NSA o wygaśnięciu mandatu radnego

Sygn. akt II OSK 785/14

z 17 czerwca 2014 r.

Wojewoda wielkopolski zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego rady miejskiej. Radny M.K. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24 f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; dalej: u.s.g.) działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał on mandat. M.K. 11 kwietnia 2012 r. zawarł umowę dzierżawy od 1 kwietnia 2012 r. do 1 kwietnia 2015 r., której przedmiotem jest działka gruntu, która stanowi mienie komunalne. Radny 18 czerwca 2012 r. wystąpił z wnioskiem do burmistrza o rozwiązanie umowy dzierżawy. Umowa ta została za zgodą obu stron rozwiązana 18 czerwca 2012 r.

M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ten uznał ją za bezzasadną. Sąd wskazał, że stanowiący podstawę prawną zarządzenia wojewody art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej, który opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek. Po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek; po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Jak zaznaczył sąd, z uwagi na brak w ustawie o samorządzie gminnym definicji pojęcia "działalność gospodarcza", ustalając znaczenie tego pojęcia, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej, a więc sięgnąć do przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z z 2013, poz. 672 ze zm.; dalej: u.d.g.). Zgodnie z jej art. 2 działalnością gospodarczą jest m.in. zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył radny M.K. NSA ją oddalił.

W ocenie skarżącego art. 3 u.d.g. wyłącza z działalności gospodarczej m.in. działalność wytwórczą w rolnictwie. Ponadto M.K. wskazał, że działalność rolnicza nie podlega wpisowi ani do ewidencji działalności gospodarczej, ani do Krajowego Rejestru Sądowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie miało miejsce wykonywanie określonej w art. 24f u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Zdaniem NSA z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Powołując się na uchwałę NSA z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 1/07) należy stwierdzić, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie zaangażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące podawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa. Oceniając w tym kontekście korzystanie przez radnego z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem, przyjęto, że w tym przypadku zachodzić będzie obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, będąc długoletnim radnym, powinien wiedzieć, z jakimi konsekwencjami ustawa wiąże dzierżawienie działki będącej własnością gminy, w której sprawuje mandat. Nadto podkreślić należy, że umowa dzierżawy została rozwiązana dopiero po donosach i interwencji wojewody, a czynsz za dzierżawę gruntu został pobrany, jedynie w późniejszym terminie. Nie sposób zatem wywodzić, że brak realizacji umowy dzierżawy wyrażający się w niepodjęciu jakichkolwiek czynności zmierzających do zagospodarowania gruntu, wyklucza przyjęcie, iż doszło do złamania zakazu, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Bez znaczenia jest okoliczność, że organ nadzoru nie uwzględnił, iż dzierżawiona przez radnego działka to ugór nienadający się do uprawy, wymagający jedynie nakładów i nieprzynoszący korzyści materialnych.

Oprac. Leszek Jaworski