Czy prawo budowlane może być przyjazne dla inwestora

Czy prawo budowlane może być przyjazne dla inwestora? Do postawienia tego pytania skłania powszechne narzekanie inwestorów na jakość prawa budowlanego w Polsce, ale także niechlubne 161. miejsce Polski w Doing Business Banku Światowego, rankingu krajów o przyjaznym dla inwestorów prawie. Jesteśmy odbierani przez inwestorów, i to nie tylko zagranicznych, jako kraj mitręgi biurokratycznej. Sto osiemdziesiąt dni potrzebnych na uzyskanie pozwolenia na budowę, wytkniętych przez Bank Światowy, to, niezależnie od marginesu błędu, sytuacja nie do zaakceptowania.

Prawo budowlane w Polsce zamiast stymulować rozwój gospodarczy, staje się hamulcem tego rozwoju. Niejeden inwestor zagraniczny, zniechęcony barierami biurokratycznymi, rezygnuje z inwestowania w Polsce, przenosząc swoją aktywność do państw o przyjaźniejszym prawie. W gorszej sytuacji pozostają inwestorzy polscy, którzy, choć formalnie mogą inwestować za granicą i niekiedy z tego korzystają, to ze zrozumiałych względów budują w Polsce. Chodzi w szczególności o rzeszę drobnych inwestorów. A przecież to oni decydują o gospodarce kraju.

Wymogi zrównoważonego rozwoju

Jeżeli tak, to co zrobić, aby prawo budowlane było przyjazne inwestorowi i przede wszystkim jak rozumieć owe przyjazne prawo? Nie chodzi oczywiście o całkowicie nieskrępowane podejmowanie robót budowlanych. Współcześni inwestorzy, a przynajmniej ich znakomita większość, rozumieją wymogi zrównoważonego rozwoju i wynikające stąd ograniczenia dyktowane ochroną interesu publicznego. Ład przestrzenny, walory estetyczne przestrzeni, ochrona środowiska, ochrona zasobów dziedzictwa narodowego to podstawowe, choć niejedyne wartości, które trzeba chronić.

Ale wyznaczenie celów i zakresu ochrony tych wartości to zadanie państwa. Państwo musi mieć sprecyzowaną politykę w tym zakresie i co równie ważne, musi przelać ją na język normy prawnej, wiążącej inwestora, aby ten wiedział, co może, a czego nie może czynić na określonej nieruchomości. Oczywiście zakres ograniczeń może iść bardzo daleko, niekiedy wyłączając prawo do zabudowy, ale w państwie prawa musi się to dziać zawsze na podstawie określonej normy prawnej. Stąd znaczenie ustaw chroniących wartości wysoko cenione (środowisko, zabytki itp.) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których z woli ustawodawcy gmina decyduje o sposobie zagospodarowania poszczególnych terenów. Owe ustawy szczególne oraz plany miejscowe przesądzają zatem o inwestycyjnym sposobie wykorzystania konkretnej działki. Jeżeli tak, to znaczenie tych aktów prawnych, zwłaszcza planów miejscowych, jest na tyle istotne, że wymaga regulacji przymuszających gminy do sporządzania planów wszędzie tam, gdzie są one niezbędne.

Przewidywalność gospodarowania przestrzenią

I właśnie dlatego zapowiedziany kodeks budowlany ma regulować nie tylko kwestie podejmowania i realizacji robót budowlanych, ale także zasady tworzenia racjonalnego porządku przestrzennego w gminach. Wprowadzając znacznie szerszy niż dotąd obowiązek sporządzania planów (dla wszystkich obszarów rozwoju zabudowy), a także ekonomicznie przymuszając gminy do racjonalnego gospodarowania przestrzenią (obowiązek zapewnienia infrastruktury dla terenów urbanizacji), kodeks powinien statuować gospodarkę przestrzenną realizowaną na podstawie ustaleń planu, do minimum ograniczając możliwość zabudowy terenów nieobjętych planami miejscowymi.

To wszystko ma sprzyjać z jednej strony wzmocnieniu ochrony interesu publicznego, z drugiej zaś doprowadzić do tak ważnej dla inwestora przewidywalności gospodarowania przestrzenią w gminie. Bez przewidywalności korzystania z przestrzeni nie sposób przecież podejmować racjonalnych decyzji inwestycyjnych.

Uproszczenie procesu decyzyjnego

To jest punkt wyjścia dla koniecznego radykalnego uproszczenia inwestycyjnych procesów decyzyjnych. Te rzeczywiście uznać należy za nadmiernie skomplikowane. Obserwujemy ponad miarę rozbudowany system rozstrzygnięć administracyjnych, w których niejednokrotnie orzeka się w sprawach wcześniej już rozstrzygniętych.

Mamy do czynienia z fragmentaryzacją pojęcia sprawy w procesie inwestycyjnym i związanym z tym zjawiskiem fragmentaryzacji postępowań administracyjnych. Pozwolenie na budowę, niewątpliwe dla inwestora jedna sprawa, dzielone jest w polskim prawie na szereg odrębnych postępowań administracyjnych, głównie uzgodnieniowych, z których każde kończone jest odrębnym rozstrzygnięciem, z możliwością odrębnego skarżenia w trybie instancyjnym, a następnie przed sądami administracyjnymi. W rezultacie finalna decyzja o pozwoleniu na budowę istotnie odwleka się w czasie.

Jeżeli do tego dodamy łatwość w sięganiu po tryby nadzwyczajne w stosunku do decyzji ostatecznych, a więc także ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę (np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.), to poczucie stabilności prawnej staje się iluzją w procesie inwestycyjnym.

Trzeba też wskazać na występującą obecnie przewagę kontroli prewencyjnej nad następczą, przejawiającą się w konieczności wcześniejszego uzyskania pozwolenia na każdą w istocie czynność (działanie) inwestora, choć wiele z tych działań mogłoby być skontrolowane na etapie przystępowania do użytkowania obiektu, np. przyłącza infrastrukturalne.

Wreszcie nie sposób nie zauważyć tendencji do wyłącznie władczego działania administracji w procesie inwestycyjnym. I tak np. jeżeli organ administracji stwierdzi, że inwestor w trakcie realizacji robót budowlanych odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, nie może uzgodnić z inwestorem powrotu do stanu zgodnego z prawem, a musi od razu wydać decyzję. Tymczasem decyzja ta mogłaby być wydawana dopiero wówczas, gdyby inwestor nie wywiązał się z warunków porozumienia.

Nowy sposób patrzenia na walkę z korupcją

Co prawda propozycja ta może rodzić obawę przed jej korupcjogennością, ale wydaje się, że optyka patrzenia na walkę z korupcją musi także ulec zmianie. To nie wyłącznie sformalizowane działanie władcze organów administracji ani nawet tzw. szczelne prawo jest w stanie skutecznie rozprawić się z korupcją, ale konieczne jest poddanie procesu inwestycyjnego szerokiej kontroli społecznej. Stąd m.in. propozycja powszechnie dostępnego w internecie elektronicznego rejestru budowlanego i toczących się w sieci postępowań.

To wszystko prowadzi do wniosku, że utrzymywanie dotychczasowego modelu postępowania inwestycyjnego nie leży ani w interesie publicznym, ani interesie inwestora. Konieczne jest zatem doprowadzenie do regulacji prawnych zapewniających planowe gospodarowanie przestrzenią oraz radykalne uproszczenie procesów decyzyjnych tak, aby prawo budowlane było przyjazne dla inwestora, stając się instrumentem przyspieszającym rozwój gospodarczy.

Konieczne jest poddanie procesu inwestycyjnego szerokiej kontroli społecznej, stąd m.in. propozycja powszechnie dostępnego w internecie elektronicznego rejestru budowlanego

@RY1@i02/2013/080/i02.2013.080.07000020a.804.jpg@RY2@

Fot. wojtek szabelski

Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego

Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski,

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego