Parlament psuje prawo

Które określenie najbardziej do pana pasuje: radca prawny, kontroler, legislator czy gdańszczanin?

Od lat nie mieszkam w Gdańsku, ale ciągle czuję się gdańszczaninem. W sferze zawodowej jestem przede wszystkim urzędnikiem państwowym.

Gdy pan słyszy, że Polską rządzi ekipa z Gdańska, to się pan śmieje czy traktuje to serio?

Nie jest żadną tajemnicą, że Warszawa wchłonęła ludzi z bardzo różnych ośrodków, także z Trójmiasta. Ci, którzy przyjeżdżali do stolicy sprawować różne ważne stanowiska publiczne, w naturalny sposób ciągnęli za sobą także swych współpracowników i doradców. Nie widzę zresztą w tym nic złego. Mówienie jednak o jakimś trójmiejskim desancie jest mocną przesadą.

Premier jest z Trójmiasta, szef kancelarii premiera także. Można wymienić jeszcze wiele osób....

Ale są też ludzie z całej Polski. Posługiwanie się pojęciem "układ gdański", "desant gdański" to zasługa opozycji. Raczej nie chodzi o opisywanie rzeczywistości, ale kreowanie pewnych faktów medialnych.

Mówią o panu "pierwszy prawnik premiera". Ma pan duży wpływ na szefa rządu?

Nie mam poczucia przemożnego wpływu na osobę premiera. Szef rządu bardzo dobrze sam sobie radzi i świetnie orientuje się w sprawach związanych ze sprawowaniem władzy. Jeśli mam jakiś wkład, to jest to mała cegiełka związana z odcinkiem, którym się zajmuję. A odpowiadam za wszystkie dokumenty prawne, które potem podpisuje premier. Ja mam tylko dobrze przygotować premiera do rozstrzygnięć, które go czekają, i zdefiniować problemy wiążące się z tymi decyzjami. I tyle.

Zmienił pan model stanowienia prawa w Polsce. Teraz ministerstwa piszą założenia, rządowi legislatorzy przekładają je na język ustaw. Czy łatwo było zmienić przyzwyczajenia resortów?

Wiedziałem, że będzie to trudny projekt. Nie myliłem się. Skala oporu w ministerstwach jest duża. Zmiana sposobu myślenia o procesie stanowienia prawa wymaga dużo wysiłku. Cieszę się jednak, że udało nam się tę bryłę ruszyć. Procesem legislacyjnym trzeba zarządzać. Racjonalnie. To znaczy mierzyć siły na zamiary. Dlatego zrezygnowaliśmy z planów półrocznych i rocznych. Ich wykonanie nie przekraczało zwykle 40 proc. A do tego pojawiały się też projekty spoza listy. Czyli plany sobie, życie sobie. Dlatego dziś mamy wykaz prac legislacyjnych.

Planowanie i rzeczywistość zaczynają się stykać?

Tak, bo namawiamy ministrów do oceny racjonalności ich zamierzeń. Jeżeli szef resortu zgłasza do wykazu kolejne kilkanaście ustaw, a w wykazie mamy już co najmniej 10, wówczas pytamy go, czy na pewno jest w stanie to udźwignąć. Chcemy pisać ustawy na podstawie założeń. W zespole programowania prac rządu przykładamy dużą rolę do oceny skutków regulacji. Od lat miały one charakter zdawkowy, były formalnością. My to zmieniliśmy.

Negatywne rozstrzygnięcie TK w sprawie redukcji zatrudnienia o 10 proc. w administracji odbiera pan w kategoriach przegranej? Jakie porażki zaliczył pan w minionym roku?

Ten wyrok traktuję raczej w kategoriach trudnego doświadczenia. Takiego, z którego trzeba wyciągnąć wnioski. Od początku mieliśmy świadomość ryzyka związanego z rozwiązaniami dotyczącymi urzędników mianowanych. I to nie było zaskoczeniem. Ale TK poszedł dalej i uznał całą regulację za niekonstytucyjną.

Bo błędem było wpisanie konkretnych dat do przepisów. Ich upływ spowodował, że zakwestionowano całą ustawę.

To rozstrzygnięcie jest trudne prawniczo, gdyż trybunał w istocie odniósł się do przepisów, które nie były przedmiotem zaskarżenia. Nikt przecież nie kwestionował dat w tej ustawie. Mało tego, wcześniej zdarzały się sytuacje, że ustawa została odesłana przez prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego, a zawarte w niej daty wejścia w życie minęły, zanim sprawa trafiła na wokandę, tymczasem trybunał nie wywodził z tego wniosku o niekonstytucyjności całego aktu.

Czyli trybunał wyszedł poza granice swej kompetencji?

Nie śmiałbym stawiać takiej tezy.

Ale rozumiem, że konkretnych dat w ustawach będzie pan teraz unikał jak ognia?

Dla nas to orzeczenie jest wyzwaniem. Jego skutek mocno zapadł nam w serca i będziemy jeszcze bardziej pilnie patrzeć na daty w ustawach. Ale nigdy nie będzie tak, aby ustawy nie posługiwały się datami kalendarzowymi. Choć ideałem jest oczywiście regulacja, która wchodzi w życie po jakimś czasie od publikacji.

A jakieś sukcesy pan zaliczył?

Bardzo po cichu. Bez wielkich nakładów przenieśliśmy Polskę z grona maruderów do awangardy, jeśli chodzi o model ogłaszania prawa. Od 1 stycznia jesteśmy państwem, które całość dzienników urzędowych opiera na narzędziach elektronicznych. To sukces. Głęboko wierzę, że ten krok pozwoli nam zacząć budować system publicznego informatora o prawie.

To ma być konkurencja dla komercyjnych systemów?

Nie konkurencja, a alternatywa. Odpłatne systemy komercyjne są i będą istniały. Dają one użytkownikom dużą wartość dodaną w postaci np. literatury czy uporządkowanego orzecznictwa, której państwo nigdy nie przejmie na swoje barki. Mnie osobiście marzy się jednak system, który będzie dostępny dla każdego bez względu na jego sytuację finansową. System, w którym państwo stwierdzi, jakie prawo obowiązuje. Przejście z dziennika papierowego na elektroniczny pozwala nam zacząć budować taki system.

Ale proces legislacyjny wciąż stoi w miejscu. Nie mamy e-legislacji?

Pracujemy nad tym. Dziś dokumentem oficjalnym cały czas jest dokument papierowy. Niestety tak naprawdę stale pracujemy na papierze i w pliku. Z czasem pliki muszą się stać oficjalnym elementem procesu legislacyjnego. I docelowo jedynym.

Jakie jest dziś ryzyko błędu przy nieustannym przechodzeniu z pliku na papier?

Ułamek promila. Przechodzenie z papieru na plik i odwrotnie, i to wielokrotne, jest obarczone ryzykiem. Cały czas musimy porównywać wersje. Wymaga to benedyktyńskiej pracy. Proces śledzi jednak tylu legislatorów, że ryzyko błędu jest minimalne.

A kiedy ta e-legislacja może stać się faktem?

Na razie robimy krok w tym kierunku. Już jesienią będziemy wdrażać ważną zmianę. Pozornie tylko techniczną, ale tak naprawdę rewolucyjną. Uzgodniliśmy wspólnie z kancelariami premiera Sejmu i Senatu jeden wspólny sposób formatowania aktu prawnego w edytorze tekstów.

Dlaczego tak trudno ujednolicić ten proces?

Przez przyzwyczajenia. Symboliczne jest to, że przez całe lata nie udało się ustalić sposobu postępowania ze skrótem art., czyli artykułem. W efekcie przez legislatorów rządowych "art." jest pisany zawsze na początku wiersza, a w druku sejmowym na środku przed przepisem.

Przecież to jest drobiazg?

Tylko z pozoru. Bez jednego e-projektu cały czas porównujemy wersje. A gdy będzie jednakowo sformatowany dokument elektroniczny, wystarczy nacisnąć jeden przycisk i porównanie wersji będzie gotowe.

Nie będzie ryzyka powtórki scenariusza z "lub czasopisma"?

Głęboko wierzę, że e-dokument cały ten proces uczyni bardziej transparentnym. Afera Rywina to dowód na to, jak można manipulować papierowym procesem stanowienia prawa. Ale też dowód na to, że wielokrotne filtry pozwalają wychwycić tego typu ingerencje. Przecież afera zaczęła się od tego, że legislator z RCL wychwycił, iż tych słynnych słów nie powinno tam być.

Stosuje pan politykę małych kroków.

Nie robię wokół siebie wielkiego halo. Nie ogłaszam wszem i wobec, że buduję jakiś system. Nie ustawiam się też w kolejkę do ministra Rostowskiego po 15 mln zł na ten cel. Wszystko robię stopniowo, krok po kroku. Każdy z tych etapów ma sens sam w sobie. Ale kiedyś, jak się to zepnie, to system powstanie niemal sam.

Jednak by powstał system informacji o prawie, konieczne są regularnie pojawiające się teksty jednolite.

