Podsumowanie 2019 roku: jedenaście najciekawszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z zakresu prawa samorządowego

Lp.

Data i sygnatura sprawy

Teza Naczelnego Sądu Administracyjnego

Opis sprawy

1

Wyrok z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 449/17

Artykuł art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) został wprowadzony dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Przy czym celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Według art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Przepis ten wyznacza też przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę gminy. Odmawia ona wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zdaniem NSA tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 25 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że jeżeli ona nie wystąpi, to rada ma pozostawioną swobodę oceny w podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W sprawie rozpatrzonej przez NSA wojewódzki konserwator zabytków wystąpił do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze swoim pracownikiem (zatrudnionym na podstawie powołania) będącym jednocześnie radnym w tej gminie. W uzasadnieniu wniosku pracodawca, tj.wojewoda, wskazał, że zmiana na stanowisku (zajmowanym przez radną) podyktowana jest potrzebą dokonania przekształceń organizacyjnych i kadrowych w wojewódzkim urzędzie ochrony zabytków. W świetle tych faktów NSA wyraził pogląd, że rada gminy nie jest powołana do kontroli i oceny zmian organizacyjnych czy obsady personalnej w organach administracji rządowej zarówno zespolonej, jak i niezespolonej. Rada nie może – zdaniem NSA – ze względu na inną ocenę tych okoliczności nie wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

2

Wyrok z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1072/18

Burmistrz może powierzyć zastępcy w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawy pracownicze. Nie ma natomiast prawa powierzyć zastępcy spraw dotyczących burmistrza jako organu wykonawczego gminy.

Choć istnieje możliwość wyznaczenia przez burmistrza zastępcy, to jednak wyznaczonej osobie z mocy prawa nie przysługują takie uprawnienia jak włodarzowi. Przepisy u.s.g. nie przyznają bowiem zastępcy żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które włodarz zechce mu przydzielić zgodnie z obowiązującym prawem. Istotny jest więc stan faktyczny konkretnej sprawy, na podstawie którego są badane podstawy umocowania do działania dla zastępcy.

W rozpoznawanej sprawie zastępca burmistrza w imieniu włodarza podpisał zarządzenie o zmianie uchwały budżetowej. Tymczasem zastępca nie mógł dokonać zmiany w budżecie. W świetle ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020; dalej u.f.p.) brak jest możliwości scedowania uprawnień burmistrza jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę. W rozumieniu art. 2 pkt 2 u.f.p. przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wśród których ustawodawca nie wymienia ich zastępców. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów u.s.g., chociaż regulacje tej ustawy przewidują możliwość sporządzenia upoważnienia przez wójta dla swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy. Są to upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu gminy (art. 39 ust. 2 u.s.g.) w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust. 1 u.s.g.) czy też powierzenia zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4 u.s.g.).

Z żadną z tych sytuacji NSA nie miał do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

3

Wyrok z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1423/17

Sam fakt, że w planie miejscowym dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy, przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze oddziaływania potencjalnej nowej zabudowy.

Błędne jest stwierdzenie sądu I instancji, że interes skarżących jest jedynie potencjalny, gdyż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejście w życie nie jest równoznaczne z rozpoczęciem i powstaniem inwestycji w nim przewidzianych – ocenił NSA. Podał również, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora. Przyjęcie takiego rozumowania, że interes sąsiada jest tylko możliwy, prowadziłoby do wniosku, że ustalenia planu co do sposobu zabudowy nieruchomości nie mogą go naruszać, bo nie od sąsiada zależy realizacja inwestycji. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiedniej – zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) – ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

4

Wyrok z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1509/17

Przy przebudowie obiektu też dochodzi do powstania obszaru oddziaływania inwestycji.

NSA wyjaśnił, że dla wyznaczenia obszaru oddziaływania, niezbędnego przy określaniu kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę, nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość, a jedynie ustalenie, że inwestycja może na nią oddziaływać. To prowadzi do wniosku, że już sama potencjalna możliwość oddziaływania na nieruchomość sąsiednią gwarantuje status strony postępowania właścicielom tych nieruchomości. Przy ocenie tych przesłanek należy brać pod uwagę nie tylko przepisy prawa budowlanego, lecz także normy cywilnoprawne. Ponadto konieczna jest ocena zarówno potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu, jak i utrudnień w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości.

Zdaniem NSA samo spełnienie wymagań techniczno-budowlanych nie powoduje, że inwestycja nie obejmuje swoim obszarem oddziaływania nieruchomości sąsiednich. Aby dokonać takiej oceny, należy odwołać się także do przepisów prawa cywilnego oraz przyszłych zdarzeń, które mogą spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości. NSA nie zgodził się z poglądem inwestora, że przebudowa budynku nie powoduje powstania obszaru oddziaływania inwestycji. W ocenie tego sądu wprawdzie zakres ingerencji w układ funkcjonalny budynku w przypadku jego przebudowy jest mniejszy niż przy budowie, to nie można z góry wykluczyć, że roboty te będą oddziaływać na prawnie chroniony interes osób trzecich.

