Sędzia nie może odmówić wydania akt sprawy ministrowi sprawiedliwości

Prowadziła ją Ewa Ivanova

Czy minister sprawiedliwości powinien sprawować nadzór nad sądami? Czy obecny model nadzoru jest prawidłowy?

Sądom nie jest potrzebny nadzór ministra. Jego forma i zakres budzą od dawna fundamentalne wątpliwości środowiska sędziowskiego. Minister sprawiedliwości powinien z tego wreszcie wyciągnąć wnioski. Nie ma naszej zgody na ograniczanie niezależności władzy sądowniczej. Sędzia nie może być sprowadzony do roli urzędnika. Dlatego ucieszył nas ostatnio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dotyczył kwestii przeniesienia sędziego. Sąd przesądził w nim, że minister sprawiedliwości nie jest służbowym przełożonym sędziego. Sędzia jest przedstawicielem władzy sądowniczej. To oczywistość. Ale chcielibyśmy, aby wszyscy o tej oczywistości pamiętali, zwłaszcza minister sprawiedliwości. Tymczasem widzimy, że nadzór ministra się nasila i nie jest to bynajmniej osiągnięcie tylko obecnej ekipy rządzącej. To trwa od lat. Od 2001 r. kiedy to uchwalono obecną ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych, nastąpiło już kilkadziesiąt zmian. Praktycznie wszystkie zacieśniają nadzór. Wiele z nich okazało się być niekonstytucyjnymi, inne teraz czekają na ocenę Trybunału Konstytucyjnego. Dla nas jest jasne, że celem połączonych personalnie władz wykonawczej i ustawodawczej jest podporządkowanie sobie władzy sądowniczej. Oczywiście władza polityczna nigdy tego nie przyzna. Ale postawa prezesa z Gdańska nie wzięła się znikąd. To skutek polityki ostatnich lat. Boję się, że takich przypadków mogłoby być więcej. Że utrwali się myślenie według schematu: jestem prezesem, moim przełożonym jest minister, który może mnie odwołać, a przełożonym ministra jest premier. To niebezpieczne.

Nie mogę się zgodzić z tezą, że władza wykonawcza coraz bardziej ingeruje w działalność władzy sądowniczej. To absurd. Zakres uprawnień nadzorczych ministra uległ w ostatnim czasie ograniczeniu. Na skutek nowelizacji prawa o ustroju sądów powszechnych 28 marca 2012 r. istotnie zmienił się model nadzoru administracyjnego ministra nad sądami powszechnymi. W miejsce bezpośredniego zwierzchniego nadzoru ministra sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów wprowadzono podział nadzoru na wewnętrzny i zewnętrzny. Nadzór wewnętrzny sprawują prezesi sądów, zaś nadzór zewnętrzny - minister sprawiedliwości. Minister uprawniony jest do: analizy informacji rocznych o działalności sądów, ustalania ogólnych kierunków wewnętrznego nadzoru administracyjnego, wykonywanego przez prezesów sądów apelacyjnych, kontrolowania wykonywania obowiązków nadzorczych przez prezesów sądów apelacyjnych oraz wydawania stosownych zarządzeń. Tyle. Z przepisów jasno wynika, że nadzór zewnętrzny ministra wykonywany jest przez prezesów sądów apelacyjnych. Nie ma więc jakiejkolwiek mowy o ingerowaniu w sferę orzeczniczą sędziego. Minister może co najwyżej - w razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności administracyjnej sądu lub niewykonania przez prezesa sądu apelacyjnego zarządzeń - zarządzić przeprowadzenie lustracji sądu lub wydziału sądu albo przeprowadzenie lustracji działalności nadzorczej prezesa sądu. Zarządzając przeprowadzenie tych czynności, minister sprawiedliwości wyznacza prezesowi sądu apelacyjnego zakres i termin ich przeprowadzenia.

