Egzekucja nie może być zbyt uciążliwa dla zobowiązanego

Organom samorządu terytorialnego przysługują władcze kompetencje w zakresie wydawania rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość stosowania środków przymusu w celu wyegzekwowania obowiązków wynikających z aktów indywidualnych bądź bezpośrednio z przepisów prawa. Organy te, przeprowadzając egzekucję, i będąc jednocześnie wierzycielem, zobowiązane są do przestrzegania zasad postępowania, które określone zostały w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na mocy art. 18 tej ustawy w kodeksie postępowania administracyjnego.

Jeżeli chodzi o egzekucję obowiązków pieniężnych, organem egzekucyjnym jest właściwy organ gminy o statusie tzw. dużego miasta oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego. Od 1 stycznia 1997 r. uprawnienia organu egzekucyjnego ma 46 miast (Białystok, Bielsko-Biała, Bydgoszcz, Bytom, Chorzów, Częstochowa, Dąbrowa Górnicza, Elbląg, Gdańsk, Gdynia, Gliwice, Gorzów Wielkopolski, Grudziądz, Jastrzębie-Zdrój, Jaworzno, Kalisz, Katowice, Kielce, Koszalin, Kraków, Legnica, Lublin, Łódź, Mysłowice, Olsztyn, Opole, Płock, Poznań, Radom, Ruda Śląska, Rybnik, Rzeszów, Siemianowice Śląskie, Słupsk, Sopot, Sosnowiec, Szczecin, Świętochłowice, Tarnów, Toruń, Tychy, Wałbrzych, Włocławek, Wrocław, Zabrze, Zielona Góra).

Organ gminy może stosować wszystkie przewidziane w ustawie środki egzekucyjne oprócz egzekucji z nieruchomości. Uprawnienie organów gmin do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych zostało wpisane do art. 19 ustawy na mocy art. 3 pkt 8 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126). Wcześniej gminy mogły występować w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze wierzyciela.

Gminy egzekwować mogą tylko te należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe. Do należności tych należą podatki i opłaty lokalne. Prezydent (burmistrz) miasta jest również organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywien, nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy straży miejskiej (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2008 r., II FW 2/08, Legalis). Ustalanie opłaty melioracyjnej w świetle ustawy - Prawo wodne należy do marszałka województwa (ust. 3 art. 74 ustawy). Marszałek województwa również jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z tej decyzji (por. postanowienie NSA z 9 marca 2004 r., OW 8/2004, LexPolonica nr 366909).

Oprócz należności pieniężnych organy samorządu egzekwują wykonanie obowiązków niepieniężnych. Przykładem są obowiązki wynikające z ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.). Właściciele nieruchomości zobowiązani są m.in. do wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (art. 5 ust. 1).

W przypadku niezrealizowania tego obowiązku burmistrz (prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą jego wykonanie, a egzekwuje w trybie określonym w omawianej ustawie.

Organem gminy właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązków (o charakterze pieniężnym i niepieniężnym) jest burmistrz lub prezydent miasta. Wniosek taki wynika z art. 26 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 43 pkt 15 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984). Wójt nie może być organem egzekucyjnym, ponieważ urząd wójta istnieje w gminach wiejskich, a te nie są uprawnione do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Organy gminy działające jako organ egzekucyjny zobowiązane są do stosowania określonych zasad. Stosowanie przymusu administracyjnego stwarza bowiem możliwość nadużywania władzy przez organy administracji publicznej. Żeby temu zaradzić, ustawodawca i doktryna sformułowali określone reguły postępowania, które mają chronić zobowiązanego przed niepotrzebnymi dolegliwościami. Reguły te przybierają postać norm prawnych. Ich naruszenie należy więc traktować jak każde naruszenie prawa. W literaturze określane są one jako zasady ogólne. Stanowią one pewną linię przewodnią dla szczególnych regulacji prawnych określających sposób działania organów.

Wskazuje się, że rola zasad ogólnych polega na tym, że:

● mają charakter normatywny, wiążący,

● stanowią wytyczne, ogólne wskazówki, jak należy rozumieć pozostałe przepisy ustawy egzekucyjnej,

● kształtują obowiązki organów prowadzących postępowanie egzekucyjne,

● każą uwzględniać pewne nadrzędne wartości kosztem doraźnych rozwiązań, stanowią swego rodzaju uogólnienie całej regulacji dla organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne.

W myśl art. 6 w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten nie pozostawia organowi w tym zakresie wyboru.

W związku z tym, iż przepis ten nie wskazuje wymaganego terminu, to kierując się treścią art. 6 par. 1a ustawy, uznać należy, że ich podjęcie winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, tak aby nie doprowadzić do naruszenia interesu prawnego lub faktycznego zobowiązanego lub innego podmiotu (wyrok WSA w Szczecinie z 9 czerwca 2009 r., I SA/Sz 275/09).

Wyrażenie mówiące o czynnościach zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych odnosi się między innym do takich obowiązków jak: przesłanie zobowiązanemu upomnienia, wystawienia tytułu wykonawczego, złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, wskazanie środka egzekucyjnego, który ma być zastosowany, zwrócenie się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienie majątku itp.

