Samorządy idą do trybunału, bo brak im pieniędzy

Do Trybunału Konstytucyjnego wpływają wnioski o zbadanie konstytucyjności ustaw nakładających na gminy obowiązek realizacji zadań publicznych bez jednoczesnego zagwarantowania odpowiednich środków na ich finansowanie. Wnioskodawcami są gminy województwa lubuskiego, które wskazują na miliardowe straty związane z nakładaniem na nie kolejnych zadań publicznych bez zapewnienia środków finansowych.

Ocena zgodności

Przedmiotem wniosków jest m.in. ocena zgodności art. 7 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 z późn. zm.) z art. 167 Konstytucji RP oraz Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje mechanizmów kompensujących utracone dochody i koszty dodatkowych zadań JST. Niemniej jednak gminy zaskarżyły do trybunału jeszcze inne przepisy o podobnym skutku. Jak podnoszą, tak ogromny deficyt budżetów JST jest konsekwencją zachwiania równowagi między poziomem wydatków budżetu a dochodami samorządu. Duże wydatki związane są m.in. z zaangażowaniem w inwestycje, w tym niezbędne do wykonania zobowiązań wynikających z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (ochrona środowiska, transport).

Za małe dochody

Według konstytucji dochodami JST są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. W rozumieniu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dochodami własnymi JST są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych. Źródłami dochodów własnych gminy są m.in. wpływy z podatków (w tym od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych), wpływy z opłat (w tym z opłaty skarbowej, targowej, miejscowej, eksploatacyjnych), dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych, dochody z majątku gminy, spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy, dochody z kar pieniężnych i grzywien, 5 proc. dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Warto przy tym wskazać, że wysokość udziału gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy wynosi 39,34 proc., zaś we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71 proc.

Wiele zadań

Zgodnie z art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Zadania własne gminy, finansowane ze środków budżetów określone zostały w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania te obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, edukacji publicznej, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej etc.

Dodatkowo inne akty normatywne mogą nakładać na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Jak określa to konstytucja, zadania zlecone to zadania wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP).

Zasada proporcjonalności

Mając na względzie tak szeroki wachlarz obowiązków i obciążeń gmin, warte rozwagi jest to, czy faktycznie za tymi obciążeniami idą odpowiednie środki finansowe. W myśl art. 167 konstytucji zawsze w przypadku nakładania na jednostki samorządu terytorialnego zadań, niezbędne jest ich odpowiednie finansowe zabezpieczenie. Artykuł 167 ust. 1 konstytucji wyraża zasadę proporcjonalności, tj. udziału jednostek samorządu w dochodach publicznych odpowiednio do przydzielonych im zadań. Co więcej, art. 167 ust. 4 przewiduje konieczność zmian w podziale dochodów publicznych wraz ze zmianami w zakresie zadań i kompetencji samorządu terytorialnego.

Ustawodawca bada

Z punktu widzenia złożonych do TK wniosków istotny jest wyrok z 6 września 2005 r., sygn. akt K 46/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż "artykuł 167 konstytucji stanowi dopełnienie art. 165 ust. 2 konstytucji w zakresie, w jakim wyraża on zasadę samodzielności finansowej gmin w realizacji zadań publicznych. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu JST systemu dochodów, stwarzających gwarancję realizowania przypisanych im zadań publicznych, a zarazem pozostawiających im swobodę polityczną w kształtowaniu wydatków". Ponadto TK uznał, iż ustawodawca władny jest ograniczać samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego, nie mogą one jednak doprowadzić do zniesienia samej istoty samorządu terytorialnego poprzez zniesienie swobody w dysponowaniu wydatkami. Dalej, w tym samym wyroku, trybunał skonstatował, iż bezwzględną granicą ingerencji ustawodawcy w zadania samorządu i ich finansowanie jest zasada odpowiedniości (proporcjonalności) przyznawanych ustawami zadań do dochodów (zob. także wyrok TK z 15 grudnia 1997 r., sygn. akt. K 13/97).

W świetle dotychczasowego kierunku orzekania trybunału odpowiednim organem do badania, czy zachowana została zasada proporcjonalności jest sam ustawodawca. W efekcie rola trybunału ogranicza się wyłącznie do badania, czy wydatki związane z nowymi zadaniami nie znoszą istoty samodzielności finansowej gmin, które złożyły wniosek. Warto przy tym wskazać, że poszerzenie zakresu zadań jednostki samorządu terytorialnego nie implikuje niekonstytucyjności danego aktu prawnego, o ile dochody z innych źródeł umożliwiają realizację tych zadań, a nowe obowiązki nie redukują swobody decyzyjnej gminy określania swoich wydatków. Zapewnienie odpowiednich środków na realizację nowych zadań może być realizowane nie tylko poprzez nowe formy finansowania działalności samorządu, ale również np. przez odpowiednie vacatio legis czy przepisy przejściowe.

Reasumując, należy wskazać, że kluczowym elementem w zakresie złożonego do trybunału wniosku będzie ocena zakresu obciążeń gmin oraz analiza wysokości zabezpieczonych na realizację określonych celów środków finansowych. De facto akt normatywny nakładający na gminę nowe zadania mógłby zostać uznany za sprzeczny z art. 167 Konstytucji RP jedynie w przypadku, gdy ogół dochodów jednostek samorządu terytorialnego będzie niewystarczający dla realizacji powierzonych gminie zadań.

Problem jest o tyle poważny, iż gminy województwa lubuskiego, które złożyły wniosek, przedstawiły analizę finansową działalności samorządu na przestrzeni ostatnich 10 lat. Wyniki analiz są jednoznaczne. Wysokość wydatków oraz pozyskiwanych środków nie jest identyczna. To zaś implikuje konieczność modyfikacji dotychczasowych rozwiązań prawnych, a z całą pewnością przynajmniej konieczność rewizji wartości określonych w poszczególnych aktach normatywnych. Zmiana kierunku linii orzeczniczej trybunału, stawiającej na uprzywilejowanej pozycji ustawodawcę - zezwalając mu na niemal nieograniczoną delegację kompetencji na jednostki samorządu terytorialnego bez względu na ich gospodarkę finansową - może okazać się dużym problemem dla Skarbu Państwa. Konieczność zwiększenia odpisów na samorząd terytorialny związana jest bowiem bezpośrednio z budżetem państwa.

WAŻNE

Zmiana kierunku linii orzeczniczej trybunału, stawiającej na uprzywilejowanej pozycji ustawodawcę, może okazać się dużym problemem dla Skarbu Państwa. Konieczność zwiększenia odpisów na samorząd terytorialny związana jest bowiem bezpośrednio z budżetem państwa

dr Mariusz Bidziński

 radca prawny, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy sp.k. w Warszawie