Obywatelowi urzędowe dokumenty trzeba pokazać, ale mebli już nie

Wciąż mamy problem z uzyskaniem informacji z urzędów, choć od wprowadzenia w życie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) minęło ponad 10 lat. Każdego tygodnia na wokandę sądów administracyjnych trafiają sprawy o udostępnienie informacji i trzeba przypominać organom o ich obowiązkach. Takie zaś zachowanie urzędników narusza zasady konstytucyjne i zaufanie obywateli do państwa.

- Problemy związane ze stosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej są, ale ich skala się zmienia. Niemały wpływ mają orzeczenia sądów administracyjnych. Ustawodawca przygotował bowiem ustawę nierozstrzygającą wielu wątpliwości, a wręcz je kreującą. Duże problemy sprawia zakres przedmiotowy ustawy, np. co to jest dokument wewnętrzny, czy udostępnianiu podlegają całe akta administracyjne, czy tylko dokumenty zawarte w tych aktach, czy można domagać się udostępnienia wszystkich dokumentów wytworzonych przez dany organ przez kilka lat - zauważa dr Kazimierz Bandarzewski z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Fundamenty

Podstawowa zasada jest taka, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Mówi o tym art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przysługujące każdej osobie prawo dostępu do niej ma źródło w konstytucji. To właśnie ustawa zasadnicza gwarantuje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne. Organy mają obowiązek udzielenia żądanych informacji.

- Całość działalności organów władzy publicznej polega na wykonywaniu zadań publicznych i to niezależnie od tego, w jakiej formie prawnej - wskazuje prof. Marek Chmaj ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej.

Praktycznie więc każda informacja, która została wytworzona, przetworzona (dokonano zmiany w jej treści) czy też znajduje się w posiadaniu władz publicznych, jest materiałem podlegającym upublicznieniu.

- Skoro konstytucja kreuje publiczne prawo podmiotowe w zakresie domagania się wszelkiej informacji o działalności osób pełniących funkcję organów władzy publicznej oraz osób nie wykonujących funkcji organów, ale pełniących inne funkcje publiczne, to zawężająca wykładnia "działalności" nie wchodzi w rachubę - podkreśla dr Kazimierz Bandarzewski.

Organy administracji muszą więc umożliwić dostęp do dokumentów, co wyraźnie wynika również z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku (sygn. akt II SA/Wa 111/08), że "informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, którą organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Ważne jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio".

Upublicznieniu podlegają jedynie informacje obiektywne. Dlatego dostęp do informacji nie obejmuje sytuacji, w których wnioskodawca zwraca się o dokonanie interpretacji dokumentu przez organ.

Jest jednak spór co do tego, jak szeroko powinno być interpretowane pojęcie informacji publicznej. Problem ten stanął do rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I OSK 741/08). Sprawa dotyczyła udostępniania dokumentacji przetargowej. Komendant wojewódzki Policji w Krakowie zgodził się udostępnić materiały dotyczące fazy wykonania i odbioru związanej z realizacją zamówienia publicznego. Wnioskodawca chciał jednak jeszcze obejrzeć przedmiot zamówienia. Co do tej części wniosku komendant nie wyraził zgody. Wskazał, że jego zdaniem obejrzenie wykonanych mebli nie może zostać uznane za dostęp do informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA przyznał, że prawo do informacji publicznej powinno być interpretowane szeroko. Nie obejmuje jednak uprawnienia do oględzin przedmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrujący tę sprawę w I instancji (sygn. akt II SA/Kr 1292/07) wyjaśnił, że "zasadniczo informacja, z jaką każdy obywatel ma prawo się zapoznać, nie opiera się na bezpośrednim zetknięciu z interesującą go rzeczywistością, lecz na opisie tej rzeczywistości wytworzonym przez udzielający odpowiedzi organ. Regułą więc będzie udostępnianie informacji poprzez udzielenie przez organ odpowiedzi na zadane pytanie". Sąd wskazał, że konstytucja oraz ustawa gwarantują każdemu udział w życiu publicznym oraz sprawowanie społecznej kontroli nad działalnością organów władzy poprzez możliwość dostępu do informacji, nie zaś do sprawowania kontroli w sposób bezpośredni i osobisty. Podkreślił, że maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzania osobistych, prywatnych działań kontrolnych przez nieograniczoną liczbę osób.

