Pragmatyka urzędnicza niezgodna z konstytucją

Jak pan ocenia ustawę o urzędnikach państwowych w kontekście innych pragmatyk służbowych?

Ustawa ta pod wieloma względami negatywnie wyróżnia się na tle pozostałych pragmatyk urzędniczych, tj. ustawy o służbie cywilnej czy ustawy o pracownikach samorządowych. Ten akt prawny, którego pierwotny kształt został przyjęty w 1982 r., a więc w odmiennych warunkach ustrojowych, był wielokrotnie nowelizowany. Wiele z tych zmian było nieprzemyślanych. Przykładem takich działań jest nowelizacja przeprowadzona w 1994 r., na mocy której z ustawy usunięto artykuł 4 - kluczowy przepis dotyczący nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania, chociaż pozostawiono znaczną część regulacji dotyczących wyłącznie pracowników mianowanych, np. przepisy dotyczące ocen okresowych czy odpowiedzialności dyscyplinarnej i porządkowej. W wyniku tego zanegowano rozwiązanie podkreślające specyficzny charakter pracy świadczonej przez osoby mianowane. Ze względu na to, że pracownicy mianowani to grupa niemal już nieistniejąca, znaczna część pragmatyki faktycznie przestała obowiązywać. Negatywne cechy ustawy ujawniają się w szczególności, gdy jej założenia porówna się z regulacjami znacznie bardziej nowoczesnej i kompleksowej ustawy o służbie cywilnej, w której komplementarny i zgodny z obecnymi tendencjami rozwiązano kwestie naboru do służby i rozwoju zawodowego w jej ramach. Szkoda, że ustawodawca nie zdecydował w 2008 r. przy okazji prac nad nową ustawą o służbie cywilnej i ustawie o pracownikach samorządowych dokonać kompleksowych zmian również w regulacji dotyczącej pracowników urzędów państwowych, które ujednoliciłyby chociaż w stopniu podstawowym rozwiązania funkcjonujące we wszystkich pragmatykach urzędniczych.

Jak ustawodawca powinien tę pragmatykę uwspółcześnić. Może jest potrzebna nowelizacja, nowa ustawa albo np. kodeks urzędniczy, co pan na ten temat sądzi?

Zmiany w pragmatyce są niezbędne. Obawiam się, że ze względu na liczne uchybienia w obecnej ustawie, a także jej nieprzemyślaną strukturę, nawet gruntowna nowelizacja nie byłaby wystarczająca. Pewnym rozwiązaniem byłaby nowa ustawa, spójna z innymi pragmatykami urzędniczymi. Jednak należy przede wszystkim rozważyć uchylenie obecnej ustawy i ujednolicenie rozwiązań dotyczących statusu pracowników zatrudnionych w administracji rządowej. Funkcjonowanie ustawy obejmującej tylko stosunkowo nieliczną grupę pracowników budzi wątpliwości. Obecny dualizm prawny jest dyskusyjny. Wynika z niekonsekwencji we wdrażaniu reform w rządowej administracji publicznej. Trudno bowiem uzasadnić, dlaczego pracownicy tego samego urzędu podlegają różnym pragmatykom służbowym. Wydaje się, że optymalnym rozwiązaniem byłoby włączenie przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych do ustawy o służbie cywilnej.

Jak pan ocenia warunki selekcyjne, zwłaszcza chodzi o wymóg obywatelstwa polskiego lub brak wymagania co do niekaralności?

Moim zdaniem postanowienia ustawy wprowadzające generalną zasadę posiadania obywatelstwa polskiego bez względu na charakter wykonywanych zadań stoją w sprzeczności z traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a tym samym wymagają wprowadzenia analogicznych rozwiązań do tych funkcjonujących w pozostałych pragmatykach urzędniczych. Brak warunku niekaralności za przestępstwa popełnione umyślnie przez kandydata na urzędnika państwowego to rzeczywiście rażące uchybienie ustawodawcy. W tym kontekście zwróciłbym również uwagę na pominięcie w treści ustawy zasad naboru do służby publicznej, w tym brak zagwarantowania konkurencyjności postępowania rekrutacyjnego, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności postanowień ustawy w tym zakresie z art. 60 ustawy zasadniczej gwarantującym prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Warte zauważenia jest to, że w ostatnich kilku latach podejmowano próby ustawodawcze mające na celu zagwarantowanie otwartego i konkurencyjnego naboru w urzędach podległych ustawie, jednak ze względu na opór urzędów okazały się one być nieskuteczne.

Wielokrotnie w komentarzu do ustawy zwraca się uwagę na niedoróbki legislacyjne. O jakie chodzi?

Już pobieżna lektura ustawy pokazuje chaotyczny charakter tego aktu prawnego. Wiele zawartych w niej rozwiązań budzi wątpliwości legislacyjne. Poważnym problemem jest brak ustawowego zdefiniowania tak kluczowych pojęć dla pragmatyki, jak "urzędnik państwowy" i "inni pracownicy". Kuriozalny charakter mają natomiast pewne zaniechania ustawodawcy - brak dostosowania przepisów ustawy lub wydanych zgodnie z dyspozycją ustawową aktów wykonawczych do obecnych realiów.

Jak pan ocenia brak kodeksu etyki urzędników państwowych?

Brak ustanowienia kodeksu etyki skierowanego do pracowników urzędów państwowych należy ocenić negatywnie. Szkoda, że ustawodawca nie nawiązał w tym zakresie do rozwiązania przewidzianego m.in. w ustawie o służbie cywilnej, na mocy której premier został zobowiązany do określenia, w drodze zarządzenia zasad etyki korpusu służby cywilnej, które stanowią swoisty wzorzec standardów postępowania wprowadzających ład w systemie norm etycznych. W tym kontekście podobnie negatywnie trzeba ocenić faktyczny brak postępowania dyscyplinarnego.

@RY1@i02/2014/205/i02.2014.205.08800040a.802.jpg@RY2@

dr Piotr Zuzankiewicz współautor komentarza do ustawy o pracownikach urzędów państwowych

Rozmawiał Leszek Jaworski