Konserwator zabytków wydaje decyzję legalizującą samowolę

Jeżeli inwestor, który chce legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac. To tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obowiązkowe w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych.

Inwestor - spółka "C." z o.o. - wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na wybudowaniu drzwi wejściowych ze schodami zewnętrznymi i daszkiem do budynku. Obiekt ten znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską z racji położenia na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia Lublina, wpisanego do rejestru zabytków województwa. Nadzór budowlany w postępowaniu legalizacyjnym samowoli budowlanej - w drodze decyzji - nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wojewódzki konserwator zabytków w wydanej opinii nie zaakceptował wykonanych robót. To z kolei uniemożliwiło organowi nadzoru budowlanego zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót. Decyzję tę inwestor zaskarżył do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Ten utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie uznał skargę spółki za nieuzasadnioną. Ostatecznie sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). NSA uznał zarzuty inwestora za uzasadanione, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ze względu na to, że obiekt, którego dotyczą wykonane przez inwestora prace, znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw. Chodzi o ustawę z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz ustawę z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej ustawa). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisów wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. W ocenie NSA jeżeli inwestor chce legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji tego organu będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Postępowanie regulowane przepisem art. 51 prawa budowlanego ma charakter naprawczy (legalizacyjny). Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro przepis art. 36 ust. 1 ustawy przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej (a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem), to pozwolenie tego organu nie może zostać zastąpione opinią tego organu.

z 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2012/177/i02.2012.177.08800120i.802.jpg@RY2@

Michał Paprocki, wspólnik, radca prawny, Chmaj i Wspólnicy Sp. k. Kancelaria Radcowska

Należy uznać, że NSA dokonał słusznego rozstrzygnięcia. Poza wszelką wątpliwością było samowolne wykonanie przez inwestora określonych robót budowlanych. Jednak kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była możliwość legalizacji wykonanych w ten sposób robót budowlanych.

Sąd dokonał właściwej interpretacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz prawa budowlanego. De lege lata konieczne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym lub obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Pozwolenie wydawane jest w formie decyzji i nie może być zastąpione stanowiskiem wyrażonym w innej formie (por. wyr. NSA z dnia 12 listopada 2009 r., II OSK1767/08, LEX nr 589040).

Należy uznać, że także w przypadku postępowania mającego na celu legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych wymóg uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków pozostaje aktualny. Celem tego postępowanie jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami prawa administracyjnego. Konsekwentnie - jeśli przepis przewiduje obowiązek uzyskania odpowiedniej decyzji, konieczne jest spełnienie tego warunku.

N ależy podkreślić, że nie jest możliwe zastąpienie pozwolenia pismem zawierającym stanowisko właściwego organu, gdy przepisy określają formę prawną danego rozstrzygnięcia.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że nawet tam, gdzie przepisy nakładają na organ obowiązek uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji, przy czym nie wymagają wydania decyzji, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Słusznie więc NSA uznał, iż w przedmiotowej stronie stanowisko organu zostało wyrażone w formie niezgodnej z prawem, a w konsekwencji skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.