w największym stopniu gminy, a nie Skarb Państwa. Gdyby przekształceniem objęto grunty przeznaczone pod zabudowę przemysłową, proporcje byłyby zapewne odwrotne. Żeby wykazać skalę operacji, warto dodać, że samych ksiąg wieczystych założonych dla nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe jest ponad 2,5 mln!

Te liczby powinny skłonić ustawodawcę do poważnego potraktowania zagadnienia i wypracowania sprawnego i przede wszystkim efektywnego systemu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem skupiono się na PR i ważniejsze niż efektywność procesu okazało się ogłoszenie „zlikwidowania” użytkowania wieczystego od 1 stycznia 2019 r.

Już na etapie prac legislacyjnych rząd wskazał jedynie na potrzebę zwiększenia zatrudnienia w sądach wieczystoksięgowych o 21 proc. – przy zwiększeniu liczby spraw o 115 proc. Jak widać, wnioskodawcy z pełną świadomością stworzyli system, który będzie nieefektywny, jeśli chodzi o terminowość wpisów wieczystoksięgowych – zamiast utworzenia potrzebnych 1128 etatów referendarskich zaplanowano jedynie 450 (osobną kwestią pozostaje, czy etaty te zostaną obsadzone w czasach niskich płac pracowników sądów). Jeśli więc wpisy wieczystoksięgowe przekształcenia użytkowania wieczystego we własność będą trwały miesiącami, a może i latami, to już wiemy dlaczego.

Sam model przekształcenia także jest zbyt skomplikowany i niedopracowany pod względem prawnym. Z przyczyn wyłącznie ideologicznych ustawodawca uznał za właściwe przeprowadzenie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Moim zdaniem zdecydowanie lepszą metodą byłoby rozłożenie w czasie samego procesu przekształcania – choćby na 10 lat – według daty ustanowienia użytkowania wieczystego. Wówczas można by przeprowadzić przekształcenie bardziej metodycznie, a przede wszystkim nie doszłoby do spiętrzenia spraw w jednym czasie.

Ustawodawca także w dość niefortunny sposób zdefiniował grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, uznając, że występują na nich albo budynki mieszkalne jednorodzinne, albo wielorodzinne. A co choćby z blokami spółdzielczymi, w których nie doszło do wyodrębnienia lokali? Przy budynkach wielorodzinnych dodatkowe kryterium istnienia „co najmniej połowy liczby lokali mieszkalnych” także jest dość kontrowersyjne. Nie liczba lokali powinna decydować o charakterze budynku, lecz przeważająca powierzchnia danego rodzaju. W przeciwnym razie budynek mieszkalno-usługowy, w którym mamy jeden duży lokal usługowy (np. sklep spożywczy) i dwa małe lokale mieszkalne, pomimo oczywiście usługowego charakteru nieruchomości, zgodnie z definicją z ustawy podlega przekształceniu. Natomiast budynek z dwoma małymi lokalami usługowymi na parterze i jednym dużym lokalem mieszkalnym na piętrze (klasyczny, jeszcze przedwojenny model małych budynków mieszkalno-handlowych) nie zostanie uznany za budynek mieszkalny i nie będzie podlegał przekształceniu.

Ustawodawca używa nieostrego pojęcia „inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych”. Wyobraźnia w tym zakresie jest niemal nieograniczona, co będzie nastręczało organom administracji sporo problemów interpretacyjnych. Co np. z piwniczką (niekoniecznie podziemną) na wina i sery? Choć skala przechowywanych produktów może być bardzo duża, to można twierdzić, że umożliwia ona „prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego”. Z całą pewnością nie będą za takie uznawane obiekty budowalne pod drogami wewnątrzosiedlowymi, parkingami osiedlowymi czy placami zabaw, chociaż umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (od lat rządzący apelują, aby przy planowaniu inwestycji budowlanych uwzględniać te obiekty jako związane z budynkiem mieszkalnym).

Konsekwencją uznania obiektu budowlanego za inny niż budynek mieszkalny lub umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z niego jest wstrzymanie przekształcenia gruntu do czasu wydzielenia nieruchomości spełniającej ustawowe przesłanki. Taki zapis wprowadza pierwszy z wielu wyjątków od generalnego przekształcenia. Pomimo istnienia gruntu przeznaczonego w zdecydowanej części na cele mieszkaniowe nie dochodzi wówczas do przekształcenia, chociaż właściciel gruntu może być przez długi czas przekonany, że doszło do niego 1 stycznia 2019 r.

Dodatkowo należy wskazać, że z orzecznictwa oraz wprost z art. 46 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wynika, że użytkownik wieczysty nie może dokonać podziału gruntu oddanego mu w użytkowanie. Może bowiem korzystać z nieruchomości i rozporządzać nią tylko w granicach przysługującego mu prawa na rzeczy stanowiącej własność innej osoby. Uprawnienie do dzielenia nieruchomości jest natomiast uprawnieniem związanym ściśle z prawem własności. Oznacza to, że podziału nieruchomości powinien dokonać właściciel i to on będzie ponosić związane z tym koszty, co z całą pewnością utrudni (lub wręcz uniemożliwi) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.

Kolejne wyjątki od generalnej zasady przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wskazane zostały w art. 3 ustawy. Wyjęte z reżimu ustawowego zostały nieruchomości objęte ustawą o portach morskich i Krajowym Zasobie Nieruchomości. Te wyjątki komplikują proces likwidacji użytkowania wieczystego i nie korespondują z naczelną zasadą przyświecającą ustawodawcy – likwidacji użytkowania wieczystego.

Dość niefrasobliwie ustawodawca podszedł do samego aktu przekształcenia. Zamiast trybu wydawania decyzji w sprawie (podstawowej formy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym) uznano, że lepszym rozwiązaniem będzie wydawanie z urzędu lub odpłatnie na wniosek zaświadczenia. Ustawodawca zdaje się nie wiedzieć, że zgodnie z art. 217 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie jest wydawane na wniosek zainteresowanego w celu potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Tymczasem treść art. 4 i 6 ustawy przekształceniowej wskazuje na mieszany charakter zaświadczenia, co zapewne przyniesie wiele komplikacji. Zaświadczenie jest podstawą do ujawnienia przekształcenia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów i budynków, a jednocześnie zawiera władcze rozstrzygnięcie organu o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości i zasadach jej wnoszenia.

Gdyby ustawodawca poprzestał na tym etapie, byłoby to sprzeczne z ideą klasycznego zaświadczenia potwierdzającego określone fakty lub stan prawny rozstrzygane w zaświadczeniu o obowiązkach strony. Jednakże ustawodawca wprowadził jeszcze „tryb odwoławczy”. Zgodnie z art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, to może złożyć do właściwego organu, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Tu mamy już do czynienia z klasycznym odwołaniem od decyzji.

Dodatkowe wątpliwości, jakie pojawiają się w kontekście zaświadczenia, to m.in.: kwestia wielości stron postępowania, skierowanie zaświadczenia do osoby nieżyjącej (ryzyko przy wydawaniu zaświadczeń z urzędu) i brak reakcji z jej strony, który spowoduje utratę bonifikaty. Ciekawe wydaje się też zagadnienie, co w sytuacji, gdy kilku dotychczasowych współużytkowników wieczystych otrzymało zaświadczenia przekształceniowe, a tylko jeden z nich zakwestionował opłatę przekształceniową. W jakiej wysokości pozostali współużytkownicy wieczyści powinni wnosić opłatę? Czy różne wysokości stawek opłaty przekształceniowej w zależności od tego, czy podmiot się od niej odwołał, nie są przejawem dyskryminacji obywateli i naruszeniem równości wobec prawa? Jeśli zawieszeniu ulegają opłaty wszystkich użytkowników, to co z prawem do uzyskania bonifikaty – procentowo malejącej wraz z upływem kolejnego roku – skoro do czasu zakończenia postępowania ustalającego wysokość i okres wnoszenia opłaty jest ona wnoszona w wysokości wskazanej w zaświadczeniu?

Ustawodawca zdaje się nie dostrzegać faktu, że wydanych będzie co najmniej 4 mln (a może nawet ponad 10 mln!) zaświadczeń przekształceniowych, co musi skutkować gigantycznymi opóźnieniami w ich wydawaniu i licznymi błędami (być może także merytorycznymi – np. zamiast ułamkowego udziału 14/200000 sąd wieczystoksięgowy dowie się z zaświadczenia, że dana osoba jest właścicielem np. udziału 14/2 nieruchomości). W obecnej procedurze administracyjnej brak jest przepisów umożliwiających sprostowanie zaświadczenia (w przeciwieństwie do decyzji) – wydawane jest wówczas nowe zaświadczenie. W takiej sytuacji sąd wieczystoksięgowy otrzyma dwa zaświadczenia celem ich ujawnienia.

Jak na zwykłe przekształcenie z mocy prawa, pytań jest wiele. I z całą pewnością pojawią się liczne perturbacje.

Rządowa chęć likwidacji użytkowania wieczystego rykoszetem uderzyła w przedsiębiorców, dla których negatywnym skutkiem przekształcenia jest ewentualna konieczność zwrotu pomocy de minimis. Ci, którzy zapoznali się z ryzykiem związanym z przekształceniem, wielokrotnie kwitowali, że „już lepiej, jakby nic nie zmieniali”. Każdy przedsiębiorca powinien przeanalizować swoją sytuację pod kątem wielkości otrzymanej pomocy publicznej i podjąć działania w celu uniknięcia konieczności zwrotu pomocy publicznej, czyli de facto podwójnego płacenia za grunt – raz przy zakupie, a drugi raz przy przekształceniu. Ustawodawca jednak nie zdefiniował, jak należy obliczać wysokość pomocy publicznej, choć a priori uznał, że przy przekształceniu gruntów będących własnością przedsiębiorców będzie ona występowała.

Z analizy ustawy i dotychczasowej praktyki wynika, że za pomoc publiczną uznaje się różnicę między rynkową wartością gruntu a opłatą przekształceniową. Opłata ta wynosi 3 proc. wartości nieruchomości przemnożone przez okres jej wnoszenia. Przed grudniową nowelizacją przepisy były bezwzględne – opłatę należało wnosić przez 20 lat. Takie założenia będą też przyjmowane przy obliczaniu opłaty w zaświadczeniu przekształceniowym. To oznacza, że wysokość opłaty przekształceniowej wynosiła 60 proc. wartości nieruchomości, a 40 proc. wartości nieruchomości traktowano jako pomoc de minimis. Jeśli wartość 40 proc. nieruchomości przekraczała 850 000 zł, wówczas należało zwrócić nadwyżkę. Gdy wartość gruntu nieruchomości przekształcanych wynosiła więcej niż 2,2 mln zł, wtedy mówimy już o konieczności zwrotu pomocy publicznej. Wartość pomocy de minimis sumujemy w przypadku więcej niż jednej nieruchomości, co w przypadku firm zarządzających nieruchomościami czy deweloperów przełoży się na ogromne kwoty.

Kuriozalne jest przyjęcie w ustawie, że dniem otrzymania pomocy publicznej jest dzień wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy zdecydowana większość przedsiębiorców będzie zmuszona kwestionować zaświadczenia w zakresie zasad wnoszenia opłaty przekształceniowej – taki zresztą był cel lutowej nowelizacji ustawy. Pytanie, ilu przedsiębiorców nie wie, że będzie musiało pochylić się nad tą kwestią.

Jeszcze bardziej nieświadome mogą być osoby fizyczne posiadające kilka nieruchomości (szczególnie domów jednorodzinnych), które wynajmują. Postępowanie o zwrot pomocy publicznej wszczynane jest bowiem z urzędu i niezależnie od kwalifikacji podatkowej najmu organy administracji mogą uznać, że prowadzona jest działalność gospodarcza. W tej sytuacji osoba fizyczna jako przedsiębiorca będzie podlegać przepisom dotyczącym zwrotu pomocy de minimis. Różnica między najmem prywatnym a działalnością gospodarczą w wynajmie lokali jest dość płynna. Dlatego też warto sprawdzić, jak na najem patrzą urzędy skarbowe. Co do zasady jest traktowany jako działalność gospodarcza, gdy wynajmujemy kilka lokali, a wynajem stanowi stałe źródło utrzymania dla wynajmującego. Urzędnicy skarbowi taką interpretację wywodzą z definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 3 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Podobnie uznał ustawodawca w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności.

Choć ustawodawca ma świadomość, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego poza osobami fizycznymi obejmie także m.in. przedsiębiorców, to pominął ich przy określaniu zasad zwolnienia i udzielania bonifikat od opłaty przekształceniowej. Zwolnieniu i bonifikacie podlegać mogą tylko osoby fizyczne, parki narodowe i spółdzielnie mieszkaniowe. Czy osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą także będzie mogła skorzystać z bonifikaty od opłaty przekształceniowej? Czas pokaże.

Zastanawiające jest, dlaczego obok osób fizycznych i spółdzielni mieszkaniowych ustawodawca umieścił akurat parki narodowe, a nie np. Towarzystwa Budownictwa Społecznego czy wspólnoty mieszkaniowe. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że jedynym motywem było to, że parki narodowe dotychczas były zwolnione z uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Moim zdaniem warto by przyjąć jakieś kryteria dodatkowe, które umożliwiłyby chociaż pewnej grupie przedsiębiorców uzyskanie bonifikaty. Wystarczy wspomnieć choćby o właścicielach nieruchomości zabytkowych.

Na marginesie: uważam, że sam ustawodawca już na etapie prac legislacyjnych przyjął dość dziwne założenie, że opłaty przekształceniowe będą istotnym jednorazowym przychodem dla samorządów, gdyż nie będą one udzielały zbyt wysokich bonifikat. Tymczasem bonifikaty na poziomie 95–98 proc. wprowadziły Warszawa, Gdańsk i Poznań, a sam ustawodawca po nowelizacji wyznaczył dolną granicę na 60 proc. W takiej sytuacji należałoby rozważyć, czy w ogóle jest sens prowadzić postępowanie przekształceniowe i czy nie lepiej byłoby ograniczyć się do wysłania zaświadczenia drogą elektroniczną do sądów wieczystoksięgowych? W przypadku standardowego postępowania mamy do czynienia z co najmniej dwukrotną wysyłką korespondencji (zaświadczenie przekształceniowe i po otrzymaniu oświadczenia o zamiarze skorzystania z bonifikaty decyzja o nowej wysokości bonifikaty). Dochodzą koszty administracyjno-biurowe w urzędach. W zamian organ prowadzący postępowanie otrzymuje 50 zł tytułem opłaty przekształceniowej (szacowany koszt to minimum 40 zł).

Jak na prawie dwuletni okres przygotowań do rozpoczęcia likwidacji użytkowania wieczystego, ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, pomimo jej dwukrotnej już nowelizacji, nadal jest aktem prawnym niedającym gwarancji sukcesu w postaci płynnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca chyba nie zdaje sobie sprawy, że jedna, dość krótka ustawa pociągnie za sobą wiele negatywnych konsekwencji dla życia gospodarczego. Nawet sądy wieczystoksięgowe i notariusze mieli i mają wątpliwości prawne co do przeprowadzenia zwykłego procesu sprzedaży użytkowania wieczystego (np. styczniowe dywagacje, czy potrzebne jest zaświadczenie przekształceniowe i wpis w księdze na datę transakcji czy też nie). Każdy referendarz wydziału wieczystoksięgowego i notariusz we własnym zakresie dokonuje wykładni niejasnych i nieprecyzyjnych zapisów ustawy przekształceniowej – i może dojść do różnych wniosków. Z całą pewnością zachwiane zostało po raz kolejny zaufanie obywateli do państwa i poczucie pewności prawa. Ustawodawca zapowiada kolejne nowelizacje. Chyba jednak nie tędy droga, zwłaszcza że za chwilę proces przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności nabierze większego tempa i kolejne zmiany mogą pociągnąć za sobą niezadowolenie tych, którzy zakończyli proces przekształcenia. Już dziś wiemy, że osoby, które zakończyły długotrwałe i mozolne postępowania przekształceniowe w Warszawie na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r., musiały zapłacić więcej niż na podstawie nowych przepisów ustawy przekształceniowej (mowa tu choćby o wyższej o 3 proc. bonifikacie i kosztach prowadzenia postępowania). Może warto było dokonać realnych, szerokich i co najważniejsze merytorycznych konsultacji ze wszystkimi podmiotami zainteresowanymi, nie zaś skupiać się na #GruntToWłasność. ©℗