Wójt nie może zabronić zgromadzenia z powodu poglądów uczestników

Możliwość organizowania zgromadzeń i uczestniczenia w nich jest jedną z podstawowych wolności obywatelskich zagwarantowanych wprost przez konstytucję. Wolność ta ma jednak swoje granice, które są z kolei sprecyzowane w ustawach. Organizację tego rodzaju zgrupowań ludzkich pod względem formalnym kształtuje ustawa - Prawo o zgromadzeniach. Nakłada ona też na organ gminy wiele obowiązków związanych z przyjmowaniem zawiadomień o planowanych zgromadzeniach oraz rozwiązywaniem obrad, pochodów czy akcji protestacyjnych, w momencie gdy ich przebieg wymknie się spod ram prawa.

Zgromadzeniem jest każde zgrupowanie co najmniej 15 osób zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska. Obywatele mogą korzystać z wolności zgromadzania się na dwa sposoby. Pierwszy polega na organizowaniu takiego zgrupowania. Prawo do tego mają osoby z pełną zdolnością do czynności prawnych, a więc koniecznie osoby pełnoletnie. Organizacji mogą się podjąć także osoby prawne, organizacje i grupy osób. W każdym przypadku muszą jednak działać poprzez swoich przedstawicieli.

Drugim aspektem korzystania z wolności zgromadzeń jest możliwość uczestniczenia w zgromadzeniu. Artykuł 3 ust. 2 prawa o zgromadzeniach zakazuje uczestniczenia w zgromadzeniach osobom posiadających przy sobie broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia.

Organizowanie zgromadzenia na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonej liczby osób wymaga uprzedniego zawiadomienia organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Właściwą terytorialnie do przyjęcia zgłoszenia będzie ta gmina na obszarze, w której będzie odbywać się zgromadzenie. Prawo o zgromadzeniach pozwala radzie gminy na wyznaczenie miejsc, w których organizowanie zgromadzeń publicznych nie wymaga zawiadomienia.

Organizator musi poinformować organ gminy o planowanym zgromadzeniu publicznym w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła do urzędu nie później niż na trzy dni przed datą zgromadzenia. Nie może też tego zrobić zbyt wcześnie. Zgłoszenie może trafić na biurko wójta, burmistrza, prezydenta miasta najwcześniej 30 dni przed planowanym terminem wydarzenia.

Prawo o zgromadzeniach nakłada na organ gminy dodatkowe zadania, w sytuacjach gdy zgromadzenia publiczne organizowane są w pobliżu siedzib przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych. Wtedy to organ gminy musi zawiadomić właściwego komendanta policji oraz Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

Zawiadomienie musi mieć formę pisemną i być przesłane listem, faksem czy pocztą elektroniczną. Ustawa określa precyzyjnie, jakie informacje powinny się w nim znaleźć. Na pierwszym miejscu należy wymienić dane identyfikujące organizatora zgromadzenia. Jeśli jest nim osoba fizyczna, właściwe będzie podanie tylko imienia, nazwiska, daty urodzenia i adresu zamieszkania organizatora. Z kolei gdy zawiadamiającym jest przedstawiciel osoby prawnej lub innej organizacji, oprócz powyższych danych identyfikujących osobę należy dodatkowo podać nazwę i adres podmiotu, w którego imieniu organizuje on zgromadzenie.

Drugim elementem zawiadomienia jest podanie celu i programu oraz języka, w którym będą się porozumiewać uczestnicy zgromadzenia. Jest to element niezwykle ważny z uwagi na to, że organ gminy musi zweryfikować charakter planowanego zgrupowania pod kątem zgodności z przepisami prawa i następnie zadecydować ewentualnie o wydaniu zakazu jego zwołania. Dlatego też cel i program zgromadzenia nie może być określony przez organizatora zbyt zdawkowo.

Organizator powinien przedstawić także precyzyjnie miejsce i datę, godzinę rozpoczęcia, planowany czas trwania zgromadzenia. Powinien on też podać przewidywaną liczbę jego uczestników. Jeśli zgromadzenie nie będzie odbywało się w jednym miejscu i będzie się przemieszczało, w zawiadomieniu musi się znaleźć obowiązkowo projektowana trasa przejścia.

