Papiery krążą między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą, czyli kłopot z ustaleniem kompetencji

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nierzadko zdarzają się sytuacje, gdy organ, np. samorządowe kolegium odwoławcze, uznaje się za niewłaściwy do rozpoznania określonej sprawy i przekazuje sprawę wojewodzie. Ten zaś, również stwierdzając, że sprawa nie leży w jego kompetencji, odsyła ją do SKO. Nie jest to sytuacja korzystna ani dla obywateli, ani dla samych organów.

Zgodnie z art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr 31, poz. 206 z późn. zm.) wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie. Do jego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej na tym terenie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Jest także organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak określenie "organ wyższego stopnia" jest źródłem wielu problemów.

- W sytuacji najczęściej spotykanego negatywnego sporu kompetencyjnego każdy z organów pozostający w sporze może się zwrócić o jego rozstrzygniecie. Spór kompetencyjny między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą (między organem samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej) rozpoznaje tylko Naczelny Sąd Administracyjny - wyjaśnia dr Kazimierz Bandarzewski z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Kto w II instancji

Przypadki występowania wojewody w roli organu drugiej instancji były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie. W postanowieniu z 10 października 2012 r. (sygn. akt II OW 105/12) sąd orzekł, że ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. Wówczas bowiem organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne, czyli dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej.

Orzeczenie to zapadło na skutek wniosku SKO w Legnicy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z wojewodą dolnośląskim. SKO domagało się wskazania, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wołowie o wykonaniu aktu nadania dotyczącego gospodarstwa rolnego położonego w gminie Rudna. Kolegium wskazało, że przekazało wojewodzie wniosek, podkreślając, że właściwość tego organu do rozpatrzenia sprawy wynika z dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. nr 46, poz. 340 z późn. zm.).

Wojewoda zwrócił zaś kolegium odwołanie. W jego ocenie przepisy dekretu nie wskazują organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, co prowadzi do konieczności ustalenia właściwości organu w oparciu o przepisy ogólne.

Wojewoda podniósł, że jako organ rządowej administracji ogólnej kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Zadania i kompetencje wojewody w stanach nadzwyczajnych określają odrębne ustawy. Wśród jego zadań wymieniono m.in. sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie stanowi jednak szczególnego przepisu wobec art. 17 k.p.a. Przepis ten wskazuje jedynie, że na mocy ustaw szczególnych wojewodzie może zostać powierzona funkcja organu II instancji. Zdaniem wojewody ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie konstytuuje ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w II instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, gdyż taka kompetencja została wojewodzie odebrana w 1994 r. i nie została mu ponownie przyznana.

NSA przyznał rację wojewodzie i uznał, że skoro przepisy dekretu nie określają organu wyższego stopnia, zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w k.p.a. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

- Wojewoda tylko wyjątkowo może pełnić funkcję organu odwoławczego wtedy, gdy przepis ustawy wyraźnie tak stanowi. Innymi słowy wszędzie tam, gdzie przepis wyraźnie nie przesądza, jaki organ pełni funkcję organu odwoławczego wobec organów samorządu terytorialnego, jest nim właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze - tłumaczy dr Kazimierz Bandarzewski.

NSA w postanowieniu z 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OW 17/10) wskazał właśnie na to, że właściwość odwoławcza wojewody nie może być domniemana, lecz musi wynikać z określonego przepisu.

Kara za bezczynność

Zdarzają się jednak sytuacje, gdy dana sprawa odsyłana jest kilkakrotnie między organami.

- Warto pamiętać, że nieuzasadnione przekazywanie innemu organowi sprawy oznacza w istocie bezczynność tego organu, a taka bezczynność podlega zwalczaniu w drodze skargi na bezczynności kierowanej do sądu administracyjnego. Ustalenie przez sąd administracyjny bezczynności może stanowić podstawę do domagania się odszkodowania - zauważa dr Bandarzewski.

Wyjaśnia, że przyczyną takich sytuacji, kiedy żaden z organów nie czuje się właściwy do rozpoznania sprawy, mogą być zasadniczo dwa przypadki. Po pierwsze, ustawodawca może nie określać w danej kategorii spraw organu wyższego stopnia, a zarazem dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji rządowej rozstrzyganej dotychczas przez organy administracji rządowej. Po drugie, może chodzić o sytuację, w której daną sprawę kilkanaście lub kilkadziesiąt lat temu rozstrzygał organ, którego już nie ma w strukturze administracji publicznej.

- Jeżeli w takiej sprawie jest wszczynane na przykład postępowanie nieważnościowe, to należy ustalić organ wyższego stopnia nad tym nieistniejącym już organem. Wówczas sądy, rozstrzygając spór kompetencyjny, albo kierują się zasadą domniemania (na rzecz samorządowego kolegium orzekającego), albo zasadą charakteru spraw (ustalane są obecnie istniejące organy właściwe do rozstrzygania spraw identycznych lub jak najbardziej podobnych i stosownie do tego określany jest organ wyższego stopnia) - dodaje dr Bandarzewski.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl