Jak otrzymać odszkodowanie za zmianę przeznaczenia działki

Gminy, uchwalając akty planistyczne, określają nie tylko dopuszczalny zakres zagospodarowania terenu, ale również doprecyzowują granicę korzystania przez właścicieli i użytkowników wieczystych z nieruchomości. Akty te nie są jednak jedyną podstawą kształtowania zabudowy obowiązującą na terenie gminy. Zgodnie z ustawą gdy na danym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, prawo własności bądź użytkowania wieczystego może być ukształtowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. [Przykład 1]

Tak szerokie uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego nie oznaczają, że gminy mają w tym zakresie niczym nieograniczoną swobodę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wprawdzie gminy mogą wprowadzać ograniczenia prawa własności, ale nie powinny one wynikać z dowolności, lecz mają być uzasadnione istotnym znaczeniem celu ich wprowadzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2009 r., II OSK 1610/2009, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że formalny wymóg ograniczenia prawa własności w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdy taka decyzja gminy znajduje podstawę w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. [Przykład 2]

Szerokie uprawnienia planistyczne gmin powodują, że ponoszą one odpowiedzialność za konsekwencje podejmowanych przez siebie działań, szczególnie w przypadku gdy wpłynęły one negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości lub obniżyły jej wartość. W praktyce taka sytuacja wystąpi, gdy wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany spowoduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub z dotychczasowym przeznaczeniem jest niemożliwe lub istotnie ograniczone (np. w starym planie teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, a w nowym planie nieruchomość została przeznaczona pod tereny zielone). Podobnie będzie, gdy na skutek wejścia w życie aktów planistycznych gminy wartość nieruchomości zostanie obniżona.

Należy również pamiętać, że gdy na danym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania, podstawę planistyczną działań właściciela stanowi decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustalająca warunki zabudowy. Także i w takich sytuacjach, gdy decyzja szefa gminy negatywnie wpływa na zagospodarowanie nieruchomości (w szczególności sąsiednich), gmina powinna się liczyć z koniecznością wypłaty odszkodowania.

W praktyce bowiem konsekwencją inwestycji zrealizowanej na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy może być ograniczenie korzystania z nieruchomości lub obniżenie jej wartości. Najczęściej taka sytuacja wystąpi, gdy w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, np. zezwalającej na budowę budynku wielokondygnacyjnego, zwiększy się zacienienie sąsiednich nieruchomości, co negatywnie wpłynie na warunki rekreacyjnego korzystania z gruntu. Wprawdzie we wskazanej sytuacji odszkodowanie zapłaci właściciel budynku wielokondygnacyjnego, ale gdy podstawą negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią będzie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, odszkodowanie wypłaci gmina.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Ustawowe odszkodowanie przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości za szkodę rzeczywiście poniesioną przez niego w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreślił Sąd Najwyższy (wyrok z 12 października 2007 r., V CSK 230/2007, LexPolonica nr 1625432) wykładnia tego przepisu wskazuje, że uprawnionym jest osoba będąca właścicielem nieruchomości, a nie jej części. Odszkodowanie ma zaś dotyczyć rzeczywiście poniesionej przez właściciela szkody. Dodatkowo chodzi o szkodę, która polega na obniżeniu wartości nieruchomości lub która pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Należy również pamiętać, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z wyżej wskazanych praw, może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Roszczenia te mogą być zgłaszane w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Ich realizacja może nastąpić nie tylko poprzez wypłatę odszkodowania w gotówce, ale także w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. W takiej sytuacji z dniem zawarcia umowy roszczenia wygasają. [Przykład 3]

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "korzystanie z nieruchomości". W konsekwencji organy zajmujące się sprawą powinny w sposób kompleksowy wyjaśnić, jak nieruchomość objęta przedmiotem roszczenia jej właściciela (użytkownika wieczystego) była dotychczas wykorzystywana. Jeżeli nie doszło do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości w sposób istotny w stosunku do ustaleń poczynionych w postępowaniu, to właściciel nieruchomości nie będzie mógł się domagać odszkodowania. Dodatkowo skuteczne żądanie odszkodowania od gminy może wysunąć właściciel lub użytkownik wieczysty, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a nieruchomość jest zbywana. W takiej sytuacji odszkodowanie musi być równe obniżeniu wartości nieruchomości.

Obniżenie wartości nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. To jednak nie koniec. Zbycie nieruchomości, o którym mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być utożsamiane ze wszystkimi, tj. zarówno odpłatnymi, jak i nieodpłatnymi formami przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego Słusznie zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 23 kwietnia 2009 r. (IV CSK 508/08, LexPolonica nr 2128105). W ocenie sądu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże bowiem możliwość żądania od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości z nieuzyskaniem dodatkowej korzyści majątkowej, co może nastąpić tylko przy jej odpłatnym zbyciu. Dodatkowo omawiane roszczenie jest aktualne, jeśli były właściciel albo użytkownik wieczysty, który zbył nieruchomość, nie skorzystał uprzednio z możliwości domagania się odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo przyjęcia od gminy nieruchomości zamiennej. Jednocześnie z uprawnień tych może skorzystać jedynie właściciel albo użytkownik wieczysty legitymujący się takim prawem w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

Aby skutecznie dochodzić swoich uprawnień związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności należy zwrócić się do gminy miejsca położenia nieruchomości z wnioskiem o wypłatę odpowiedniego odszkodowania lub wykupienia gruntu. Oczywiście nasze roszczenia są aktualne, gdy w związku ze zmianą lokalnej polityki przestrzennej korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Jeżeli gmina nie zareaguje na nasz wniosek, kolejnym krokiem powinno być jej wezwanie do zapłaty odpowiedniej sumy tytułem odszkodowania. Gdy w wyznaczonym przez nas terminie żądana kwota nie pojawi się na wskazanym rachunku bankowym, nie pozostanie nic innego jak skierowanie sprawy do sądu.

Prawo użytkowania wieczystego w praktyce zbliżone jest do prawa własności. Oznacza to, że osoba, która je nabędzie (użytkownik wieczysty), może to prawo zbyć, obciążyć (np. hipoteką), zapisać w testamencie bliskim. Z nabyciem prawa użytkowania wieczystego gruntu wiążą się jednak pewne ograniczenia. Grunt w użytkowanie wieczyste oddawany jest na określony czas - zazwyczaj na 99 lat (a co najmniej 40). W ciągu ostatnich pięciu lat przed upływem zastrzeżonego w umowie terminu wieczysty użytkownik może żądać jego przedłużenia na dalszy okres od czterdziestu do dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. Użytkownik wieczysty może również wcześniej wystąpić z takim żądaniem, jeżeli okres amortyzacji zamierzonych na użytkowanym gruncie nakładów jest znacznie dłuższy aniżeli czas, który pozostaje do upływu zastrzeżonego w umowie terminu. Odmowa przedłużenia jest dopuszczalna tylko ze względu na ważny interes społeczny.

Zadania organów gminy (także powiatu, województwa i państwa) z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie kończą się na uchwaleniu studium uwarunkowań oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Po uchwaleniu planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę. Odpowiada on także za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących. Organy wykonawcze gminy zobowiązane są także do ciągłej aktualizacji studium i planów miejscowych. W tym celu wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Wyniki tych analiz powinny być przekazywane radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji. Jeżeli wykażą, że studium lub plan są już nieaktualne, to rada powinna podjąć działania zmierzające do ich zmiany.

Zacienienie jest szkodą rzeczywistą, za którą odpowiada inwestor i ten, kto wydał pozwolenie na budowę. W praktyce istotne zwiększenie zacienienia lokalu mieszkalnego nie uniemożliwia ani istotnie nie ogranicza korzystania z lokalu w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Nadmierne zacienienie lokalu mieszkalnego może prowadzić do takich skutków przez uniemożliwienie pełnego wykorzystania lokalu także w zakresie np.: korzystania z nasłonecznienia jako źródła ciepła, hodowli roślin, korzystania z balkonu itp. Z kolei tego rodzaju ograniczenie możliwości może prowadzić do obiektywnego obniżenia wartości lokalu mieszkalnego, a tym samym wartości całej nieruchomości i w konsekwencji powodować szkodę jej właściciela.

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

Ustawa z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).