5

Wyrok z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2832/17

Organ gminy nie jest zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

NSA wyjaśnił, że z obowiązku sporządzenia protokołu/stenogramu zawierającego informację o przebiegu posiedzenia rada gminy jest zwolniona, o ile sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne. Według NSA z u.s.g. nie wynika obowiązek nagrywania posiedzeń (jest tylko obowiązek transmitowania ich – red.) ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa o samorządzie gminnym nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym.

6

Uchwała z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18

Prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Uchwała została wydana na wniosek rzecznika praw obywatelskich. Powodem wystąpienia RPO o jednoznaczne stanowisko NSA było rozbieżne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Według pierwszego poglądu organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 341; ost.zm. Dz. U. z 2019 r. poz. 2020; dalej u.k.p.) nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Orzeczenie to ma bowiem charakter związany, co oznacza, że na skutek zawiadomienia policji o naruszeniu przepisu (przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym) starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Nie prowadzi on własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego naruszenia prędkości, lecz z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (por. np.: wyrok NSA z 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2190/16, wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 490/17).

Zgodnie zaś z drugim stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy tylko wtedy, jeżeli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji kiedy kierujący pojazdem kwestionuje fakt popełnienia spornego wykroczenia, orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy nie może być wydane jedynie w oparciu o przekazaną staroście informację policji (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2452/17, wyrok WSA w Gliwicach z 24 marca 2017 sygn. akt II SA/Gl 1138/17). Dodatkowo w tym drugim stanowisku uznano, że do dokonania powyższego ustalenia jest sąd powszechny, co w konsekwencji

Lp.

Data i sygnatura sprawy

Teza Naczelnego Sądu Administracyjnego

Opis sprawy

przesądza o uznaniu, że okoliczność ta jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., a do czasu jej rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu.

NSA w uchwale przychylił się do poglądów prezentowanych w pierwszym stanowisku. Wskazał, że z przepisów wynika, że celem ustawodawcy nie było oczekiwanie na prawomocne zakończenie postępowania dotyczącego powyższego naruszenia, lecz niezwłoczne podjęcie czynności administracyjnych o charakterze prewencyjnym i zabezpieczającym, zmierzających do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców stwarzających dla niego zagrożenie. Według NSA przyjęcie, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, czyniłoby bezprzedmiotowym obowiązek powiadomienia starosty o ujawnieniu popełnienia tego naruszenia, bo jedynie prawomocne rozstrzygnięcie w tej kwestii (tj. przyjęcie mandatu karnego lub zakończenie postępowania przed sądem powszechnym) mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji przez starostę.

7

Wyrok z 16 lipca 2019 r., sygn akt I OSK 461/18

Treść ankiet sporządzanych przez osoby prywatne w trakcie konsultacji społecznych związanych z projektowaniem układu komunikacyjnego mieści się w pojęciu sprawy publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

NSA podał, że celem dostępu do informacji publicznej jest umożliwienie społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi oraz wykonywania zadań publicznych przez uprawnione podmioty, w tym również jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób Polacy mogą ocenić, w jaki sposób są realizowane zadania publiczne. Całkowita ocena wykonywania zadań wymaga pełnego dostępu do zebranej w związku z nimi dokumentacji, także takich, które pochodziły od osób prywatnych. Dlatego według NSA można żądać udostępnienia ankiet, które były sporządzone przez mieszkańców gminy w związku z przebudową dróg gminnych. Dzięki temu można zbadać, na ile dana jednostka w dalszych pracach związanych z ewentualną budową drogi uwzględniła zawarte w ankietach uwagi. Natomiast osobną kwestią jest ochrona danych osobowych zawartych w ankietach. W tym wypadku w zależności od zakresu żądania lub treści samych ankiet organ może dokonać ich anonimizacji lub wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia.

8

Wyrok z 23 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2447/17

Projekt uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, a także za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, objęty jest wyłącznie procedurą uzgodnieniową, o której mowa w art. 30 ust. 6a ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela.

Ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 26; dalej: u.z.z.) w art. 19 ust. 1 przewiduje obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Natomiast ustawa z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215; dalej: KN) w art. 30 ust. 6a stanowi, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Z powyższych regulacji wynika, że obydwie ustawy ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. Przy czym art. 19 u.z.z. ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast art. 30 ust. 6a KN ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli.

Zatem – jak wyjaśnił NSA – jest to odrębna (samodzielna) regulacja prawna, stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Ma ona charakter szczególny w stosunku do art. 19 u.z.z. Oznacza to, że art. 30 ust. 6a KN wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury opiniowania określonej w art. 19 u.z.z. Ten ostatni przepis miałby w sprawie zastosowanie, gdyby w KN nie było regulacji szczególnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia ze związkami zawodowymi uzgodnień w kwestiach objętych zadaniami tych związków. Jednak w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem art. 30 ust. 6a KN przewiduje tryb uczestnictwa związku zawodowego w materii objętej zadaniami związków zawodowych, w tym wypadku w zakresie ustalania regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Innymi słowy, przepis ten zapewnia związkom zawodowym możliwość realizacji postawionych przed nimi zadań.