W razie ich niewykonania ustawodawca przewidział możliwość złożenia skargi na bezczynność wierzyciela. Przysługuje ona podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, ale również organowi zainteresowanemu w jego realizacji. O skardze rozstrzyga organ wyższego stopnia w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Zaznaczyć należy, że podmioty te nie są jednak stronami postępowania egzekucyjnego. Na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu.

Pogląd ten potwierdza wyrok NSA z 22 marca 2007 r. (II OSK 1588/06, Legalis). W orzeczeniu tym sąd wskazał, że z przepisu art. 6 par. 1a ustawy nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek, mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień.

Przepis art. 7 par. 1 ustawy formułuje zasadę stosowania tylko środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Zasada ta stanowi realizację konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 konstytucji). Narzuca ona także na organ egzekucyjny obowiązek egzekucji z zastosowaniem katalogu środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jej naruszenie stanowi podstawę złożenia zarzutów (art. 33 pkt 6 ustawy), a ponadto umorzenia postępowania (art. 59 par. 1 pkt 7 ustawy).

Podstawową przesłanką przy wyborze środka egzekucyjnego jest cel egzekucji rozumiany jako wykonanie w trybie przymusowym obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Wybór tych środków należy do organu egzekucyjnego. Gdy cel egzekucji tego wymaga, organ ten może stosować nawet wszystkie dostępne środki egzekucyjne jednocześnie (wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., I SA/Gd 39/97). O zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić wówczas, gdy istnieją w tym względzie możliwości wyboru. Jeśli natomiast w konkretnym przypadku organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie tylko jest on uprawniony, a wręcz zobowiązany do jego zastosowania (wyrok WSA w Szczecinie z 9 czerwca 2009 r., I SA/Sz 275/09, Legalis).

Organ egzekucyjny, jak nakazuje przepis art. 7 par. 2 ustawy, powinien posługiwać się środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i stanowi dla zobowiązanego najmniejsze obciążenie.

Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków. Istota tej reguły polega na tym, by w doborze środków egzekucyjnych organ stosował tylko te z nich, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji bez zbędnej dolegliwości dla zobowiązanego (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 lutego 2009 r., II SA/Ke 6/09, Legalis). Zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego wiąże się ściśle z zasadą celowości. Nie wyodrębnia się jej wprost w przepisach, ale uznaje w literaturze jako główną zasadę postępowania egzekucyjnego.

Organ, dokonując wyboru środka ze względu na jego celowość, musi także brać pod uwagę, który środek będzie także najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Ustawodawca bowiem w ustawie nie określił, które są bardziej lub mniej uciążliwe. Ocena stopnia dolegliwości środków egzekucyjnych nie może być oparta wyłącznie na kryterium kolejności wyliczenia ich w ustawie. W literaturze uznaje się jednak, że w przypadku egzekucji należności pieniężnych najłagodniejszym środkiem jest egzekucja z pieniędzy, a najuciążliwszym, poza egzekucją z nieruchomości, egzekucja z ruchomości. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych, najłagodniejszy środek to grzywna w celu przymuszenia, a najbardziej uciążliwy - przymus bezpośredni.

Naruszenie tej zasady zgodnie z art. 33 pkt 8 ustawy daje podstawę do złożenia zarzutu.

Koleją zasadą jest zasada niezbędności. W myśl art. 7 par. 3 stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Jest ona związana nierozerwalnie z zasadą celowości.

Przyczyną niedopuszczalności stosowania środków egzekucyjnych jest wykonanie obowiązku, i to zarówno przed wszczęciem egzekucji, jak i w jej toku. Należy zauważyć, że w tym pierwszym przypadku egzekucja nie powinna w ogóle być wszczęta. W drugiej sytuacji organ egzekucyjny zobowiązany jest umorzyć to postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi obowiązek odstąpienia przez organ egzekucyjny i egzekutora od czynności egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany okazał dowody stwierdzające:

● wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku,

● odroczenie terminu wykonania obowiązku,

● rozłożenia na raty należności pieniężnych albo

● gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego (art. 45 par. 1 ustawy).

Organ egzekucyjny i egzekutor mają ponadto obowiązek odstąpić od egzekucji ze składnika majątkowego zobowiązanego, gdy okazał on dowody stwierdzające częściowe wykonanie obowiązku lub umorzenie należności, a wartość zajętego składnika majątkowego znacznie przewyższa kwotę ostatecznie dochodzonej należności i zobowiązany posiada inne składniki majątkowe, z których egzekucja może być prowadzona.

Ustawodawca wprowadził wiele przepisów zawierających ograniczenia w prowadzeniu egzekucji administracyjnej (art. 8-10 ustawy). Uzasadnieniem tej regulacji było uchronienie zobowiązanego przed pozbawieniem go określonych dóbr i praw majątkowych, które jemu oraz jego rodzinie są niezbędne do życia na minimalnym poziomie lub prowadzenia w przypadku rolników (art. 8 par. 3 ustawy) działalności gospodarczej.

Przepisy te mają zastosowanie wyłącznie wobec zobowiązanych będących osobami fizycznymi (por. wyrok NSA ośrodek zamiejscowy w Łodzi z 18 września 1998 r., I SA/Łd 1664/96, ONSA 1999/2/68). Nie odnoszą się więc do jednostek organizacyjnych lub przedsiębiorców.

Organ egzekucyjny nie może prowadzić egzekucji, jeżeli zobowiązanemu nie doręczono upomnienia. W literaturze reguła ta nazywana jest zasadą zagrożenia lub upomnienia. Należy jednak zaznaczyć, że w niektórych przypadkach doręczne nie jest konieczne. Takie wyjątki przewidziane zostały w rozporządzeniu ministra finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137, poz. 1541 ze zm.).

Upomnienie jest elementem postępowania egzekucyjnego, które poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego celem jest poinformowanie (przypomnienie) zobowiązanemu, jaki spoczywa na nim obowiązek i jakie grożą mu konsekwencje za jego niewykonanie.

Niedoręczenie upomnienia, gdy jest ono obowiązkowe, może skutkować odmową wszczęcia egzekucji przez organ egzekucyjny. Naruszenie tego obowiązku stanowi podstawę złożenia zarzutu w trybie art. 33 pkt 7 i w konsekwencji umorzeniem wszczętej egzekucji.

Przejawem prowadzenia egzekucji w sposób najmniej uciążliwy jest także obowiązek prowadzenia jej w porze dogodnej dla zobowiązanego. Wynika on z przepisu art. 52 par. 1 ustawy. Regułą jest, że egzekucja nie może być prowadzona w dni wolne od pracy i w porze nocnej między godziną 21.00 a 7.00. Dniami wolnymi są dni określone w ustawie z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Zgodnie z jej przepisami oprócz niedziel należą do nich:

● 1 stycznia - Nowy Rok,

● pierwszy dzień Wielkanocy,

● drugi dzień Wielkanocy,

● 1 mają - święto państwowe,

● 3 mają - święto narodowe Trzeciego Maja,

● pierwszy dzień Zielonych Świątek,

● uroczystość Bożego Ciała,

● 15 sierpnia - święto Wniebowzięcia Najświętszej Maryi Panny,

● 1 listopada - święto Wszystkich Świętych,

● 11 listopada - Narodowe Święto Niepodległości,

● 25 grudnia - pierwszy dzień Bożego Narodzenia,

● 26 grudnia - drugi dzień Bożego Narodzenia.

Od tej reguły istniej wyjątek, który dotyczy sytuacji, gdy wymaga tego cel egzekucji, np. zachodzi obawa ukrycia przedmiotu egzekucji.

W art. 16 wyrażona jest zasada niezależności stosowania środków egzekucyjnych od środków karnych. W myśl tego przepisu zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia lub dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku. Na przykład, na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, karze aresztu albo karze ograniczenia wolności, albo karze grzywny podlega ten, kto mimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej nie stosuje się do decyzji właściwych organów wydanych na podstawie prawa budowlanego. Warunkiem dopuszczalności ukarania będzie wówczas bezskuteczność zastosowanych środków egzekucyjnych, a nie wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Powyżej omówione zostały najważniejsze zasady administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Katalog ten nie wyczerpuje wszystkich zasad formułowanych w literaturze. Wymienia się bowiem jeszcze np. zasadę prawdy obiektywnej czy zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji.

Trzeba także zauważyć, że w tym postępowaniu w związku z art. 18 mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego obowiązują także zasady odnoszące się do tej procedury.

● pieniędzy,

● wynagrodzenia za pracę,

● świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej,

● rachunków bankowych,

● innych wierzytelności pieniężnych,

● praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków,

● papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych,

● weksla,

● autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej,

● udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,

● pozostałych praw majątkowych,

● ruchomości,

● nieruchomości.

● grzywnę w celu przymuszenia,

● wykonanie zastępcze,

● odebranie rzeczy ruchomej,

● odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,

● przymus bezpośredni.

● praworządności,

● prawdy obiektywnej,

● zaufania,

● udzielania informacji,

● przekonywania,

● szybkości i prostoty postępowania,

● czynnego udziału stron w postępowaniu,

● pisemnego załatwiania sprawy,

● dwuinstancyjności.

● należność pieniężna została określona w orzeczeniu,

● zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania (z wyjątkiem zobowiązań z tytułu długów celnych, podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat paliwowych, a także dopłat, o których stanowi ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych),

● przypadków, o których mowa w art. 3a ustawy,

● egzekucja dotyczy należności z tytułu:

- grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia,

- grzywien wymierzonych mandatem karnym i innych należności pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym skarbowym,

- kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- odszkodowań orzeczonych w sprawach o naprawienie szkód wyrządzonych przez skazanych w mieniu zakładów karnych i aresztów śledczych,

- grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym,

● egzekucja dotyczy kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych.

leszek.jaworski@infor.pl

Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.).