Każdy może korzystać z wolności pokojowego zgromadzania się. Dotychczasowa praktyka pokazuje jednak, że zgrupowania mają częstokroć dynamiczny charakter i w trakcie swojego przebiegu zaczynają niekiedy stwarzać zagrożenie dla otoczenia i samych uczestników. Dlatego już na etapie zawiadomienia organu gminy organizator zgromadzenia powinien określić, jakie środki zamierza podjąć, aby zapewnić pokojowy przebieg zgromadzenia, oraz czy o dostarczenie takich środków zwraca się także do organu gminy.

Organ gminy na wniosek organizatora musi zapewnić w miarę potrzeby i możliwości ochronę policyjną w trybie przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 z późn. zm.), służącą stosownemu przebiegowi zgromadzenia. Zgodnie z jej art. 14 ust. 2 policja jest w takim przypadku zobowiązana wykonywać czynności także na polecenie organów samorządu terytorialnego. Funkcjonariusze policji nie mogą jednak w sytuacji, gdy legalne zgromadzenie nie zostało rozwiązane przez przewodniczącego lub przez przedstawiciela gminy, żądać opuszczenia miejsca zgromadzenia, a następnie stosować środków przymusu bezpośredniego.

Na podstawie złożonego zawiadomienia wójt, burmistrz, prezydent miasta powinien dokonać analizy charakteru zgromadzenia pod kątem jego legalności i warunków bezpieczeństwa. Art. 8 ustawy - Prawo o zgromadzeniach przewiduje wprost, że organ gminy musi zakazać zgromadzenia publicznego, jeżeli jego cel lub odbycie sprzeciwiają się tej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych. Zgromadzenie nie może się także odbyć, gdy może ono zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.

Organ gminy ma obowiązek i jednocześnie uprawnienie, by zakazać zgromadzenia publicznego tylko w tych dwóch przypadkach. Nie może udaremniać zgromadzenia z innych względów, chociażby te wydawały mu się słuszne. Zakaz zgromadzenia nie może być wydany z powodu niepodzielania przez rządzących poglądów jego uczestników lub organizatorów. Powodem wydania zakazu zgromadzenia nie może także być sama możliwość pojawienia się innego, nawet nielegalnego zgromadzenia (np. kontrmanifestacji), które będzie próbowało zakłócić przebieg zgromadzenia.

W decyzji zakazującej odbycia zgromadzenia organ gminy nie może określić innego miejsca i czasu zgromadzenia publicznego niż podane w zawiadomieniu o zgromadzeniu.

Decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie trzech dni od dnia zawiadomienia. Nie może być to jednak później niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia.

Cele zgromadzeń publicznych wyraźnie ograniczają przede wszystkim przepisy kodeksu karnego. Zakazane jest publiczne nawoływanie do popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, jak też pochwalanie w taki sam sposób popełnienia przestępstwa. Zakazane będzie więc organizowanie zgromadzeń mających na celu propagowanie eutanazji, aborcji czy zachowań pedofilskich.

Zgromadzenie nie może też propagować faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływać do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość. Sąd Najwyższy w wyroku z 5 lutego 2007 r., (sygn. akt IV KK 406/2006) uznał, że takowe nawoływanie do nienawiści sprowadza się do tego typu wypowiedzi, które wzbudzają uczucia silnej niechęci, złości, braku akceptacji, wręcz wrogości do poszczególnych osób lub całych grup społecznych czy wyznaniowych bądź też z uwagi na formę wypowiedzi podtrzymują i nasilają takie negatywne nastawienia i podkreślają tym samym uprzywilejowanie, wyższość określonego narodu, grupy etnicznej, rasy lub wyznania.

Obywatele nie mogą się również zbierać w celu publicznego znieważania innej grupy ludności albo poszczególnej osoby z powodu jej przynależności narodowej, etnicznej, rasowej, wyznaniowej albo z powodu jej bezwyznaniowości.

