To radni mogą zmienić studium zagospodarowania

Sygn. akt II OSK 1399/14

z 8 października 2014 r.

Rada Gminy w Dobroniu (woj. łódzkie) podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że modyfikacje w tym dokumencie mogą być dokonywane tylko w takim trybie, w jakim uchwalono pierwotną wersję, radni zastosowali się do procedury opisanej w art. 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). To z kolei oznaczało, że po decyzji rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium pałeczkę przejął wójt. To on wydał ogłoszenia o możliwości zgłaszania przez stronę społeczną, w tym mieszkańców, uwag do planowanych modyfikacji. Następnie przygotował konkretny projekt zmian, który również został poddany konsultacjom. W efekcie wpłynęły uwagi, z których część wójt uwzględnił, modyfikując pierwotny projekt. Na koniec przedstawił radzie gminy do uchwalenia projekt zmian studium wraz z listą uwag strony społecznej, których on sam nie uwzględnił.

Rozpatrując ostateczny projekt, rada gminy zajęła się wszystkimi uwagami zgłoszonymi przez stronę społeczną. W większości radni zgodzili się ze stanowiskiem wójta względem poszczególnych uwag. Wyjątek dotyczył tylko jednej z nich. Rada jednogłośnie zmieniła sposób załatwienia przez wójta określonej uwagi. Badającemu legalność uchwały wojewodzie łódzkiemu nie spodobała się właśnie ta praktyka. W jego ocenie takie działanie radnych stanowiło naruszenie trybu i zasad uchwalania aktów planistycznych w związku z tym, że w nieuzasadniony sposób jeden organ wszedł w kompetencje drugiego. Wojewoda podkreślał, że rada gminy może rozpatrzyć tylko te uwagi, których wójt nie uwzględnił. Tymczasem w opisywanym przypadku radni nie tylko ponownie rozpatrywali uwagi uwzględnione przez organ wykonawczy, lecz także zmienili jedno z rozstrzygnięć wójta. Odmienne stanowisko dotyczyło lokalizacji zabudowy jednorodzinnej w danej części gminy. Wójt uważał, że studium powinno takową przewidywać, radni zaś postanowili inaczej. Kierując się taką oceną prawną, wojewoda skierował skargę na uchwałę do sądu administracyjnego. Nie zdążył bowiem sam podjąć wiążących aktów nadzoru.

Co ciekawe, w odpowiedzi na skargę rada gminy przyznała rację wojewodzie. Rajcowie uznali, że niesłusznie wkroczyli w kompetencje wójta, zmieniając zaakceptowaną przez niego uwagę do projektu studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił jednak skargę wojewody. W ocenie sędziów nie nastąpiło przekroczenie własnych kompetencji przez radę, na co powoływał się wojewoda. Skład orzekający podkreślił, że skoro to radzie gminy przysługuje prawo do uchwalenia studium, to ona decyduje o ostatecznym kształcie tej uchwały. Czyli w praktyce najpierw uwagi do projektu studium rozpatruje wójt, a potem - niezależnie od organu wykonawczego - rada gminy. Ta ostatnia może się zgodzić z wójtem, ale nie musi. Jest to logiczne, ponieważ warto pamiętać, że najważniejszym organem w gminie jest rada jako organ stanowiąco-kontrolny. Po pierwsze stanowi więc prawo lokalne, po drugie ma kompetencje kontrolne wobec wójta, co z kolei przekłada się na hierarchię organów w gminie. WSA uznał, że rada gminy, modyfikując decyzję wójta w sprawie rozpatrzenia uwag, nie naruszyła właściwości organu wykonawczego. Taka argumentacja nie przekonała jednak wojewody łódzkiego. Złożył więc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten podtrzymał stanowisko sądu pierwszej instancji.

NSA przypomniał, że w odniesieniu do aktów planistycznych problematyka naruszenia właściwości przez organy może mieć spore konsekwencje, tzn. spowodować nieważność aktu podjętego wbrew procedurom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmowanie aktu planistycznego przebiega według określonej sekwencji zdarzeń. Na każdym etapie poszczególne organy mają przypisane sobie kompetencje. Jednocześnie sędziowie uznali, że w opisywanym przypadku wszystko odbyło się zgodnie z prawem.

NSA, podobnie jak sąd pierwszej instancji, podkreślił, że najważniejszą rolę w gminie odgrywa organ uchwałodawczy, czyli rada. Co więcej, właśnie ten organ bierze odpowiedzialność za treść stanowionych aktów. To właśnie rada podejmuje bowiem uchwałę w przedmiocie przyjęcia studium. Musi mieć więc wpływ na ostateczny kształt wspomnianego dokumentu. Pogląd, że rada rozpatruje tylko uwagi nieuwzględnione przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) prowadziłby w istocie do nieuprawnionego pozbawienia organu uchwałodawczego wpływu na treść studium, które ma stanowić stabilną podstawę do podejmowania dalszych prac nad lokalnym programem rozwoju przestrzennego. Innymi słowy, rada rozstrzyga wszystkie uwagi zgłoszone przez stronę społeczną do projektu studium. Zdanie wójta co do ich pozytywnego lub negatywnego rozpatrzenia ma charakter pomocniczy. Sposób załatwienia uwag przyjęty przez radę może być więc zgoła inny, niż oczekiwałby tego organ wykonawczy.

@RY1@i02/2014/234/i02.2014.234.08800120a.802.jpg@RY2@

Linia orzecznicza

Oprac. Piotr Pieńkosz