Naruszającą prawo uchwałę rady można zaskarżyć do sądu

W codziennej działalności organy jednostek samorządu terytorialnego wydają zarządzenia i uchwały. Te pierwsze są domeną organów wykonawczych, np. wójta, drugie zaś to skutek działalności uchwałodawczej organu stanowiącego - rady. Wskazane powyżej akty podlegają kontroli. Sprawują ją przede wszystkim organy nadzoru nad samorządem, a więc wojewodowie i w sprawach finansowych regionalne izby obrachunkowe. Zgodnie z właściwymi przepisami ustrojowych ustaw samorządowych (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa) wójt (starosta, marszałek województwa) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy (powiatu, sejmiku województwa) w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Z kolei akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (starosta) przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia.

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Analogiczne rozwiązania zostały przyjęte w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa.

To jednak nie wszystkie możliwości szeroko rozumianej kontroli aktów prawa stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podobne uprawnienia przysługują również w stosunku do zarządzeń i uchwał wydawanych przez organy powiatu. Skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców odpowiednio gminy lub powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Analiza wskazanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym jako jedna z pierwszoplanowych przesłanek skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu wskazuje na istnienie interesu prawnego lub uprawnienia. Pojęć tych nie zdefiniowała ustawodawca. Pozostały one do zinterpretowania doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Innym słowy skarżącym akt organu jednostki samorządu terytorialnego może być każdy, kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Oznacza to, że musi on uprawdopodobnić, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polegać ma na tym, że uchwała narusza, czyli pozbawia lub ogranicza bezpośrednio interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Powinien on także wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2008 r., II SA/BD 573/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreśla się również, że związek ten powinien być aktualny, a nie przyszły. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 17 lutego 2009 r. (II SA/Bd 1011/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skarżący musi już w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym, a nie dopiero jego zagrożeniem w przyszłości. Dodatkowo w omawianym orzeczeniu sąd podkreślił, że pojęcie "interesu prawnego" o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest zawężone w stosunku do pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył WSA w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub obowiązek zostały naruszone. Inaczej mówiąc skarżącym może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone np ustaleniami planu. Do uwzględnienia skargi nie jest wystarczające zagrożenie naruszenia prawa, ale należy wykazać, jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać też z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego naruszonego ustawą.

Uzupełnieniem wskazanego powyżej przypadku mogą być wnioski płynące z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. (II OSK 355/2011, LexPolonica nr 2543488), w którym sędziowie podkreślili, że dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe ustalenie dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i dopiero ten stan ustawy upoważnia do oceny skarżonej uchwały w konsekwencji, której możliwe jest uwzględnienie wniesionej skargi. W przypadku planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Ustawa o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym przewiduje, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść nie tylko samodzielnie, ale uprawnienie to przysługuje również grupie mieszkańców, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Oznacza to, że w razie naruszenia uchwałą lub zarządzeniem interesu prawnego wielu osób, niebędących mieszkańcami gminy (powiatu), nie przysługuje im uprawnienie do wspólnego wniesienie skargi. Nie znaczy to jednak, że osoby niezamieszkałe na terenie danej wspólnoty nie mogą w ogóle kwestionować uchwał czy zarządzeń gmin. We wskazanej sytuacji dopuszczalne jest wniesienie skargi indywidualnej.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 11 kwietnia 2006 r. (II SA/Lu 215/2006, LexPolonica nr 2117843) skargi kilku uprawnionych mogą być wniesione w jednym piśmie i mogą oni w jednej sprawie występować w roli skarżących. Ważne, aby ich skargi dotyczyły tej samej decyzji, postanowienia lub innego aktu. Wniesienie kilku czy nawet kilkudziesięciu skarg w jednym piśmie nie zwalnia poszczególnych skarżących od zachowania wszystkich wymogów formalnych przewidzianych dla skargi. Każdy ze skarżących ma też obowiązek uiścić wpis, ponieważ każdy ze skarżących ma odrębne, niezależne od pozostałych uprawnienie do zaskarżenia uchwały, jeżeli narusza ona jego interes prawny.

Analizując przepisy co do podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, nie można zapominać o organizacjach społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 23 czerwca 2010 r. (II SA/Bk 171/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego. W sprawie chodziło o uchwałę Rady Miasta Białegostoku dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą uchwałę, wniesioną w jednym piśmie łącznie ze skargą na uchwałę tej samej rady w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, złożyło do sądu administracyjnego lokalne stowarzyszenie. W ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego mimo wypełnienia warunków formalnych skargę należało oddalić. Zdaniem sądu w skardze wniesionej w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa musi być oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że osoba zainteresowana powinna wykazać naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne. Natomiast złożenie skargi w interesie grupy mieszkańców wymaga legitymowania się pisemną zgodą poszczególnych osób tworzących tę grupę do ich reprezentowania we wniesieniu tej konkretnej skargi.

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie jest zatem skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, ale tylko po uzyskanym od nich umocowaniu. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób. Innymi słowy zdaniem sądu skarga oparta na art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu, albo jest wnoszona w interesie grupy osób przy pisemnym od nich umocowaniu.

Wymagania te dotyczą również skargi wnoszonej przez organizację społeczną, jaką jest też stowarzyszenie. Jeżeli bowiem przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Dodatkowo związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków w stosunku do tej organizacji. Zdaniem sądu oznacza to, że organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może.

Podobnie też w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Taki wniosek płynie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 lutego 2011 r. (II SA/Bk 629/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym przypadku rada powiatu w Augustowie podjęła uchwałę w sprawie założenia samorządowego gimnazjum publicznego. Zdecydowano, że będzie ono funkcjonować w strukturach Zespołu Szkół Ogólnokształcących. W wyniku podjętej uchwały w lipcu 2010 r. do rady powiatu wpłynęło kilkadziesiąt wezwań do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą, wystosowanych przez nauczycieli Zespołu Szkół Samorządowych. Wszystkie skargi zawierały żądanie zmiany uchwały w zakresie określenia zasięgu terytorialnego (obwodu) dla utworzonego gimnazjum, zgodnie z art. 58 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Pod koniec sierpnia 2010 r. część autorów wezwań złożyła do sądu administracyjnego skargę w związku z bezczynnością organu w trybie, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak podkreślił wojewódzki sąd administracyjny art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym konstruujący skargę na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

W skardze wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Innym słowy zaskarżona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy uchwała organu powiatu powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną skarżącego.

W ocenie sądu zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny. Zdaniem sądu interes (uprawnienie) z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, wiąże się z tym obowiązek organu realizacji zadań publicznych mający umocowanie w normach prawa administracyjnego i służący zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej.

Przedstawione orzeczenia mogą mieć duże znaczenie szczególnie dla organizacji społecznych, które często występują w postępowaniach administracyjnych na prawach strony, broniąc interesu publicznego. Jak się wydaje sądy administracyjnie słusznie wskazują na ograniczenia w zakresie legitymacji do wnoszenia skarg na uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego przewidziane w przepisach ustrojowych. Z analizy orzecznictwa wynika, że w takiej sytuacji nie wystarczy tylko samo naruszenie prawa przez organ wydający skarżony akt oraz wykazanie interesu prawnego skarżącego, należy również wykazać, jaka konkretnie norma prawa materialnego została naruszona i w jaki sposób narusza to interes prawny skarżącego. W praktyce zawęża to w istotny sposób krąg podmiotów, które będą mogły wykazać wskazaną przesłankę. Komitet rodzicielski, stowarzyszenie mieszkańców czy też organizacja chroniąca prawa obywateli, co do zasady, nie będą legitymowane do skarżenia wskazanych wyżej aktów prawnych tylko dlatego, że w działalności statutowej zapisano możliwość podejmowania takich działań.

Zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o samorządzie powiatowym przewidują, że skarga może dotyczyć wyłącznie uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy (powiatu) w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa jako członków społeczności lokalnej. Do aktów organów gminy z zakresu administracji publicznej można zaliczyć przykładowo:

● uchwały stanowiące przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, tj. wydawane na podstawie upoważnień ustawowych,

● uchwały i zarządzenia wydawane w sprawach dotyczących ustroju i organizacji gminy, jednostek pomocniczych, gminnych jednostek organizacyjnych oraz korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. statuty, regulaminy organizacyjne itp.),

● uchwały i zarządzenia stanowiące gminne przepisy porządkowe.

Ustawy wprost wyłączają możliwość złożenia skargi w trybie art. 101 na decyzję indywidualną w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że jeżeli przedmiotem uchwały czy zarządzenia jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wyłącza to możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

Rada miasta przez ponad dwa miesiące nie wydała uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach. Właściciel spółki zainteresowanej remontem budynku przeznaczonego pod ten salon chce wnieść skargę na bezczynność rady. Na podstawie art. 35 pkt 15 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 z późn.zm) wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji ośrodka gier należy do właściwości organów samorządu terytorialnego i jest jednym z obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu ośrodka gier. Obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie opinii o lokalizacji ośrodka gier, np. salonu czy kasyna, powstaje jedynie na skutek złożenia wniosku przez podmiot zainteresowany i uprawniony do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na działalność w zakresie prowadzenia ośrodka gier. W konsekwencji skutecznie skargę na bezczynność rady gminy w podjęciu uchwały w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier może wnieść jedynie przedsiębiorca, któremu przysługuje prawo ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie ośrodka gier. Tylko taki przedsiębiorca będzie miał interes prawny w uzyskaniu zezwolenia, a co za tym idzie, uzyska prawo do skarżenia braku decyzji ze strony rady gminy.

Nie każdy jest uprawniony do zaskarżenia uchwały rady gminy. Może to zrobić ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem organu gminy. Interes skarżącego musi istnieć już w chwili wniesienia skargi. Nie można więc skarżyć uchwały, która może spowodować zagrożenie dopiero w przyszłości.

Zanim złożymy skargę na uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, należy wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. W takim wezwaniu należy wskazać, jakie działanie lub bezczynność organów gminy jest przedmiotem wezwania oraz na czym polega zarzucane organom naruszenie prawa.

Na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący ma 30 dni od dnia doręczenia mu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi, termin ten wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Skarga wnoszona do sądu powinna spełniać wymogi formalne przewidziane w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga na uchwałę rady gminy podlega opłacie. Zgodnie z przepisami od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub wpis stały. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W takim przypadku wysokość opłaty będzie zależeć od wartość przedmiotu zaskarżenia. Natomiast w pozostałych sprawach pobiera się wpis stały.

Hanna Wesołowska

dgp@infor.pl

Art. 101 - 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 87 - 88 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).