Organ gminy musi zakazać zgromadzenia publicznego, jeżeli stwierdzi, że może ono zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Chodzi tutaj o realne zagrożenie, które ma oparcie w występujących okolicznościach faktycznych.

W jednej ze spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 78/2009) poparł ostatecznie decyzję burmistrza miasta, który zakazał Stowarzyszeniu na rzecz Rozwoju Gminy organizowania manifestacji pokojowej na przejściu dla pieszych przy skrzyżowaniu drogi krajowej. Manifestacja na przejściu dla pieszych miała powodować tamowanie, utrudnianie ruchu na drodze publicznej i w strefie zamieszkania i powodować zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dla wydania zakazu znaczenie miał też dzień na jaki wyznaczono manifestację. Termin ten pokrywał się z pierwszym dniem wyjazdów na ferie zimowe oraz terminem wzmożonych wyjazdów na zawody Pucharu Świata w skokach narciarskich. Wniosek, że organizowanie manifestacji w tak ruchliwym miejscu, w czasie wzmożonego natężenia ruchu z przyczyn wskazanych wyżej, na przejściu dla pieszych może zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi albo mieniu w znacznym rozmiarze był w ocenie sądu zasadny, tak jak i wniosek, że odbycie manifestacji naruszy przepisy kodeksu wykroczeń.

Organizator nie musi zgodzić się ze stanowiskiem organu gminy i może złożyć odwołanie od jego decyzji. Organem odwoławczym jest w takich przypadkach wojewoda. Podobnie jak przy wydawaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, tak i przy wnoszeniu odwołania obowiązuje termin trzydniowy, który należy liczyć od dnia doręczenia decyzji. Co istotne wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji, chociażby organ gminy zakazał zgromadzenia, działając bez racjonalnych podstaw.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, wojewoda - wydając na podstawie przepisów o ruchu drogowym decyzję o odmowie zezwolenia na zgromadzenie w określonym miejscu, czasie i przemarszu podaną trasą, które powodowałoby utrudnienie w ruchu lądowym lub wymagało korzystania z drogi w sposób szczególny - nie może określić innego miejsca, czasu zgromadzenia i innej trasy przemarszu (wyrok z 16 marca 1994 r., sygn. akt W 8/93)

Decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania doręcza się organizatorowi w ciągu trzech dni od dnia otrzymania odwołania. Chociaż procedura odwoławcza przewiduje rygorystycznie krótkie terminy na rozpoznanie sprawy, może ona wymusić przesunięcie daty zaplanowanego zgromadzenia. Dlatego ich organizatorzy powinni pamiętać o tym, by nie czekać do ostatniej chwili i zawiadamiać gminę możliwie wcześnie.

W przypadku, gdy organ gminy nie wydał zakazu zgromadzenia, może ono odbyć się zgodnie z planem. Każde takie zgrupowanie niezależnie od swojego celu musi być odpowiednio zorganizowane. Po pierwsze musi mieć przewodniczącego. Jego zadaniem jest otwieranie zgromadzenia, kierowanie jego przebiegiem oraz zamykanie zgromadzenia. Co do zasady przewodniczącym jest organizator zgromadzenia. Ma on jednak prawo powierzyć swoje obowiązki innej osobie. Taką osobę mogą również wybrać pozostali uczestnicy zgromadzenia, o ile zgodę na takie rozwiązanie wyrazi sam organizator.

Przewodniczący ma nie tylko funkcję kierowniczą, ale odpowiada on ponadto za zgodny z przepisami prawa przebieg zgromadzenia i podejmuje w tym celu przewidziane w ustawie środki. Do nich należy prawo zażądania opuszczenia zgromadzenia przez osobę, która swoim zachowaniem narusza przepisy ustawy albo uniemożliwia lub usiłuje udaremnić zgromadzenie. W razie niepodporządkowania się żądaniu przewodniczący może zwrócić się o pomoc do policji lub straży gminnej/miejskiej.

Ustawa nakłada także na przewodniczącego obowiązek rozwiązania zgromadzenia w razie, gdyby nie był on w stanie zapanować nad jego nieplanowanym przebiegiem. Jest to konieczne, gdy uczestnicy zgromadzenia nie podporządkują się zarządzeniom przewodniczącego wydanym w wykonaniu jego obowiązków lub gdy przebieg zgromadzenia sprzeciwia się przepisom ustaw. W razie rozwiązania lub zamknięcia zgromadzenia po jego zakończeniu zgromadzone na nim osoby są obowiązane bez nieuzasadnionej zwłoki opuścić miejsce, w którym odbywało się zgromadzenie.

Oprócz przewodniczącego nad prawidłowym przebiegiem zgromadzenia mogą czuwać także władze gminy. Wójt, burmistrz, prezydent miasta może delegować bowiem na zgromadzenie swoich przedstawicieli. Delegowani przez organ gminy, przybywając na zgromadzenie, są obowiązani okazać swoje upoważnienia przewodniczącemu zgromadzenia. Mogą oni zwracać uwagę przewodniczącego na nieprawidłowości w związku z przebiegiem zgromadzenia. W ostateczności mogą również rozwiązać zgromadzenie. Jest to jednak możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy stwierdzi on, że przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia, wzbrania się to uczynić.

Rozwiązanie zgromadzenia następuje tutaj przez wydanie decyzji ustnej. Przedstawiciel gminy wcześniej musi jednak trzykrotnie ostrzec uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania. Decyzja ustna powinna być ogłoszona przewodniczącemu w obecności zgromadzonych i ma ona rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powoływane w motywach wydanych decyzji okoliczności mające uzasadniać rozwiązanie zgromadzenia, a dotyczące zachowania przed rozpoczęciem zgromadzenia różnych grup osób znajdujących się w różnych częściach miasta, wznoszonych, lecz nieustalonych co do treści i źródła pochodzenia haseł, nie mogły stanowić podstawy rozwiązania zgromadzenia (wyrok z 2 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 216/2008).

Przedstawiciele gminy nie mogą zabronić udziału w zgromadzeniach osobom, których wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację. Takie ograniczenia miała wprowadzać zakwestionowana przez prezydenta, a uchwalona przez Sejm 2 kwietnia 2004 r. nowelizacja prawa o zgromadzeniach. Zakwestionowane regulacje miały wprowadzić zakaz uczestnictwa w zgromadzeniach "osobom, których wygląd uniemożliwia ich identyfikację". Ich uczestnictwo miało stanowić ponadto podstawę rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela gminy. TK orzekł, że rozwiązania wprowadzone nowelizacją są niekonstytucyjne. Sędziowie podkreślili, że wolność zgromadzeń należy do podstawowych praw chronionych konstytucją, która zarazem nie wymaga jawnego uczestniczenia w zgromadzeniach. Mogą oni chcieć zachować anonimowość i w tym celu nakładać przebrania (wyrok TK z 10 listopada 2004 r. sygn. akt Kp1/04)

Decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia musi być potwierdzona na piśmie i doręczona organizatorowi w terminie 24 godzin od jej podjęcia. Tak jak w przypadku decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zakazie zgromadzenia tak i przy rozwiązaniu go przez przedstawiciela gminy organizatorowi zgromadzenia przysługuje prawo odwołania się do wojewody. Ma na to trzy dni począwszy od dnia rozwiązania zgromadzenia. Co istotne prawo odwołania przysługuje tutaj również każdemu uczestnikowi zgromadzenia. Decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania doręcza się organizatorowi lub uczestnikowi w terminie trzech dni od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie z art. 13 Prawa o zgromadzeniach skargi na decyzje w sprawach zgromadzeń wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie trzech dni od dnia doręczenia decyzji, a sąd wyznacza rozprawę nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia wniesienia do niego skargi, chyba że zachodzą przeszkody formalne.

Niedopełnienie obowiązków związanych ze zgłoszeniem zgromadzenia publicznego ze strony organizatora lub też łamanie przepisów określających zasady jego odbywania się jest wykroczeniem. Osoba, która się go dopuści, podlega karze aresztu do 14 dni, karze ograniczenia wolności albo karze grzywny.

Art. 52 kodeksu wykroczeń wymienia tutaj pięć kategorii zachowań. Karalne jest przeszkadzanie w organizacji czy późniejszemu przebiegowi legalnego zgromadzenia (jak też usiłowanie spowodowania takich zakłóceń). Będzie to każdego rodzaju zachowanie, które będzie polegało na utrudnianiu lub uniemożliwianiu zebrania się w wyznaczonym miejscu, np. blokowanie przemarszu, celowe zagłuszanie głośną muzyką, wyrywanie mikrofonu przemawiającym. Zachowujące się w ten sposób osoby muszą liczyć się z tym, że ich zachowanie może zostać potraktowane jako przestępstwo określone w art. 260 kodeksu karnego. Stanowi on, że każdy, kto przemocą lub groźbą bezprawną udaremnia przeprowadzenie odbywanego zgodnie z prawem zebrania, zgromadzenia lub pochodu albo takie zebranie, zgromadzenie lub pochód rozprasza, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch.

Karze podlega też osoba, która organizuje zgromadzenie publiczne bez wymaganego zawiadomienia, przewodniczy takiemu zgromadzeniu, jak też przewodniczy zgromadzeniu po rozwiązaniu go przez przewodniczącego lub przedstawiciela organu gminy. Podobnie będzie odpowiadał organizator zgromadzenia, który nie zastosuje się do wydanego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta zakazu. Wykroczeniem jest niestosowanie się do zaleceń organizacyjnych, a polegające na bezprawnym zajmowaniu lub wzbranianiu się przed opuszczeniem miejsca zgromadzenia. Karane jest wreszcie branie udziału w zgromadzeniu przy jednoczesnym posiadaniu przy sobie broni, materiałów wybuchowych lub innych niebezpiecznych narzędzi (np. noża, kastetu, kija). Karze podlega także podżeganie i pomocnictwo do każdego z wymienionych wyżej zachowań. Sprawcą wszystkich tych czynów może być każdy, kto ukończył 17 lat.

Ograniczenia formalne dotyczące zawiadamiania o organizacji zgromadzenia publicznego nie dotyczą zgromadzeń organizowanych przez organy państwa lub organy samorządu terytorialnego. Będą to przede wszystkim wszelkiego rodzaju zgrupowania odbywające się dla upamiętnienia wydarzeń historycznych.

Takich ograniczeń nie doznają co do zasady też zgromadzenia odbywane w ramach działalności Kościoła Katolickiego, innych kościołów oraz związków wyznaniowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej publiczne sprawowanie kultu nie wymaga zawiadomienia, jeżeli odbywa się w kościołach, kaplicach, budynkach kościelnych i na gruntach kościelnych oraz w innych pomieszczeniach służących katechizacji lub organizacjom kościelnym. Tak jest też w innych miejscach, z wyłączeniem dróg i placów publicznych oraz pomieszczeń użyteczności publicznej. Publiczne sprawowanie kultu w takich miejscach podlega uzgodnieniu z właściwym organem sprawującym zarząd lub upoważnionym do dysponowania nimi.

● przeszkadza lub usiłuje przeszkodzić w organizowaniu lub w przebiegu niezakazanego zgromadzenia,

● zwołuje zgromadzenie bez wymaganego zawiadomienia albo przewodniczy takiemu zgromadzeniu lub zgromadzeniu zakazanemu,

● przewodniczy zgromadzeniu po rozwiązaniu go przez przewodniczącego lub przedstawiciela organu gminy,

● bezprawnie zajmuje lub wzbrania się opuścić miejsce, którym inna osoba lub organizacja prawnie rozporządza jako zwołujący lub przewodniczący zgromadzenia,

● bierze udział w zgromadzeniu, posiadając przy sobie broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia.

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.).

Ustawa z 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 29, poz. 154 z późn. zm.).

Ustawa z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r., nr 46 poz. 275 z późn. zm).

Ustawa z 6 czerwca 1997 r, Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 z późn. zm.).