Trzeba zacząć od przypomnienia, że nadzór ten został uznany za zgodny z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt K 45/07). Trybunał podkreślił, że tradycja nadzoru ministra sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów powszechnych sięga swą genezą okresu międzywojennego. Uznał więc, że na nasze obecne regulacje nie można patrzeć w oderwaniu od tej historycznej spuścizny. W konsekwencji przyjął, że rozwiązanie w zakresie nadzoru administracyjnego nad sądami, który sprawuje minister sprawiedliwości, nie podważa zasady odrębności i niezależności sądów od władzy wykonawczej. Zdaniem trybunału nadzór ten nie ingeruje także w prawo obywateli do sądu. Stwierdził, że pozycja ministra sprawiedliwości nie jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą podziału i równowagi władz. Orzeczenie TK zapadło jednak w innym stanie prawnym, bo od 1 stycznia tego roku weszła w życie zmiana u.s.p., która zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa wzmocniła jeszcze uprawnienia nadzorcze ministra sprawiedliwości. Dlatego rada zdecydowała się zaskarżyć niektóre zmiany do Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności chodzi o uregulowania dotyczące kompetencji dyrektora sądu, który w istocie jest funkcjonariuszem ministra sprawiedliwości tylko formalnie podlegającym prezesowi.

Zakres nadzoru ministra sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów od dawna budzi emocje w środowisku sędziów. Niestety kolejne zmiany przepisów proponowane przez resort sprawiedliwości nie tylko nie rozwiązują dotychczasowych problemów, ale rodzą też nowe wątpliwości. Jest jasne, że władza wykonawcza nie może wywierać wpływu na działalność orzeczniczą sądów, może natomiast co najwyżej wpływać na sferę działalności administracyjnej sądów. Rzeczywiście mamy w Polsce tradycję silnego wpływu władzy wykonawczej na władzę sądowniczą. Sam ten model, choć został zaakceptowany przez Trybunał Konstytucyjny, niesie ze sobą pewne potencjalne ryzyka. Dlatego tak istotne jest, by była dokładnie ustalona granica wpływu ministra. Stąd nadzór nad działalnością administracyjną sądów należy rozumieć ściśle. Zgadzam się ze stanowiskiem Stanisława Dąbrowskiego, pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, że nadzór powinien ograniczać się do kwestii techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych, czyli kwestii, które pozwalają sądom funkcjonować i wykonywać ustawowe zadania. Nie można natomiast tego zakresu nadzoru interpretować rozszerzająco.

Kto powinien sprawować nadzór administracyjny nad sądami? Czy nadzór jest w ogóle potrzebny?

Nadzór nad działalnością administracyjną sądów jest nieodzowny. Obecnie jest to nadzór ministra. Kto będzie czuwał nad sprawnością postępowań? Czy chcemy dalej przegrywać sprawy w Strasburgu i płacić kolejne odszkodowania za przewlekłość procesów? Instrumenty nadzorcze ministra służą zapewnieniu sprawności postępowań. Nie ingerują natomiast w sferę niezawisłości sędziów. O tym, że nadzór ministra nad działalnością sądów powszechnych w sferze ich działalności administracyjnej jest zgodny z konstytucją, przesądził już Trybunał Konstytucyjny. Wskazał, że przez pojęcie działalności administracyjnej należy też rozumieć tok i sprawność postępowania. Kontrola toku postępowania w konkretnej sprawie pozwala jedynie na uzyskanie stałych informacji o przebiegu sprawy (nie ingeruje w swobodę sędziego w zakresie jurysdykcji). Pytanie, czy jest potrzeba, aby zmieniać obecny model nadzoru i proponować przeniesienie tych kompetencji w ręce pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, czy przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa, powinno być skierowane do ustawodawcy. Nadzór sprawowany przez ministra sprawiedliwości, przedstawiciela władzy wykonawczej jest u nas tradycją. Jest elementem równoważenia się władz. Bo w podziale władz nie chodziło o ich separację, tylko o wzajemne, zrównoważone oddziaływanie.

Oddanie nadzoru nad sądami powszechnymi w ręce przedstawiciela władzy sądowniczej praktycznie eliminowałoby wszystkie obecne wątpliwości związane z nadzorem ministra, przedstawiciela władzy wykonawczej. W tym kontekście pojawiają się postulaty przekazania nadzoru pierwszemu prezesowi Sądu Najwyższego lub Krajowej Radzie Sądownictwa. Na pewno taki scenariusz wart jest przemyślenia i powinien być poddany szerokiej dyskusji.

Wzorcowy model nadzoru z powodzeniem funkcjonuje dziś w sądownictwie administracyjnym, gdzie funkcje nadzorcze wobec wojewódzkich sądów administracyjnych pełni prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak przeniesienie podobnego modelu do sądownictwa powszechnego wymagałoby zgody politycznej, a na taką się nie zanosi. Biorąc także pod uwagę silną tradycję wpływu władzy wykonawczej na sądowniczą, przeprowadzenie takich zmian jest mało prawdopodobne. Dlatego dziś należy zadbać przede wszystkim o to, aby obecne uprawnienia nadzorcze ministra sprawiedliwości nie łamały zasady trójpodziału władz i niezależności sądów.

Mogę sobie wyobrazić nadzór nad sądami sprawowany przez pierwszego prezesa Sądu Najwyższego (analogicznie do modelu funkcjonującego w ramach sądownictwa administracyjnego, gdzie nadzór sprawowany jest przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego) lub przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa. Takie postulaty są formułowane przez środowisko sędziów od dawna. I na pewno jest to czystszy model niż ten funkcjonujący dziś. Niestety obecnie pierwszy prezes Sądu Najwyższego nie dysponuje odpowiednim zapleczem kadrowo-technicznym, które pozwalałoby mu na prawidłowe sprawowanie takiego nadzoru efektywnie. Ponadto zastanawiam się czy w sytuacji tak wyraźnie wyartykułowanego sprzeciwu środowisk sędziowskich przeciwko nadzorowi ze strony ministra sprawiedliwości nie byłoby działaniem bardziej efektywnym przyznanie kompetencji nadzorczych nad sądami powszechnymi organowi, który nie wzbudza takiego sprzeciwu (np. właśnie pierwszemu prezesowi SN). Może wówczas taki nadzór administracyjny nie budziłby tak poważnych wątpliwości odnoszących się nawet do niezawisłości sędziowskiej.

Za w pełni uprawnione trzeba uznać postulaty przekazania nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi pierwszemu prezesowi Sądu Najwyższego, ewentualnie przewodniczącemu Krajowej Rady Sądownictwa. Oba te rozwiązania byłyby nieporównywalnie lepsze od tego, co mamy obecnie, bo dziś mamy patologię. Osobiście jestem zwolennikiem tej pierwszej opcji.

Nadzór pierwszego prezesa Sądu Najwyższego nad sądami powszechnymi gwarantowałby w praktyce realizację i poszanowanie zasady niezawisłości sędziów i niezależności władzy sądowniczej. Wyjmowałby nadzór z rąk polityków i eliminował wszystkie obecne wątpliwości prawne. Jeśli przykładowo w akta sądowe chciałby zajrzeć pierwszy prezes Sądu Najwyższego, nie byłoby żadnej wrzawy ze strony sędziów. Nie byłoby tej obecnej niezręczności, gdy ściąga się akta spraw sądowych na ministerialne biurko polityka. Oczywiście nowy model nadzoru wymagałby przygotowania odpowiednich zmian organizacyjnych. Pierwszy prezes Sądu Najwyższego potrzebowałby przecież zaplecza organizacyjnego, które realizowałoby nadzór w praktyce. Wszystko to można zapisać w prawie i zorganizować, jeśli się chce. Ale widzimy, że władze polityczne zmian nie chcą. Komfort pełnej niezależności od władzy wykonawczej mają jedynie sądy administracyjne, które podlegają wyłącznie nadzorowi prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast zastosowanie podobnego modelu w sądownictwie powszechnym, które powinno być niezależne w tym samym stopniu, napotyka na polityczny opór.

Po co ministrowi sprawiedliwości uprawnienie do żądania akt spraw sądowych?

Rozwiązanie zaproponowane przez ministra sprawiedliwości jest kontrowersyjne. Możliwość żądania akt konkretnych spraw sądowych wzbudza moje wątpliwości, zwłaszcza że będzie to dotyczyć także spraw w toku. Nie przekonuje mnie argumentacja Ministerstwa Sprawiedliwości, że nowe uprawnienie ma służyć zapewnieniu sprawności postępowań. Oczywiście kwestia szybkości rozpatrywania spraw ma istotne znaczenie w przypadku Polski, ale co z zagwarantowaniem obywatelowi prawa do sądu, niezależnego i niezawisłego? Co gdy minister sprawiedliwości skorzysta ze swego uprawnienia w sprawie, w której stroną postępowania jest przedstawiciel władzy wykonawczej? Już sama taka ewentualność rodzi uzasadniony niepokój. Stąd obawy sędziów dotyczące tej regulacji są uzasadnione. Szkoda tylko, że nie zostały one wzięte pod uwagę przez ministerstwo na etapie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem.

Dziś przepis już obowiązuje i uprawnione podmioty mogą co najwyżej rozważać skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem szerokie, oparte na dialogu konsultacje społeczne pozwoliłby uniknąć takiego scenariusza. Ponadto w mojej ocenie jednym ze źródeł wątpliwości co do tego, czy ministrowi sprawiedliwości przysługuje prawo przeglądania każdych akt sądowych, jest sposób interpretacji jego ustawowych uprawnień w zakresie nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi. Za pomocą interpretacji rozszerzającej będzie można próbować uzasadniać kolejne kompetencje ministra wyrażone w rozporządzeniach wydawanych przez niego samego.

Krajowa Rada Sądownictwa negatywnie oceniała projekt rozporządzenia w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych. Mimo czterech krytycznych opinii rady akt wykonawczy ministra ukazał się w Dzienniku Ustaw z 17 stycznia 2013 r. Znalazł się w nim par. 20, który stanowi, że "w ramach kontroli wykonywania obowiązków nadzorczych przez prezesów sądów apelacyjnych minister sprawiedliwości może żądać od prezesa sądu apelacyjnego przedstawienia, w zakreślonym terminie, informacji lub dokumentów dotyczących wykonywania tych obowiązków, a w uzasadnionych przypadkach - także akt spraw sądowych". Taka konstrukcja przepisu budzi wątpliwości. Rodzi się pytanie, czy ów przepis nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i czy na pewno gwarantuje, że władza wykonawcza nie będzie, na jego podstawie, wywierać presji na niezawisły sąd. Nasze wątpliwości wzbudziło także nadmierne sformalizowanie procesu wizytacji i lustracji proponowane w tym rozporządzeniu. Z tych powodów Krajowa Rada Sądownictwa analizuje ten akt z punktu widzenia ewentualnych możliwości poddania go ocenie przez Trybunał Konstytucyjny. Rada krytycznie ocenia fakt, że projekt rozporządzenia nie był przedstawiony przez ministra sprawiedliwości w czasie prac nad nowelizacją ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw opublikowaną 27 września 2011 r. (Dz.U. nr 203, poz. 1192). Projekty aktów wykonawczych powinny towarzyszyć projektom ustaw.

Czy sędziowie będą mogli nie stosować się do tego rozporządzenia i odmawiać ministrowi sprawiedliwości przekazania akt spraw? Uważam, że nie. W szczególności nie będą mogli się powołać na to, że rozporządzenie ich nie wiąże, gdyż wykracza poza upoważnienie ustawowe. Sędziego wiąże tylko konstytucja i ustawy jedynie gdy sprawuje funkcje orzecznicze jako sąd, a więc gdy rozstrzyga konkretne sprawy sądowe. Rozporządzenie jest aktem powszechnie obowiązującym i korzysta z domniemania zgodności z konstytucją. Dlatego prezes sądu jako organ sądu nie będzie mógł odmówić wykonania polecenia ministra w zakresie udostępnienia akt sprawy.

Były takie czasy, gdy w Ministerstwie Sprawiedliwości rzeczywiście było wiele akt spraw sądowych. Ale to przeszłość. Mówienie dziś, że jest to problem, to zwykłe nadużycie. Natomiast ustawodawca nie może nakładać na ministra sprawiedliwości odpowiedzialności za funkcjonowanie sądownictwa, nie przyznając mu żadnych narzędzi do weryfikacji rzeczywistego stanu rzeczy. Rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 20 grudnia 2012 r. w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych pozwala ministrowi w uzasadnionych wypadkach żądać akt spraw sądowych. A jak inaczej minister może sprawdzić, w jaki sposób z nadzoru wewnętrznego wywiązują się prezesi sądów? Chodzi o możliwość sprawdzania efektywności nadzoru w uzasadnionych przypadkach. Konstytucja i ustawy nakładają na ministra sprawiedliwości obowiązek zapewnienia, w trybie nadzoru zewnętrznego należytej sprawności postępowań sądowych. Ten nadzór może być realizowany, kiedy ma się do tego narzędzia. Aby sprawdzić, czy prezes właściwie wykonuje obowiązki, minister musi mieć wgląd w akta sprawy. Ta kompetencja ma służyć poprawie sprawności funkcjonowania sądów. Jeśli minister stwierdzi, że te obowiązki nie są realizowane, może zarządzić przeprowadzanie lustracji lub wizytacji. Ma też uprawnienie zainicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec prezesa sądu oraz sędziego prowadzącego sprawę

W tym kontekście szczególnie nieuzasadnione są opinie sędziów, którzy mówią, że nie będą przekazywać ministrowi akt, bo ich zdaniem w tym zakresie rozporządzenie jest niekonstytucyjne, a sędziów wiążą tylko konstytucja i ustawy. Dla mnie jako sędziego taka argumentacja jest szokująca. Czy sędzia może otwarcie mówić, że nie będzie przestrzegał prawa? To kompromitujące. Kompletnie tego nie rozumiem. Takie wypowiedzi sędziów nie mają żadnego umocowania prawnego. To nie sędzia, tylko sąd może stwierdzić, że przepis rozporządzenia nie ma podstawy prawnej w ustawie i dlatego go nie stosuje. A to wielka różnica. Sędzia, który jest funkcjonariuszem państwowym, przy wykonywaniu obowiązków administracyjnych, musi się poddać rozporządzeniu, czy mu się ono podoba, czy nie. Jeśli prezes sądu nie wydałby na polecenie ministra sprawiedliwości akt sprawy, to minister musiałby zainicjować postępowanie dyscyplinarne.

Od 1 lutego minister sprawiedliwości ma ponoć prawo żądać akt spraw sądowych. Ale uprawnienie to nie wynika z ustawy, lecz z rozporządzania regulującego kwestie nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi. To właśnie w nim minister sam sobie nadał to uprawnienie, nie bacząc na to, że wykracza ono daleko poza ramy upoważnienia ustawowego. Zresztą samo rozporządzenie zostało wydane na podstawie przepisów u.s.p. zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przez Krajową Radę Sądownictwa. Jeśli przepisy ustawy okażą się niekonstytucyjne, straci moc także to rozporządzenie wydane na ich podstawie. Mamy też nadzieję, że także rozporządzenie zaskarży Krajowa Rada Sądownictwa.

Kiedyś minister sprawiedliwości miał prawo żądać akt spraw sądowych, ale wówczas pełnił jednocześnie funkcję prokuratora generalnego i miał je jako prokurator. Od momentu, gdy rozdzielono te funkcje, zniknął także przepis dając ministrowi owo prawo. Obecnie minister ma prawo wglądu do akt sprawy w postępowaniu dyscyplinarnym, które toczy się przeciwko sędziemu. Nadają mu je u.s.p. oraz k.p.k. Ale dzieje się tak dlatego, że w tym przypadku minister może być stroną postępowania. W innych sprawach stroną bywa bardzo rzadko.

Czy sędzia będzie mógł wbrew rozporządzeniu odmówić wydania akt? Zwykły sędzia nie będzie miał nic do powiedzenia. Zdecyduje za niego prezes sądu. A ten ma obowiązek podporządkować się poleceniu przełożonego-ministra. Sąd a sędzia to co innego. Sędzia czy prezes jest sądem, kiedy ma na sobie togę i łańcuch i orzeka. Wtedy może odmówić zastosowania się do rozporządzenia, które wykracza poza upoważnienie ustawy. Ale gdy minister zażąda akt, prezes sądu zostanie przez niego potraktowany jak podległy mu funkcjonariusz i minister wymusi na nim określone postępowanie środkami służbowymi. Prezes nie ma pola manewru, chyba że zaryzykuje stanowiskiem. I to nie jest zdrowa sytuacja.

Nadzór sprawowany przez ministra sprawiedliwości jest u nas tradycją. Jest elementem równoważenia się władz. Bo w podziale władz nie chodziło o ich separację, tylko o wzajemne, zrównoważone oddziaływanie

@RY1@i02/2013/070/i02.2013.070.070000400.807.jpg@RY2@

Maciej Strączyński prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia"

@RY1@i02/2013/070/i02.2013.070.070000400.808.jpg@RY2@

Wojciech Hajduk podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

@RY1@i02/2013/070/i02.2013.070.070000400.809.jpg@RY2@

Małgorzata Niezgódka-Medek wiceprzewodnicząca Krajowej Rady Sądownictwa, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego

@RY1@i02/2013/070/i02.2013.070.070000400.810.jpg@RY2@

Barbara Grabowska prawniczka z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

@RY1@i02/2013/070/i02.2013.070.070000400.811.jpg@RY2@

Ewa Ivanova