Ponadto NSA wyjaśnił, że pojęcie „podlega uzgodnieniu” oznacza wprawdzie nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu – procedurze uzgodnieniowej – celem wypracowania wspólnego stanowiska, tym niemniej jednak nie należy rozumieć tego sformułowania jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody czy ujednolicania stanowisk.

9

Wyrok z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 657/19

Komisja rewizyjna rady gminy może kontrolować spółki prawa handlowego z udziałem gminy

Z art. 18a ust. 1 u.s.g. wynika, że rada gminy może kontrolować m.in. jednostki organizacyjne i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Czy kompetencja ta dotyczy też osoby prawnej, w tym komunalnej spółki prawa handlowego? NSA na to pytanie odpowiedział pozytywnie. Zdaniem sądu spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy, a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy u.s.g. w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś – według NSA – uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ musi ona posiadać uprawnienia kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania. Przekazanie zadań do spółki nie może – w ocenie NSA – oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Argumentem za taką kompetencją jest też treść art. 24 ust. 2 u.s.g. Wynika z niego, że w wykonywaniu mandatu radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych – z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. NSA, powołując się na ten przepis, stwierdził, że skoro radny może podejmować czynności kontrolne w odniesieniu do spółek, to nie można kwestionować uprawnień kontrolnych samej rady gminy, która z punktu widzenia ustrojowego jest nie tylko organem stanowiącym, lecz także kontrolnym.

10

Wyrok z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1226/19

Wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa.

Jak zauważył NSA w zakwestionowanej uchwale rady miasta, abonament postojowy mogła otrzymać tylko osoba posiadająca pojazd samochodowy z tytułu: własności, współwłasności, umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodowy. Pominięto zaś użyczenie i najem długoterminowy. Taki zarzut pojawił się w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do tej kwestii, NSA podał, że status prawny w sterze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu, różni się od statusu najemcy lub użytkownika, to jednak w sferze administracyjnoprawnej – z uwagi na obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z dróg – mają równą pozycję. NSA zauważył, że art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się w takiej samej sytuacji. Ponadto w zaskarżonej uchwale umożliwiono nabycie abonamentu osobom użytkującym pojazdy na podstawie umów cywilnoprawnych. W tym kontekście NSA wyraził pogląd, że zakres władztwa osób władających pojazdem na podstawie umowy leasingu czy umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie jest tożsamy ze statusem osób władających pojazdem na podstawie umowy użyczenia czy też na podstawie tak powszechnej obecnie umowy najmu długoterminowego. Dlatego według NSA zakwestionowane zapisy uchwały naruszają konstytucyjną zasadę równości, bowiem podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej (posiadające te same cechy) są traktowane w sposób odmienny.

11

Wyrok z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2458/19

Potraktowanie dodatku specjalnego dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starosty powiatowego i marszałka województwa) w art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych jako obligatoryjnego składnika wynagrodzenia osób piastujących ten urząd wyklucza możliwość przyznania im tego dodatku jako dodatkowego składnika wynagrodzenia – tym razem na podstawie art. 36 ust. 5 tej ustawy, z tego tylko względu, że osoby te są zarazem pracownikami samorządowymi.

Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282; dalej: u.p.s.) obligatoryjny dodatek specjalny. Z kolei z art. 36 ust. 5 u.p.s. wynika, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań (fakultatywnie). W związku z tym, że wójt jest też pracownikiem samorządowym, była wątpliwość, czy ten składnik wynagrodzenia można mu przyznać. Zdaniem NSA dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s., to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego. Przyznawany on jest jednak na odmiennych zasadach – w zależności od tego, czy pracownik samorządowy jest czy nie jest zatrudniony na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa. W przypadku osób zatrudnionych na jednym ze wskazanych wyżej stanowisk dodatek specjalny jest bowiem przyznawany obligatoryjnie, bez potrzeby ustalenia, czy doszło do okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ma to związek z okolicznością, że osoby piastujące wskazane powyżej stanowiska już tylko z tego tytułu mają zwiększony zakres obowiązków służbowych, zarówno takich, które są ściśle związane z pełnioną funkcją, jak i takich, które mogą wystąpić w przyszłości. NSA wyjaśnił, że w przypadku pozostałych pracowników dodatek specjalny stanowi fakultatywny składnik wynagrodzenia, przyznawany czasowo z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z tych względów – zdaniem NSA – niedopuszczalna jest taka wykładnia powyższych przepisów, która akceptowałaby możliwość przyznania burmistrzowi drugiego dodatku specjalnego, tym razem z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.