- Przepisy nie wskazują również, w jakim zakresie możliwy jest dostęp do akt sprawy, a to ważna kwestia - zauważa prof. Chmaj. Tłumaczy, że w końcu w postępowaniu administracyjnym jedną ze stron jest zawsze organ administracji publicznej. Dlatego też akta sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną. Odnoszą się bowiem do organów administracji.

Obszerny katalog

W konsekwencji obywatel może żądać od organów władzy publicznej:

● uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej,

● wglądu do dokumentów urzędowych,

● dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Dotyczy to w szczególności informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o projektowaniu aktów normatywnych, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Odnośnie zaś organów władzy publicznej o statusie prawnym lub formie prawnej dotyczy to informacji o ich organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, majątku, którym dysponują.

Jawnością objęte są też zasady funkcjonowania podmiotów, w tym tryb działania, sposoby stanowienia aktów publicznoprawnych, przyjmowania i załatwiania spraw, stan przyjmowanych spraw, kolejność ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzone rejestry, ewidencje i archiwa oraz sposoby i zasady udostępniania danych w nich zawartych, nabór kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, konkursy na wyższe stanowisko w służbie cywilnej.

Upublicznieniu podlegają też dane publiczne, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych a także informacje o majątku publicznym.

- To tylko niektóre informacje, których powinny być przekazane. Jeżeli bowiem osoba zainteresowana zwraca się o udostępnienie danych niewymienionych w tym katalogu, nie oznacza to, że organ może odmówić - wskazuje prof. Chmaj.

Podkreśla, że katalog ten ma jedynie na celu szybsze zajęcie stanowiska przez organ.

Bez zbędnej zwłoki

Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, organ powinien powiadamić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim przekaże informację. Nie może to trwać dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

- Organ może nawet parę razy powiadamiać wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużać termin udostępnienia. Nie może on być jednak dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - precyzuje prof. Chmaj.

Wyjaśnia, że czasem wnioski zawierają wiele pytań i urzędnicy mogą mieć wątpliwości, czy rzeczywiście dotyczą one informacji publicznej. Wówczas można powiadomić wnioskodawcę, że w ciągu 14 dni nie ma możliwości załatwienia sprawy i podać termin nieprzekraczający 2 miesięcy.

Jeżeli w trakcie badania wniosku okaże się, że pewne informacje nie stanowią informacji publicznej, to wówczas, po upływie terminu, można je zakwalifikować jako niestanowiące takiej informacji.

Obowiązek udostępniania dotyczy władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w szczególności:

● organów władzy publicznej,

● podmiotów reprezentujących Skarb Państwa,

● podmiotów reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Informację publiczną powinny udostępnić: władze publiczne oraz inne podmioty, o ile wykonują zadania publiczne. Często to jednak sądy administracyjne muszą rozstrzygać, czy dany podmiot wchodzi w zakres władzy publicznej. Z orzecznictwa wynika, że obowiązek upublicznienia żądanych danych spoczywa m.in. na: prezydencie miasta, staroście jako organie architektoniczno-budowlanym, kuratorze oświaty czy skarbniku gminy.

Ograniczenia

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podlega też ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

- Wprowadzenie jednak ograniczeń w dostępie do informacji publicznej poprzez rozporządzenia, zarządzenia czy akty wewnętrzne jest niezgodne z prawem - wskazuje prof. Chmaj. Wyjaśnia, że na mocy przepisów o ochronie informacji niejawnych wyłączeniu podlegają informacje stanowiące tajemnicę państwową lub służbową.

Należy jednak pamiętać, że ograniczenie dostępu do informacji to wyjątek od ogólnej zasady jawności, którego nie można rozszerzać. Dlatego urzędnicy nie mogą odmówić przekazania akt, powołując się na to, że wnioskodawca żądał całości dokumentacji, a jej fragment nie podlega upublicznieniu. Ponadto jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe lub dane wrażliwe, konieczne jest dokonanie analizy zgodności jej treści z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Wynika to z tego, że opinia publiczna ma prawo do informacji o życiu prywatnym osób publicznych. Celem tego przepisu jest zwiększenie jawności życia publicznego. Dotyczy to każdego, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej.

Jak odmówić

W efekcie odmowa dostępu do informacji publicznej musi mieć uzasadnienie i jest wyjątkiem. W pozostałych przypadkach nieobjętych wyłączeniem organy przekazują materiały poprzez ogłoszenie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej. Mogą też przekazać je ustnie lub pisemnie czy w drodze wyłożenie lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych. Podstawowym źródłem informacji jest BIP. Jeżeli jednak informacja nie została tam umieszczona, to zastosowanie mają inne formy udostępniania. Ma to takie uzasadnienie, że umieszczenie danych w BIP wyłącza obowiazek ich ponownego udostępnienia na wniosek zainteresowanego.

Podkreślił to również NSA w swoim orzeczeniu (sygn. akt II SAB 372/03), wskazując, że "obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź będącej już w posiadaniu wnioskującego". Jednak nie dotyczy to informacji, które zostały wywieszone w miejscach ogólnie dostępnych. Ponadto organ nie może powoływać się na to, że wnioskodawca pozyskał już materiał z innych źródeł. Czym innym jest bowiem informacja uzyskana z urzędu, a czym innym informacja z nieoficjalnych źródeł. Najwygodniejszą więc formą zarówno dla urzędów, jak i obywateli jest udostępnianie informacji na stronach internetowych urzędu.

Kolejnym sposobem realizacji ustawowego obowiązku jest odpowiedź organu na wniosek.

Przepisy wskazują, że informacje podlegające niezwłocznemu udostępnieniu powinny zostać przekazane ustnie lub pisemnie także bez pisemnego wniosku.

- W efekcie, jeżeli organ ma informacje podlegające niezwłocznemu udostąpnieniu (czyli takie, które zawierają aktualną wiedzę o sprawach publicznych), powinien to zrobić ustnie, telefonicznie lub drogą e-mailową - tłumaczy prof. Chmaj.

Jeżeli nie jest to możliwe, trzeba osobę poinformować o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia danych oraz o konieczności złożenia wniosku pisemnego w celu uzyskania informacji bądź decyzji o odmowie.

Podsumowując, informacja która nie została umieszczona w BIP, jest udostępniana na wniosek. A inforamcja, która może być niezwłocznie udostępniona, jest przekazywana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ powiadamia wnioskodawcę o przyczynach i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie wiadomości, postępowanie się umarza.

Bezpłatnie, ale

Organy co do zasady nie mogą pobierać opłat za przekazanie dokumentów, chyba że w związku z wnioskiem mają ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wówczas mogą domagać się opłaty w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji, chyba że organ nie ma żądanych informacji - wtedy wystarczy, że powiadomi o tym zainteresowaną osobę, nie musi już wydawać decyzji.

Dla kogo kary

Jeżeli urząd nie odpowie na wniosek lub przekroczy maksymalny termin, to dochodzi do bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że złożenie skargi do sądu nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszeń prawa. Oznacza to, że organ musi się liczyć z tym, że jak nie dotrzyma terminu, to wnioskodawca od razu złoży skargę do sądu administracyjnego.

Jeżeli jednak organ odpowiada na wniosek - nawet w sposób, który nie satysfakcjonuje wnioskodawcy - to nie pozostaje w bezczynności. Urzędy muszą pamiętać o art. 23 ustawy, zgodnie z którym ten, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał (sygn. akt IV SAB/Wr 41/05), że jeśli organ wprowadzi wnioskodawcę w błąd i poda, że nie ma informacji, to również ponosi odpowiedzialność. Jeżeli zaś obowiązki wynikające z ustawy nie zostaną wykonane lub będą wykonane wadliwie, to może być zastosowana wobec urzędników odpowiedzialność dyscyplinarna lub służbowa.

