Wójt nie może dowolnie zmienić żądania strony

Postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 k.p.a. może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Rozwiązanie to nie oznacza jednak dowolności. Postępowanie wszczyna się na żądanie strony z reguły wtedy, gdy chodzi o uzyskanie lub ustalenie istnienia pewnego uprawnienia na podstawie przepisów prawa materialnego. Natomiast z urzędu wówczas, gdy ma miejsce nałożenie na stronę pewnych obowiązków (w formie nakazów, zakazów itd.) w interesie społecznym.

O tym, kto jest inicjatorem postępowania, decyduje rodzaj sprawy, a przede wszystkim przepisy prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2037/04, Legalis). Przepisy te stanowią o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. Na przykład art. 7 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.) wskazuje, że dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Według art. 102 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 z późn. zm.) świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.

Podobnie zezwolenie na sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży jest wydawane na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.).

Przepis art. 61 k.p.a. wyznacza granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2006 r., II SA/Wa 738/06, Legalis). Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretnym przepisem prawa materialnego. Chodzi o taką normę, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 718/09, Lex nr 553496).

Starosta udzielił wójtowi zezwolenia na wycięcie kilkunastu drzew. Mieszkaniec wystąpił z wnioskiem do tego organu o wznowienie postępowania. Starosta odmówił i w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że sporządzona dokumentacja geodezyjna wskazuje, że drzewa objęte wnioskiem o zezwolenie na wycięcie znajdują się na działce należącej do gminy. Zdaniem organu wyklucza to możliwość przyjęcia, że wnioskodawca powinien być traktowany jako strona postępowania o wydanie przedmiotowego zezwolenia, a w konsekwencji - nie może być również stroną postępowania o jego wznowienie.

Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej prawo do czynnego udziału. Na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w danej sprawie, oraz zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania (art. 61 par. 4 k.p.a.). Powinien zatem ustalić z urzędu na podstawie żądania strony zawartego we wniosku, które osoby są stronami w postępowaniu (kierując się zarówno art. 28 k.p.a., jak i przepisami szczególnymi), a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania.

Przykładowo, jeżeli w danej sprawie oprócz dokonującego zgłoszenia robót budowlanych zawiadomienia o zakończeniu budowy albo zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego występują inne strony, należy je zawiadomić zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o jego zakończeniu, a także zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu stanowi wyraz realizacji ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającej z art. 10 k.p.a. Takich skutków wszczęcia postępowania (określonych art. 61 par. 4 k.p.a.) nie wywołuje jedynie zgłoszenie żądania przez osobę nieposiadającą przymiotu strony (wyrok WSA z 6 stycznia 2009 r., II SA/Gd 704/08, Lex nr 48416413).

O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, biorąc pod uwagę postanowienia art. 7 - 9 k.p.a., powinien zwrócić się do niej o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Zdaniem WSA w Gdańsku nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Jest to niedopuszczalne, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do jego zmiany, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (wyrok z 14 stycznia 2009 r., II SA/Gd 786/08, Lex nr 481487).

Organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. Musi jednak rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Zasadą, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowane wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą rolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2009 r., I SA/Wa 911/09, Legalis).

Strona postępowania prowadzonego przez organ samorządowy ma możliwość wpływania na treść wydawanej decyzji poprzez zgłaszanie dowodów. W wyroku z 16 kwietnia 2009 r. WSA w Warszawie podkreślił, że strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 k.p.a. i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Ponadto z przepisów art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych (VIII SA/Wa 33/09, Lex nr 569567).

Wójt w decyzji z 19 marca 2008 r. ustalił dla Stanisława S., właściciela nieruchomości, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanisław S. 15 kwietnia 2008 r. skierował pismo do wójta, w którym wniósł o powtórne przeanalizowanie problemu płatności renty planistycznej, kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Organ poinformował, iż w tej sprawie została wydana już decyzja. Sąd administracyjny wskazał, że treść pisma z 15 kwietnia 2008 r. nie powinna nasuwać organowi I instancji wątpliwości co do jego charakteru jako odwołania od decyzji. Jednak w razie wątpliwości organ administracji publicznej powinien ustalić jednoznacznie zamiar strony. Wójt natomiast, zastępując bezpodstawnie stronę uznał, że jej pismo stanowi prośbę o powtórne przeanalizowanie zasadności żądania zapłaty renty planistycznej.

Spadkobiercy wywłaszczonej nieruchomości wystąpili do starosty o zwrot niewykorzystanej jej części. We wniosku powołano się na art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną, gdy mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Starosta odmówił zwrotu części nieruchomości. Wskazał bowiem, że cel wywłaszczenia, tj. budowa szkoły i hotelu robotniczego, został zrealizowany. Sprawa ta została skierowana do sądu administracyjnego. Ten stwierdził, że skoro cel został zrealizowany, co wynika ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, bezprzedmiotowe jest ustalanie, czy nastąpiło to w ciągu kolejnych siedmiu lat. Ponadto wskazano, że skarżący w postępowaniu administracyjnym przed organami obydwu instancji nie przedstawili dowodów, które wskazywałyby na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w wymaganym okresie. Obowiązek zaś poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia, ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl