Urzędy muszą udostępniać obywatelom więcej danych

Tak przesądził w swym orzeczeniu Sąd Najwyższy, który oddalił skargę kasacyjną warszawskiego ratusza (sygn. I CSK 190/12). Ta lekcja kosztowała miasto ok. 55 tys. zł, tyle bowiem wyniosły koszty związane z postępowaniem sądowym. Stolica zliberalizowała zresztą swe stanowisko w tej sprawie już w marcu 2012 r., od kiedy wszyscy, którzy zawierają umowy cywilnoprawne z ratuszem podpisują klauzulę o ujawnianiu danych osobowych. Od listopada także wszystkie zawierane przez miasto umowy cywilnoprawne są na bieżąco aktualizowane w specjalnej bazie. Każdy więc sprawdzi, kto i za ile wykonuje usługi na rzecz stołecznego urzędu. Zgodnie z zapowiedziami na stronach miasta ma się również znaleźć informacja o umowach podpisanych w przeszłości.

Inicjatorem sporu był radny, który 3 lata temu zwrócił się o ujawnienie treści kilku umów. Na ich podstawie z kasy miasta wypłacono ponad 24 tys. zł. Chodziło m.in. o opracowanie analizy socjologicznej pikniku naukowego i organizowanie konferencji z mediami w biurze edukacji. Radny otrzymał ostatecznie kopie umów, ale z zamazanymi danymi kontrahentów. Dlatego wystąpił o ujawnienie pełnej treści umów. Miasto odmówiło w zakresie danych osobowych osób fizycznych będących stronami umów. Powołało się na to, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Sprawa najpierw trafiła do samorządowego kolegium odwoławczego, które podtrzymało decyzję ratusza. Później przeszła przez dwie instancje sądów cywilnych. Pierwsza instancja orzekła niekorzystnie dla radnego, a druga korzystnie. Ostatecznie skargą kasacyjną zajął się Sąd Najwyższy. Uznał, że nazwiska i imiona osób, z którymi miasto zawiera umowy o dzieło lub zlecenia, nie są chronione ze względu na prywatność, co oznacza, że gmina musi je ujawnić na żądanie każdego - uznał w czwartek Sąd Najwyższy w precedensowym wyroku.

Sędzia Krzysztof Pietrzykowski, uzasadniając orzeczenie, stwierdził, że prywatność nie obejmuje imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie "cała konstrukcja dostępu do informacji publicznej nie miałaby sensu".

Precedensowy wyrok

Omawiane orzeczenie Sądu Najwyższego ma charakter precedensowy. Formalnie nie wiąże ono w innych sprawach, ale ma fundamentalne znaczenie dla linii orzeczniczej. Cieszą się z niego organizacje społeczne.

- To orzeczenie przywraca ideę dostępu do informacji publicznej, czyli jawności. Sąd w ustnym uzasadnieniu podkreślił, że ważne jest nie tylko za ile, ale też z kim administracja podpisuje umowy - mówi Szymon Osowski, prezes Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich.

Jego zdaniem osoba zawierająca umowę z miastem powinna z zasady wiedzieć, że ludzie mogą zapytać, kto i za ile świadczy usługi na rzecz samorządu.

- Jeśli zaś jakiś przedsiębiorca sobie tego nie życzy, to powinien poprzestać na zawieraniu umów w sektorze prywatnym, nie ma obowiązku zawierania umów z samorządem - dodaje Szymon Osowski.

- Cieszę się, że Sąd Najwyższy przesądził te kwestie, ale mam także świadomość, że mogą się znaleźć samorządy, które nie będą chciały ujawniać takich umów. W sensie formalnym rzeczywiście orzeczenie SN wiąże tylko w indywidualnej sprawie. Będzie ono oddziaływać siłą autorytetu na linię orzeczniczą w tym zakresie. - ocenia Krzysztof Izdebski, prawnik ze Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (SLLGO)

Sprawa nie jest jednak ostatecznie zamknięta. Może się bowiem okazać, że jakaś gmina nie udostępni umów. Wówczas postępowanie będzie się już toczyło na zupełnie nowych zasadach wprowadzonych podczas dużej nowelizacji z 16 września 2011 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 204, poz. 1195), która przesądziła, że wszystkimi kwestiami z zakresu informacji publicznej zajmują się sądy administracyjne.

- Trudno sobie wyobrazić, aby sądy administracyjne, którym przekazano kompetencje do rozstrzygania tego typu spraw, orzekały inaczej. To mało prawdopodobne, ale oczywiście nie jest to wykluczone - stwierdza Krzysztof Izdebski.

Tajne przez poufne

Samorządy niechętnie ujawniają informacje związane ze sprawami finansowymi.

- Kiedy zbieraliśmy informacje o funduszu sołeckim i prosiliśmy o faktury, to rzeczywiście okazywało się, że był z tym pewien kłopot, ale udało nam się uzyskać kilka orzeczeń rozstrzygających, że faktury podlegają ujawnieniu. A przecież to normalne, że obywatele chcą wiedzieć, jak samorząd wydaje pieniądze - mówi Szymon Osowski.

- Trudno jest ocenić otwartość samorządów w zakresie udostępniania informacji publicznej. Do nas trafiają tylko sprawy, w których pojawia się problem, czyli samorząd nie chciał podzielić się z obywatelami informacjami. Szacujemy, że w około 50 proc. spraw nie udaje się wnioskodawcom uzyskać odpowiedzi na wniosek. Od negatywnych decyzji do sądów odwołuje się zdecydowana mniejszość.

Skrytość samorządów w zakresie faktur i rachunków nie ma jednak szans w starciu ze stanowiskami sądów administracyjnych. O jawności tych dokumentów przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 2012 r., I OSK2157/11. Spór dotyczył udostępnienia takich dokumentów, jak faktury oraz rachunki. Stanowiły one podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków Urzędu Miasta Katowice określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi (szkolenia pracowników i kierownictwa urzędu miejskiego w Katowicach, jak również szkoleń dyrektorów wszystkich jednostek organizacyjnych od 1 stycznia 2010 r. do 20 marca 2011 r.). W odpowiedzi prezydent Katowic poinformował, iż żądane dokumenty nie są objęte zakresem ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz 1198 z późn. zm.), nie stanowią bowiem dokumentów urzędowych, a także nie zawierają komunikatów w sprawach publicznych. WSA w Gliwicach podtrzymał decyzje władz miasta. Sąd podzielił pogląd organu co do charakteru żądanych przez skarżącego informacji, stwierdzając, że ani faktury VAT, ani rachunki uzyskane przez prezydenta Katowic od podmiotów, z którymi organ ten zawarł umowy o wykonanie usług w postaci przeprowadzenia szkoleń dla pracowników, nie stanowią dokumentu urzędowego ani też dokumentu o charakterze nośnika informacji publicznej. Chodzi o to, że faktury VAT oraz rachunki odzwierciedlają elementy kontraktu cywilnego pochodzące od podmiotów, które w ramach zawartej umowy wykonały lub są zobowiązane do wykonania jej przedmiotu o określonej w fakturze czy rachunku wartości i służą jako dowód dla organów podatkowych, względnie w procesie cywilnym dla sądów powszechnych.

A jednak jawne

NSA miał inne zdanie w tej sprawie. Uchylił orzeczenie WSA i zobowiązał prezydenta Katowic do rozpoznania wniosku w sprawie informacji publicznej. Uznał, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki zakres i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Sąd podkreślił, że faktury oraz rachunki stanowiły podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków urzędu miasta określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi. A zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu jest w pełni uprawnione. Faktury i rachunki te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnianiu.

Analogiczne stanowisko w sprawie faktur zajęły m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 97/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 14 lutego 2012 r., II SAB/Op 66/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 115/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 66/12.

Ewa Ivanova

ewa.ivanova@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2012/226/i02.2012.226.08800030f.802.jpg@RY2@

Danuta Kamińska, skarbnik miasta Katowice

Samorządy nie mają nic do ukrycia. Ich finanse muszą być jawne i transparentne. Ale często obywatelom chodzi nie tylko o informacje, co i za ile miasto zamówiło. Chcą także wiedzieć, jakie są dane osób fizycznych, z którymi miasto podpisało umowy. Chcą poznać faktury i rachunki. Wówczas rodzi się pytanie o konflikt z regulacjami o ochronie danych osobowych czy ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Na przykład gdy trwają negocjacje, których celem jest wyłonienie kontrahenta do projektu partnerstwa publiczno-prywatnego, wówczas część informacji nie może być ujawnionych we wczesnym etapie, a pewne informacje zastrzega sam przedsiębiorca jako tajemnicę handlową. I nie ma oczywiście problemu, jeśli przepisy jasno wskazują, jak rozwiązać konflikt między jawnością i dostępem do informacji publicznej a innymi dobrami, takimi jak ochrona danych osobowych czy tajemnica firmy. Niestety problem w tym, że przepisy nie są w tym zakresie jasne. Dlatego konieczne są interpretacje sądów. Na orzeczenia trzeba czekać nawet kilka lat. Obie strony ponoszą też niepotrzebnie koszty. Gdyby prawo było czytelne, nie sprzeczne, każdy by wiedział, co należy do jego obowiązków.