NSA o uzasadnieniu wysokości grzywny w celu przymuszenia

Sygn. akt I OSK 1466/14

15 października 2014 r.

Generalny inspektor ochrony danych osobowych (GIODO) w drodze decyzji administracyjnej nałożył na jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej obowiązek udostępnienia danych osobowych znajdujących się w jej zbiorach. Podmiot zobowiązany nie wykonał nakazu mimo otrzymanego w sprawie upomnienia. W takiej sytuacji GIODO wydał postanowienie, w którym nałożył na zarząd jednostki grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25 tys. zł.

Ukarani wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA). Zarzucali postanowieniu GIODO duże braki formalne, chociażby w zakresie uzasadnienia, które było mocno okrojone. Skład orzekający podzielił te wątpliwości. Sędziowie uznali, że treść uzasadnienia skarżonego postanowienia nie spełnia wymogów w zakresie wyjaśnienia wysokości nałożonej grzywny. Zdaniem WSA organ nie wskazał powodów, dla których uznał grzywnę w określonej wysokości, za najbardziej odpowiednią do zastosowania wobec zobowiązanego podmiotu. W ocenie sądu GIODO nie wykazał, że grzywna w celu przymuszenia była najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem egzekucyjnym. Tymczasem w obrocie prawnym funkcjonuje zasada, że środek egzekucyjny powinien być dobrany w ten sposób, iż będzie skuteczny, ale jednocześnie nie okaże się nadmiernie dolegliwy dla strony. Organ musi więc dokładnie wyjaśnić, dlaczego zastosował ten, a nie inny środek. Szczególnie że postanowienie dotyczące nałożenia grzywny ma charakter uznaniowy. WSA podkreślił, że choć przepisy wprost nie nakładają na organ obowiązku odnoszenia się do sytuacji materialnej zobowiązanego przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia, to stosując ten środek, organ powinien ocenić ten aspekt, co z kolei może mieć wpływ na wysokość grzywny. GIODO nie zgodził się z taką argumentacją, więc skierował skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Uznał, że uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia wysokości nałożonej grzywny nie musi być tak szczegółowe, jak wskazał sąd pierwszej instancji. GIODO podkreślił, że rozstrzyga o grzywnie w sposób uznaniowy, kierując się jedynie zasadą skuteczności i celowości. Tu zaś miał do czynienia z podmiotem, który przez długi czas uchylał się od spełnienia obowiązku, podczas gdy jego wykonanie nie obciążało go od strony finansowej i organizacyjnej.

GIODO zauważył, że jedyne ograniczenie w zakresie tego rodzaju grzywny przewiduje art. 121 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Określa on maksymalną kwotę kary. Dla osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej pułap wynosi 50 tys. zł dla jednej grzywny w celu przymuszenia. W opisywanym sporze NSA poparł GIODO. Skarga kasacyjna została uwzględniona kończąc sprawę. Wspomniana jednostka organizacyjna musi uiścić grzywnę w celu przymuszenia.

NSA przypomniał o wyjątkowym charakterze grzywny w celu przymuszenia. W przeciwieństwie do zwykłych środków egzekucyjnych, których celem jest zaspokojenie organu, wspomniana grzywna ma doprowadzić do realizacji obowiązku w konkretnej formie. O ile bowiem np. egzekucji środków pieniężnych można dokonać na różne sposoby z majątku zobowiązanego, o tyle są sytuacje, gdy wypełnienie obowiązku nałożonego przez państwo może się odbyć tylko w jeden ściśle określony sposób. Chodzi przede wszystkim o obowiązki o charakterze niepieniężnym. Przykładowo, jeśli GIODO nakazuje udostępnić określone informacje o posiadanych przez kontrolowany podmiot danych osobowych, to jedynym sposobem wypełnienia tego obowiązku jest podjęcie przez kontrolowanego działań zmierzających do udostępnienia zbiorów danych. Nie da się wypełnić tego zadania w inny, zamienny sposób. Grzywna w celu przymuszenia jako forma nacisku musi więc poprzez dolegliwość finansową skłonić zobowiązany podmiot do ściśle określonego zachowania się. NSA podkreślił, że organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie powinno obejmować problematykę sytuacji majątkowej zobowiązanego. Ta nie musi być w tym przypadku uwzględniana. Dzieje się tak dlatego, ponieważ zobowiązany może uwolnić się od konieczności uiszczenia grzywny, jeśli wykona ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym, do którego grzywna ma przymusić. Wynika to wprost z art. 125 i 126 u.p.e.a. Jeżeli zobowiązany jest więc w trudnej sytuacji majątkowej, to nie musi płacić. Wystarczy, że wykona pierwotny obowiązek nałożony przez organ, a przecież to jest głównym celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia (a nie wzbogacenie budżetu państwa).

@RY1@i02/2014/224/i02.2014.224.088000800.802.jpg@RY2@

Linia orzecznicza

Oprac. Piotr Pieńkosz