To kolejna cegiełka. Po e-dziennikach i e-projektach. Wprowadziliśmy zasadę, że teksty jednolite mają się pojawiać w ciągu roku od zmiany dokonanej w akcie. Do rozporządzeń ten przepis jest już stosowany od 1 stycznia, a co do ustaw odroczyliśmy wejście w życie tej zmiany na 6 lat. Ale prace w kancelarii Sejmu już trwają.

W jakiej perspektywie czasowej powstanie system informacji o prawie?

Nie poważę się na podanie dokładnej daty. Dajemy sobie ok. 2 lat na wprowadzenie e-legislacji. Elektroniczną radę ministrów chcemy wprowadzić jeszcze w tym roku. Ale do budowy całościowego systemu potrzebuję jeszcze jednolitych tekstów aktów prawnych. Do tego można dopiąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. I mamy podstawową bazę.

Wiele regulacji, także tych najbardziej kontrowersyjnych, jest przepuszczanych przez superszybką ścieżkę jako projekty poselskie. Jak pan ocenia taką praktykę?

Projekty rządowe stanowią dziś zdecydowaną większość wśród uchwalanych ustaw. Lecz zjawisko, o którym mówimy, oczywiście istnieje. Zawsze istniało. Uważam, że w zasadzie inicjatywy ustawodawcze powinien wnosić rząd. Podkreślam: w zasadzie. Dlatego, że rząd powinien też umieć współpracować np. przy tworzeniu regulacji ustrojowych dotyczących organów, które rządowi nie podlegają, albo w sprawach fundamentalnych zmian prawa wyborczego. Natomiast zgadzam się z tym, że inicjatywy poselskie powinny być ograniczone do minimum, czyli do kwestii, za które rząd nie odpowiada.

Czy nie ma pan wrażenia, że część projektów rządowych jest wywracanych w parlamencie do góry nogami?

Zdarza się, że wprowadzane są zmiany fundamentalne. I to jest problem. Czasem uzgodnienia i konsultacje trwają wiele miesięcy i potem jednym ruchem parlamentarzyści przekreślają jakieś rozwiązanie i wprowadzają nieprzemyślane zmiany legislacyjne.

Może istota demokracji polega na tym, że każdy dorzuca coś od siebie?

Nie zgadzam się. Czy tam, gdzie nie można zmieniać projektu rządowego, nie mamy do czynienia z demokracją? We Francji pozycja dokumentu rządowego jest zdecydowanie silniejsza niż u nas.

Czy chciałby pan takiej ochrony dla projektów rządowych jak we Francji?

Nie ukrywam, że wysoko oceniam to rozwiązanie. Czasem trudno mi zrozumieć, że w ten sam sposób pracuje się nad dokumentem rządowym, który przechodzi przez wielotygodniowe uzgodnienia i konsultacje, jak i nad projektem poselskim, pod którym podpisało się 15 posłów i na dodatek ma zdawkowe uzasadnienie oraz symboliczną ocena skutków regulacji. Projekt rządowy jest przygotowany do uchwalenia od strony legislacyjnej. Dyskusja powinna dotyczyć fundamentów, czy jest zgoda władzy ustawodawczej na jakiś pomysł, czy nie. A czasem ta ingerencja jest nieracjonalna. Na przykład zmieniane są przepisy delegujące do wydania rozporządzeń, tak że ich wykonanie nie jest możliwe.

Usprawiedliwia pan w ten sposób brak ok. 170 rozporządzeń?

Nie. Uważam, że to zjawisko przekracza racjonalną miarę. Ale trzeba mieć też świadomość, że w wielu przypadkach po prostu nie da się wydać aktów wykonawczych, bo błąd tkwi w ustawie.

Czy parlamentarzyści psują prawo?

Prowokujące pytanie. Ale odpowiem otwarcie. Tak, znam takie przypadki. Zdarza się także, że do projektu rządowego wprowadzano zmianę, która potem okazywała się niekonstytucyjna.

Chce pan powiedzieć, że rządowe pomysły nie były kwestionowane przez trybunał?

Także były. Nie chcę powiedzieć, że to, co rządowe, jest idealne, a posłowie nic nie robią, tylko dopisują niekonstytucyjne poprawki. Monitoruję ten problem i często okazuje się, że co prawda projekt był rządowy, ale rozwiązania zakwestionowane przez TK zostały wprowadzone przez posłów lub senatorów. Uważam, że skala zmian w projektach rządowych na etapie parlamentarnym wynika dziś bardziej z przyzwyczajenia niż rzeczywistej potrzeby.

Jaki wpływ ma RCL na projekty poselskie?

Rząd zawsze opiniuje takie projekty. Jeśli RCL dostrzega, że projekt rodzi fundamentalne problemy konstytucyjne, to jest to sygnalizowane w stanowisku rządu. Rząd odnosi się do istoty regulacji proponowanej przez posłów. Może tak analogicznie powinno być też w przypadku projektów rządowych. I może posłowie powinni odnosić się tylko do istoty projektów rządowych. Trzeba oddzielić korygowanie błędów i rozstrzyganie co do istoty od swobody przerabiania "mojego na mojsze".

Czy jednak projekty rządowe powinny być objęte szczególną ochroną w parlamencie?

Wśród konstytucjonalistów toczy się taka dyskusja. Można sobie wyobrazić nawet model, że albo projekt rządowy jest przyjmowany, albo nie. Jednak tak naprawdę wymagałoby to zmian konstytucji. Na dziś rząd może wycofać projekt, ale tylko do rozpoczęcia drugiego czytania w Sejmie. Niestety jak do tej pory nie wykształciła się jednak taka praktyka.

Prof. Krzysztof Rybiński twierdzi, że prawo jest w Polsce stanowione dla poszczególnych grup interesów, a często także wbrew interesowi publicznemu. Czy pan podziela ten sceptycyzm?

Intrygująca teza, ale nie wiadomo co za nią stoi. Z tego, co wiem, profesor Rybiński ani z wykształcenia, ani z praktyki nie ma nic wspólnego z procesem stanowienia prawa. Nie ma prawa, które jest zawieszone w próżni. A ten, kto jest objęty tym prawem, albo korzysta, albo traci. Przecież każdy wie, że nie ma aktu prawnego, który nie miałby grupy beneficjentów. Zawsze jest ktoś, kogo prawo dotyka. Rzecz tylko polega na tym, by ingerencja w ten świat była wyważona i uczciwa. I najważniejsze - jawna. Ważne, aby nie istniały nieujawnione i nieuprawnione naciski na to, jak prawo jest tworzone. Lecz urzędnicy mają się nie bać różnych grup interesów. Co więcej nie tylko prawem, ale i ich obowiązkiem jest umożliwienie wypowiadania się na dany temat wszystkim zainteresowanym. Po to zresztą są konsultacje.

Kiedy urzędnik się konsultuje, a kiedy ulega wpływom?

Urzędnik ma uzyskać wiedzę i nie ulegać wpływom. Granica jest jasna. Z jednej strony chcemy, by urzędnicy umieli zbadać skutki regulacji, a z drugiej stawiamy ich pod pręgierzem tylko za to, że z kimś rozmawiali. Dla mnie odpowiedzią na ten problem jest zapewnienie wszystkim jednakowego dostępu do procesu stanowienia prawa.

Czy zdarza się, że rządowe akty prawne powstają w prywatnych kancelariach?

W RCL to się nie zdarza. Ale nie mogę odpowiedzieć za ministrów. To pytanie do nich. Ponoć się to zdarza.

Jak pan to ocenia?

Aby odciąć się od problemu zlecania pisania ustaw na zewnątrz, stworzyliśmy miedzy innymi ten model - minister tworzy założenia, my przekładamy to na przepisy. Legislator wie "jak", a urzędnik wie "co". Dla mnie kłopot polega na tym, że kancelarie prawne nie specjalizują się w legislacji lecz w stosowaniu prawa. A to dwie różne rzeczy. Według mnie prawo powinni przygotowywać legislatorzy - z RCL i ministerstw. Pytanie, czy resorty korzystają ze swych legislatorów i czy potrafią o tych ludzi zadbać.

RCL wziął na siebie jakiś czas temu wykonywanie orzeczeń TK. Wspólnie z Senatem dźwigacie to brzemię. Mam wrażenie, że nie zawsze inicjatywy Senatu i rządu są skoordynowane.

Bardzo rzadko, ale wymieniamy się informacjami.

Zdarzają się dwie inicjatywy w sprawie jednego wyroku?

Tylko świadomie. Na przykład gdy uważaliśmy że projekt senacki jest zbyt wąski, bo np. literalnie wykonuje wyrok TK, tymczasem konieczne jest jeszcze wprowadzenie innych zmian w kolejnych ustawach, których orzeczenie nie dotyczyło wprost.

Inicjatywy poselskie należy ograniczyć do minimum, czyli do kwestii, za które rząd nie odpowiada

@RY1@i02/2012/197/i02.2012.197.070000600.805.jpg@RY2@

FOT. WOJCIECH GÓRSKI

Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji

Rozmawiała Ewa Ivanova