- Osoba zatrudniona w administracji samorządowej na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym, podlega odpowiedzialności związanej z nienależytym wywiązywaniem się ze swoich obowiązków. Aby jednak takie niewywiązywanie się z obowiązków mogło mieć skutek, wobec takiego urzędnika muszą być wydane dwie oceny negatywne jego pracy. Skutkiem takich ocen jest rozwiązanie umowy o pracę - wskazuje dr Bandarzewski.

Wyjaśnia, że co do zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej nie podlegają pracownicy samorządowi. Pracownicy ponoszą odpowiedzialność porządkową uregulowaną w art. 108 i nast. ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.). Karami porządkowymi mogą być upomnienie lub nagana.

WAŻNE

Każda informacja będąca w posiadaniu władz publicznych podlega udostępnieniu

WAŻNE

Organ powinien udostępnić dane zawierające aktualną wiedzę o sprawach publicznych niezwłocznie

WAŻNE

Organ ma maksymalnie 2 miesiące na udostępnienie żądanej informacji

WAŻNE

Prawo do informacji publicznej powinno być interpretowane szeroko, ale nie obejmuje prawa do oględzin przedmiotów

Sądy zadecydowały

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacją publiczną są:

● akta zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym także ich okładki,

● notatki urzędowe funkcjonariuszy policji,

● treści umów dotyczących majątku publicznego,

● informacje dotyczące umów o realizacji zamówień publicznych,

● dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego,

● przebiegi posiedzenia rady dzielnicy czy rady miasta,

● listy architektów wykonujących projekty budowlane, które były podstawą udzielenia pozwolenia na budowę,

● decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez organ architektoniczno-budowlany.

Sądy uznały, że waloru informacji publicznej nie mają:

● informacje dotycząca motywów publicznego zachowania się sędziego podczas rozprawy,

● kserokopie dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy, kwalifikacje kandydatów dotyczących osób, które zgłosiły się do naboru na wolne stanowiska urzędnicze,

● dane o wysokości obowiązujących opłat skargowych,

● informacje dotyczące stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu informacji publicznej w postępowaniu administracyjnym,

● uwierzytelnione odpisy kar porządkowych nałożone przez starostwo powiatowe jako pracodawcę na pracowników,

● odręczne zapisy i notatki wykorzystywane do procesu planistycznego uregulowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Najnowsze orzeczenia w sprawie dostępu do informacji

Do urzędu miejskiego wpłynął wniosek spółdzielni mieszkaniowej o udostępnienie informacji o stanie sprawy dotyczącej przydzielenia lokalu socjalnego rodzinie zamieszkałej w należącym do zasobów tej spółdzielni lokalu, do którego prawo zostało orzeczone prawomocnym wyrokiem sądu. Strona domagała się wskazania daty wpływu wniosku o przyznanie lokalu złożonego przez spółdzielnię, daty zarejestrowania wniosku, pozycji na liście osób oczekujących oraz przewidywanego terminu załatwienia sprawy.

Dyrektor zakładu gospodarki mieszkaniowej poinformował, że prowadzony rejestr wyroków sądowych oczekujących na realizację stanowi materiał urzędowy bez cech oficjalności i dlatego nie jest dokumentem, który podlega udostępnieniu. Sprawa trafiła do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał organ do dokonania czynności. Wskazał, że żądanie dotyczyło informacji publicznej, było bowiem związane z kwestią gospodarowania lokalami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta.

z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 23/13

Wnioskodawca zwrócił się do prezesa samorządowego kolegium odwoławczego o udostępnienie protokołu z posiedzenia kolegium, jak również informacji o sposobach załatwiania spraw przez kolegium i trybu zmieniania podjętych rozstrzygnięć. Prezes SKO poinformował, że protokoły sporządzane z posiedzeń niejawnych składu orzekającego kolegium nie stanowią informacji publicznej. Sprawa trafiła do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, że nie może budzić wątpliwości, że jeżeli zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego kolegium, to stanowi on dokument urzędowy podlegający włączeniu do akt postępowania. Treść protokołu posiedzenia niejawnego kolegium stanowi informację o sprawie publicznej, podlega więc udostępnieniu.

z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl